III SAB/Gd 186/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Teatru Wybrzeże w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1.zobowiązuje Dyrektora Teatru Wybrzeże w Gdańsku do rozpatrzenia punktu 1, punktu 1a w części dotyczącej kwot brutto, punktu 2 , punktu 3 , punktu 4 i punktu 5 wniosku z dnia 9 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że Dyrektor Teatru Wybrzeże w Gdańsku dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1, punktu 1a w części dotyczącej kwot brutto, punktu 2 , punktu 3 , punktu 4 i punktu 5 wniosku z dnia 9 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, 3. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Teatru Wybrzeże w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Dyrektora Teatru Wybrzeże w Gdańsku na rzecz skarżącej A. C. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. C. pismem z dnia 31 lipca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W oparciu o nadesłane przez organ administracji publicznej dokumenty ustalono, że w dniu 9 maja 2022 r., drogą poczty elektronicznej, skarżąca zwróciła się do Dyrektora w G. o udostępnienie w formie elektronicznej, na adres poczty elektronicznej, informacji:

1. o umowach z G. W.:

- umowa o pracę (kopia),

- inne umowy z lat 2015-2022: liczba umów, przedmiot umów, wypłacone kwoty, kopie umów,

1a. o części etatu, kwocie brutto i zakresie obowiązków,

2. o premiach, nagrodach, wypłaconych G. W. w latach 2015-2022:

- data – kwota – uzasadnienie,

3. kopie umów innych osób, zatrudnionych na stanowisku reżysera w latach 2015-2022,

4. informacji o nagrodach, premiach (data, kwota, uzasadnienie) wypłaconych osobom,

o których mowa w punkcie 3,

5.informacji o kwotach, wypłaconych G. W. z wyszczególnieniem tytułu poszczególnych kwot, w okresie 15 marca 2021 r. – 9 maja 2022.

W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor w G. w dniu 24 maja 2022 r. poinformował skarżącą o braku podstaw do udostępnienia informacji objętych wnioskiem, albowiem dotyczy on informacji na temat osób niepełniących funkcji publicznych oraz dokumentów związanych z ich indywidualnym stosunkiem zatrudnienia. Tym samym żądane informacje i dokumenty dotyczą sfery prywatnej tych osób i nie są informacją publiczną.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na bezczynność Dyrektora w G. A. C. zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w terminie, wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze oraz nakazanie organowi rozpoznania wniosku, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że pomimo upływu ustawowego terminu informacje objęte jej wnioskiem nie zostały udostępnione. Zdaniem skarżącej organ, jako samorządowa instytucja kultury, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś informacje, o które zwróciła się skarżąca, stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą sposobu wydatkowania środków publicznych w związku ze sposobem wykonywania umowy o pracę finansowaną z tych środków, a także sposobu funkcjonowania organu jako pracodawcy. Organ twierdząc, że wnioskowane informacje są chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej winien był wydać decyzję administracyjną, czego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor w G. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Organ podniósł, że zakres informacji żądanych przez skarżącą wykracza poza sferę informacji publicznej, dotyczy osób nie pełniących funkcji publicznych ani nie zajmujących stanowisk kierowniczych organu, a przekazanie tych danych naruszałoby prawo pracowników organu do prywatności i godności.

Ponadto organ wskazał, że skarżąca w dwóch innych wnioskach z tej samej daty domagała się udostępnienia innych informacji dotyczących tego samego pracownika organu, którego dotyczył wniosek w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu oznacza to, że skarżąca składa wnioski o udzielenie informacji nie kierując się troską o dobro publiczne, ale w jakichś innych celach i z niejasnych pobudek, co w ocenie organu stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Skarga taka nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stan bezczynności zachodzi wówczas, gdy w terminie przewidzianym prawem organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej: u.d.i.p. Ustawa ta definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi , że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie ( art. 1 ust.1 u.d.i.p. ). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z wyżej powołanych przepisów wynika wprost, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 4 pkt 4 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 12 października 2022 r. II OSK 1736/21( LEX nr 3420043 ), przepis "art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej".

Z kolei w wyroku z dnia 23 września 2022 r. III OSK 1972/21( LEX nr 3417952 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie".

W niniejszej sprawie nie było sporne, że Dyrektor w G. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem dysponuje majątkiem publicznym. Spełniony został zatem zakres podmiotowy zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie kwestią sporną było natomiast spełnienie zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest czy żądane przez skarżącą informacje są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Organ uznał, że żądane przez skarżącą informacje informacją publiczną nie są.

Skarżąca domagała się informacji o zawartych z określoną z imienia i nazwiska osobą umowach o pracę, o innych umowach z lat 2015- 2022, ich liczbie, przedmiocie , wypłaconych kwotach, domagała się przesłania kopii umów, informacji o kwocie brutto , informacji o premiach, nagrodach wypłaconych w latach 2015 – 2022r. ( data – kwota - uzasadnienie), kwotach wypłaconych – z wyszczególnieniem tytułu – w okresie od 15 marca 2021 r. do 9 maja 2022 r.

Ponadto skarżąca domagała się kopii umów innych osób, zatrudnionych na stanowisku reżysera w latach 2015- 2022, informacji o nagrodach, premiach ( data – kwota - uzasadnienie) wypłaconych tym osobom.

Wskazać należy, że informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm. ). "Informacją o środkach publicznych jest (...) informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W ramach tych można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego" ( tak NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 796/14, CBOSA). Skoro wynagrodzenia wszystkich pracowników wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, to należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym.

W tym stanie rzeczy wnioskowana przez skarżącą informacja o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. , podobnie jak kwestie związane z liczbą i przedmiotem umów, uzasadnieniem wypłat czy udostępnieniem kopii umów.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie można podzielić poglądu organu, że wniosek skarżącej nie dotyczy informacji publicznej z tego względu, że dotyczy on osób niepełniących funkcji publicznych oraz dokumentów związanych z indywidualnym stosunkiem zatrudnienia, czyli dotyczy sfery prywatnej tych osób.

Należy zauważyć, że ustawodawca zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji ( art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). W tych granicach mieści się także wynagrodzenie pracownika i jego składniki. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną stwierdziłby wprost, że informacje ze sfery prywatnej nie stanowią informacji publicznej.

W ocenie Sądu żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu i umowach dotyczących pracowników z podaniem ich imienia i nazwiska nie wpływa na to, że wniosek taki przestaje być wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną, natomiast sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników niepełniących funkcji publicznych taką informacją nie jest.

Zdaniem Sądu każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest realizowane. Ochrona prywatności pracowników w zakresie ujawniania wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ( tak też NSA w wyroku z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 930/21, CBOSA).

Zauważyć jednak należy, że udzielenie informacji publicznej w omawianym powyżej zakresie wniosku skarżącej najczęściej nie wiąże się z koniecznością ingerencji w prawnie chronioną sferę prywatności. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną jest bowiem kwota wydawana na utrzymanie np. danego etatu, nie zaś to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba. Jednak we wnioskach o udostępnienie informacji publicznej wskazuje się również – jak w niniejszej sprawie – na konkretną osobę fizyczną, wymienioną z imienia i nazwiska. Zachodzi wówczas kolizja między dwoma konstytucyjnymi prawami jednostki – prawem do prywatności i prawem do informacji publicznej.

Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Z wyroku tego wynika, że Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak nawet a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem Trybunału ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich należy prawo do prywatności. W ocenie Trybunału nie zawsze dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym.

Zatem w niniejszej sprawie skarżąca żądała, w przeważającej części wniosku, udostępnienia informacji o sprawie publicznej. W takiej sytuacji organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Tego wymogu nie spełnił organ będący adresatem wniosku skarżącej, wobec czego pozostaje on w bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

Zatem należało , zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązać organ do rozpatrzenia żądań (punktów) wniosku skarżącej, wymienionych w punkcie 1 sentencji wyroku.

W konsekwencji, w myśl art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności ( punkt 2. sentencji wyroku).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19, CBOSA).

W niniejszej sprawie organ odpowiedział skarżącej na jej wniosek trwając jednak w mylnym przekonaniu, że żądane informacje nie są informacją publiczną. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku.

Sąd uznał ponadto, że żądana informacja zawarta w punkcie 1a wniosku skarżącej, w części nie dotyczącej kwot brutto, nie jest informacją publiczną, bowiem informacją taką nie są informacje o części etatu, na jakim zatrudniony jest pracownik, czy też zakres jego obowiązków. Informacje te należy uznać za kwestie dotyczące wewnętrznych spraw organizacyjnych przedmiotowego teatru. W tej sytuacji Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie ( pkt 4. sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania (punkt 5. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się: kwota wpisu od skargi (100 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą radcy prawnego ( 480 zł) ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).