III SA/Wr 881/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Anna Kuczyńska – Szczytkowska, (sprawozdawca), Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w L. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr O-160364-5111-Dd03/18 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu (OIP, organ odwoławczy, organ drugiej instancji) z 27 kwietnia 2018 r. (0-160364-5111-Dd03/18) wydana podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2017 r. poz. 786, dalej ustawa o PIP). Decyzją tą, po rozpatrzeniu odwołania z 9 stycznia 2018 r., wniesionego przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Spółka, strona skarżąca), utrzymano w mocy decyzję nr 16208-6001-K051-Tk01-022/17 z 28 grudnia 2017 r., w sprawie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 6.250 zł.

Z akt sprawy wynika, że w dniach: 5, 8, 11, 15, 18 i 20 grudnia 2017 r. inspektor pracy przeprowadził kontrolę P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Spółka, strona skarżąca, przedsiębiorca), w trakcie której stwierdził nieprawidłowości dotyczące aktywności i czasu odpoczynku kierowców.

Ustalenia dokonane w czasie czynności kontrolnych opisano w protokole kontroli z dnia 20 grudnia 2017 r. (nr rej.: [...]). Na ostatniej stronie protokołu wskazano, że do ustaleń zawartych w protokole zostaną wniesione do dnia 28 grudnia 2017 r. zastrzeżenia. Z zawartego w protokole kontroli ustosunkowania się przez inspektora pracy do wniesionych zastrzeżeń do protokołu oraz z pisma z 23 stycznia 2017 r. przekazującego odwołanie, wynika, że Spółka skorzystała z prawa wniesienia zastrzeżeń, dostarczając jednak tylko dokumenty potwierdzające realizację decyzji z 23 lutego 2017 r. dotyczącej "opracowania dokumentu zabezpieczenia przed wybuchem dla miejsca pracy związanego ze zbiornikiem na olej napędowy". Odręczny zapis inspektora pracy dotyczący tej kwestii i kwalifikujący tą decyzję jako wykonaną umieszczono na stronie 34 protokołu kontroli.

Z protokołu kontroli wynika, że kontrolą w Spółce objęto m.in. obowiązki i warunki pracy kierowców. Ustaleń w tym zakresie dokonano w oparciu o dane z kart kierowców oraz urządzeń rejestrujących kierowców: J. A. (za okres od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2017 r. – 420 dni); M. A. (za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 listopada 2017 r. – 416 dni); J. R. (za okres od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2017 r. – 449 dni); W. Z. S. (za okres od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2017 r. – 453 dnia); G. W. (za okres od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2017 r. – 435 dni).

Pismem z 20 grudnia 2017 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania.

Decyzją z 28 grudnia 2017 r. (nr 16208- 6001-K051-Tk01-022/17) Inspektor Pracy nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w kwocie 6.250 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 786) oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1, 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm. Oraz z 2017 r., poz. 708). W uzasadnieniu decyzji podał, że stwierdzono następujące naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym:

1. lp. 5.3.1; 5.3.2. – skrócenie dziennego czasu odpoczynku. W tym zakresie organ I instancji wskazał, że:

Kierowca R. J. Z.

- w dniu 6 kwietnia 2016 r., o godzinie 05:49 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać regularny dzienny okres odpoczynku w dwóch nieprzerwanych częściach, z których pierwsza powinna trwać co najmniej 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin. W okresie tym kierowca odebrał drugą część nieprzerwanego odpoczynku o długości 8 godzin i 33 minuty, tj. od godziny 21:16 dnia 6 kwietnia 2016 r. do godziny 05:49 dnia 7 kwietnia 2016 r. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 27 minut. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę drugiej części odpoczynku w wymiarze co najmniej 9 godzin.

- w dniu 24 kwietnia 2016, o godzinie 23:12 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać regularny dzienny okres odpoczynku w dwóch nieprzerwanych częściach, z których pierwsza powinna trwać co najmniej 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin. W okresie tym kierowca odebrał drugą część nieprzerwanego odpoczynku o długości 8 godzin i 25 minut, tj. od godziny 14:47 dnia 25.04.2016 do godziny 23:12 dnia 25.04.2016. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 35 minut. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę drugiej części odpoczynku w wymiarze co najmniej 9 godzin.

Kierowca S. Z. W. w dniu 29.04.2016, o godzinie 05:11 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 11-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 7 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 19:23 dnia 29.04.2016 do godziny 04:30 dnia 30.04.2016. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 53 minuty. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 11 godzin.

Kierowca R. J. Z. w dniu 23.05.2016, o godzinie 06:53 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 7 godzin i 49 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 19:24 dnia 23.05.2016 do godziny 03:13 dnia 24.05.2016. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 11 minut. W niniejszym przypadku dopuszczalnym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze skróconym do 9 godzin.

Kierowca S. Z. W.:

- w dniu 24.06.2016, o godzinie 04:00 rozpoczął 24-godzinny rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 11-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 45 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 17:32 dnia 24.06.2016 do godziny 03:17 dnia 25.06.2016. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 15 minut. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 11 godzin,

-w dniu 22.07.2016, o godzinie 01:00 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 11-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 19 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 13:42 dnia 22.07.2016 do godziny 23:01 dnia 22.07.2016. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 41 minut. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 11 godzin,

- w dniu 29.07.2016, o godzinie 02:00 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 11-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 39 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 16:21 dnia 29.07.2016 do godziny 02:00 dnia 30.07.2016. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 21 minut. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 11 godzin.

Kierowca A. M. w dniu 30.09.2016, o godzinie 03:03 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 11-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 3 minuty nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 18:00 dnia 30.09.2016 do godziny 03:03 dnia 01.10.2016. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 57 minut. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 11 godzin.

Kierowca S. Z. W.:

-w dniu 09.11.2016, o godzinie 02:43 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 8 godzin i 8 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 18:35 dnia 09.11.2016 do godziny 02:43 dnia 10.11.2016. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 52 minuty. W niniejszym przypadku dopuszczalnym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze skróconym do 9 godzin,

- w dniu 10.11.2016, o godzinie 06:31 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 11-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 31 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 15:28 dnia 10.11.2016 do godziny 00:59 dnia 11.11.2016. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 29 minut. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 11 godzin.

Kierowca W. G. w dniu 25.11.2016, o godzinie 11:05 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 11-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 6 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 18:49 dnia 25.11.2016 do godziny 03:55 dnia 26.11.2016. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 54 minuty. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 11 godzin.

Kierowca A. J. :

-w dniu 02.01.2017, o godzinie 18:33 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 5 godzin i 51 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 12:42 dnia 03.01.2017 do godziny 18:33 dnia 03.01.2017. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 3 godziny i 9 minut. W niniejszym przypadku dopuszczalnym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze skróconym do 9 godzin.

- dniu 05.02.2017 r., o godzinie 22:06 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 8 godzin i 4 minuty nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 14:02 dnia 06.02.2017 do godziny 22:06 dnia 06.02.2017. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 56 minut. W niniejszym przypadku dopuszczalnym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze skróconym do 9 godzin,

- dniu 30.06.2017, o godzinie 05:06 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 11-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 2 minuty nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 18:48 dnia 30.06.2017 do godziny 03:50 dnia 01.07.2017. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 58 minut. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 11 godzin,

- w dniu 13.08.2017, o godzinie 23:01 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 8 godzin i 9 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 14:52 dnia 14.08.2017 do godziny 23:01 dnia 14.08.2017. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 51 minut. W niniejszym przypadku dopuszczalnym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze skróconym do 9 godzin,

- w dniu 18.10.2017, o godzinie 04:56 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać regularny dzienny okres odpoczynku w dwóch nieprzerwanych częściach, z których pierwsza powinna trwać co najmniej 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin. W okresie tym kierowca odebrał drugą część nieprzerwanego odpoczynku o długości 7 godzin i 41 minut, tj. od godziny 21:15 dnia 18.10.2017 do godziny 04:56 dnia 19.10.2017. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 19 minut. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę drugiej części odpoczynku w wymiarze co najmniej 9 godzin,

- w dniu 28.11.2017, o godzinie 03:33 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 8 godzin i 30 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 19:03 dnia 28.11.2017 do godziny 03:33 dnia 29.11.2017. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 30 minut. W niniejszym przypadku dopuszczalnym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze skróconym do 9 godzin.

Organ wskazał, że w wyżej opisanych przypadkach brak było dokumentów (stosownego zapisu na wydruku z urządzenia rejestrującego), uzasadniających odstąpienie od przestrzegania wymaganych przerw w okresie prowadzenia pojazdu.

2. lp. 5.2.1. – przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. W tym zakresie organ ustalił, że:

Kierowca S. Z. W. w okresie od godziny 21:20 dnia 16.03.2016 do godziny 02:10 dnia 17.03.2016 przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 18 minut. Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez 4 godziny i 48 minut. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw.

Kierowca A. M. w okresie od godziny 14:48 dnia 21.04.2016 do godziny 19:38 dnia 21.04.2016 przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 20 minut. Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez 4 godziny i 50 minut. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw.

Kierowca S. Z. W. w okresie od godziny 12:35 dnia 04.08.2016 do godziny 17:58 dnia 04.08.2016 przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 24 minuty. Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez 4 godziny i 54 minuty. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw.

Kierowca S. Z. W. w okresie od godziny 13:15 dnia 14.10.2016 do godziny 18:11 dnia 14.10.2016 przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 18 minut. Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez 4 godziny i 48 minut. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw.

Kierowca A. J. w okresie od godziny 05:04 dnia 20.09.2017 do godziny 10:02 dnia 20.09.2017 przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 17 minut. Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez 4 godziny i 47 minut. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw

Organ wskazał, że w wyżej opisanych przypadkach brak było dokumentów (stosownego zapisu na wydruku z urządzenia rejestrującego), uzasadniających odstąpienie od przestrzegania wymaganych przerw w okresie prowadzenia pojazdu.

3. lp. 5.1.1; 5.1.2 – przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu. W tym zakresie organ ustalił, że:

Kierowca A. M. przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas 1 godzinę i 16 minut. Dzienny "okres prowadzenia pojazdu" (okres pomiędzy każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku) rozpoczął się w dniu 22.07.2016 o godzinie 03:21, a zakończył w dniu 22.07.2016 o godzinie 16:51. W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez 10 godzin i 16 minut. W niniejszym przypadku dopuszczalnym było prowadzenie przez kierowcę pojazdu w wymiarze 9 godzin, ponieważ kierowca w analizowanym tygodniu przedłużył już dwa razy czas prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin.

Kierowca A. J. przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas 26 minut. Dzienny "okres prowadzenia pojazdu" (okres pomiędzy każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku) rozpoczął się w dniu 19.12.2016 o godzinie 21:36, a zakończył w dniu 20.12.2016 o godzinie 11:39. W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez 10 godzin i 26 minut. W niniejszym przypadku dopuszczalnym było prowadzenie przez kierowcę pojazdu w wymiarze 10 godzin.

Kierowca S. Z. W. przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas 1 godzinę i 2 minuty. Dzienny "okres prowadzenia pojazdu" (okres pomiędzy każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku) rozpoczął się w dniu 27.10.2017 o godzinie 18:05, a zakończył w dniu 28.10.2017 o godzinie 08:11. W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez 11 godzin i 2 minuty. W niniejszym przypadku dopuszczalnym było prowadzenie przez kierowcę pojazdu w wymiarze 10 godzin.

Kierowca S. Z. W. przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas 40 minut. Dzienny "okres prowadzenia pojazdu" (okres pomiędzy każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku) rozpoczął się w dniu 17.11.2017 o godzinie 06:00, a zakończył w dniu 17.11.2017 o godzinie 18:27. W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez 10 godzin i 40 minut. W niniejszym przypadku dopuszczalnym było prowadzenie przez kierowcę pojazdu w wymiarze 10 godzin.

W wyżej opisanych przypadkach – jak wskazał organ - brak było dokumentów (stosownego zapisu na wydruku z urządzenia rejestrującego), uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu.

4. lp. 5.6.1; 5.6.2 – przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym.

Kierowca W. G. w "dwutygodniowym okresie rozliczeniowym" tj. od 18.04.2016 do 01.05.2016, gdzie "tydzień" oznacza okres zawarty między godziną 00:00 w poniedziałek, a godziną 24:00 w niedzielę, przekroczył całkowity czas prowadzenia pojazdu o 5 godzin i 7 minut. W w/w okresie kierowca prowadził pojazd łącznie przez 95 godzin i 7 minut.

Brak było dokumentów (stosownego zapisu na wydruku z urządzenia rejestrującego) uzasadniających odstąpienie od przestrzegania wymaganych przerw w okresie prowadzenia pojazdu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła braki w postępowaniu wyjaśniającym i brak pouczenia o prawach i obowiązkach kontrolowanego (w szczególności z ustawy o transporcie drogowym) na etapie postępowania przed wydaniem decyzji w kontekście prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym m.in. art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co miało wpływ na uzasadnienie decyzji i spowodowało bierną postawę strony skarżącej. Spółka zauważyła, że w przekazanym kontrolowanemu na piśmie zakresie kontroli nie wskazano czasokresu kontroli i ilości kierowców podlegających sprawdzeniu. Strona skarżąca podkreśliła, że Inspektor ustalił ustnie z członkiem zarządu, że kontrola czasu pracy kierowców obejmie dwanaście miesięcy od listopada 2017 r. do listopada 2016 r.

Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podkreślił, że ustalenia dokonane w czasie czynności kontrolnych opisano w protokole kontroli, który 28 grudnia 2017 r. został podpisany przez T. P. Prezesa zarządu Spółki. Kontrolowany przedsiębiorca skorzystał z prawa wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli. Zastrzeżenia dotyczyły zagadnień z zakresu technicznego bezpieczeństwa pracy i zostały uznane przez inspektora pracy jako informacja o realizacji decyzji wydanej w wyniku wcześniejszej przeprowadzonej kontroli. Organ drugiej instancji stwierdził, że zagadnienia te faktycznie nie dotyczyły nieprawidłowości objętych zaskarżoną przez stronę decyzją administracyjną.

Organ odwoławczy podkreślił, że podmiotowi kontrolowanemu został przedstawiony protokół kontroli w dniu 20 grudnia 2018 r. dodatkowo w tym dniu inspektor pracy doręczył również stronie pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. OIP zaznaczył, że zarówno protokół kontroli, jak i zawiadomienie zawierały stosowne pouczenie odnośnie uprawnień przysługujących podmiotowi kontrolowanemu. Organ II instancji wskazał, że z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że strona nie skorzystała zarówno z możliwości złożenia umotywowanych zastrzeżeń do protokołu kontroli, jak również czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym w dniu 20 grudnia 2017 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy stwierdził, że inspektor pracy, mając na względzie powyższe uprawnienia strony, dopiero po upływie terminów do skorzystania przez stronę z przysługujących jej praw, gwarantujących czynny udział w każdym stadium postępowania kontrolnego oraz administracyjnego, wydał kwestionowaną decyzję. OIP zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, inspektor pracy wskazał naruszenia przez stronę obowiązków w zakresie prowadzenia przez nią przewozu drogowego, szczegółowo je opisując, tak w zakresie okoliczności ich powstania, jak i w zakresie szczegółowej kwalifikacji prawnej tych naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia.

OIP przywołał treść art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. i wyjaśnił za uzasadnieniem wyroku NSA z 30 listopada 2012 r., że jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. Ogranicza to zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach k.p.a. gdyż prawodawca w pewnym sensie nawiązał to do tzw. formalnej teorii dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być wykazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o stan faktyczny ustalony w trakcie kontroli na podstawie dokumentów przedłożonych przez pracodawcę, który miał nieograniczoną możliwość uczestniczenia w czynnościach kontrolnych. Przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z art. 12 ww. rozporządzenia, co w pełni odpowiada wymogom rzetelnego rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Nie można zatem przyjąć, że zaewidencjonowanie przez inspektora pracy stwierdzonych wykroczeń, jest wadą postępowania. Strona na żadnym etapie postępowania, zarówno przed organem I jak i II instancji, nie okazała żadnych dowodów potwierdzających jej stanowisko.

OIP rozważył możliwość zastosowania art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Podkreślił, że zebrany materiał dowodowy nie uzasadnia twierdzenia strony, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć oraz, że organizacja i dyscyplina pracy zapewnia przestrzeganie przez kierowców przepisów, zatem brak było podstaw do odstąpienia od nałożonej kary określonej w zaskarżonej decyzji.

Z powyższą decyzję nie zgodził się kontrolowany przedsiębiorca i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postepowania:

1) art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 127 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, jako gwarancji procesowej strony postępowania administracyjnego, wyrażającej się w możliwości żądania przez nią wyjaśnienia wątpliwości faktycznych i prawnych w ponownym rozstrzygnięciu jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji,

2) przepisów postępowania tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ II instancji pomimo obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwie ustalonym uprzednio stanie faktycznym, nie dokonując należytej a jednocześnie niezależnej oceny ustalonego po kontroli w przedsiębiorstwie stanu faktycznego jak i prawidłowej kwalifikacji zastosowanych w decyzji organu I instancji przepisów,

3) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony przez organy, przy uwzględnieniu całości materiału dowodowego, który ustalono z pominięciem etapu postępowania wyjaśniającego po kontroli w przedsiębiorstwie, przed organem zarówno I jak też II instancji,

4) art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., ponieważ organ I instancji i organ odwoławczy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniające, uniemożliwiając kontrolowanemu przedsiębiorcy czynny udział w postępowaniu,

5) art. 9 k.p.a., poprzez nałożenie kary pieniężnej w oparciu o protokół kontroli sporządzony z rażącym niedbalstwem,

6) art. 10 § 1 w zw. z art. 9 i art. 8 k.p.a poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady informowania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy, że wydanie decyzji przez organ I instancji przed doręczeniem skarżącemu pisma wzywającego do ustosunkowania się do materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, skutkowało uniemożliwieniem stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej,

7) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji w wielu kwestiach, szczególnie dotyczących wadliwie przeprowadzonego postępowania kontrolnego, procedur zmierzających do nałożenia kar, wydaną z rażącym naruszeniem przepisów postępowania decyzję i prawidłowości zastosowania przepisów z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym,

8) art. 11 k.p.a. i zasady przekonywania poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego umotywowania i oceny akt sprawy,

9) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy a także przez brak rozpatrzenia przepisów art. 92b i 92c oraz orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami k.p.a. art. 7a § 1 i art. 81a, które nakazują rozstrzygać wątpliwości, co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania.

W konsekwencji strona wniosła o uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że niezależnie od przekroczenia ustawowego okresu 360 dni kontroli, wpisania w protokół kilkadziesiąt naruszeń, które naruszeniami nie były oraz pominięcia etapu postępowania wyjaśniającego, organ l instancji nie umożliwił jej przedstawienia dowodów (wydruków, na których kierowcy opisywali okoliczności, w jakich do naruszenia doszło).

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 306/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję.

W rozpoznawanej sprawie Sąd dostrzegł istotne braki dowodowe w postaci dokumentacji związanej z postępowaniem w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej. W ocenie WSA brak dołączenia kluczowych dowodów na okoliczności będące istotą sporu, przy rozbieżnych stanowiskach stron skutkowało brakiem możliwości weryfikacji twierdzeń zarówno organu, jak i strony. Zdaniem WSA braki w materiale dowodowym uniemożliwiały stwierdzenie, na jakim materiale dowodowym ustaleń dokonywał OIP, czy bezpośrednio weryfikował twierdzenia Spółki z materiałem źródłowym, także w zakresie możliwości zastosowania art. 92b ust. 1 i art. 92c u.t.d. Sąd zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy OIP szczegółowo wyjaśnił jakie zarzuty i w ramach jakiego zakresu postępowania kontrolnego zostały złożone, aby odniósł się do twierdzeń Spółki odnośnie dokładnego zakresu materiału dowodowego, na podstawie którego ustalono przebieg czasu kontrolowanych kierowców oraz wykazał to stosownymi dowodami w taki sposób, aby można było zweryfikować jego twierdzenia przez sąd administracyjny. WSA wskazał, że organ powinien dać wyraz co do możliwości zastosowania wobec Spółki art. 92b ust. 1 i art. 92c u.t.d., wskazując na konkretne działania lub ich brak u strony skarżącej. Takie odniesienie musi znaleźć zastosowanie w zebranym materiale dowodowym.

Z wyrokiem WSA nie zgodził się OIP i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości. Zarzucił wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a i art. 7, 77 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że materiał dowodowy zawiera braki wobec których Sąd nie był w stanie stwierdzić, na jakim materiale dowodowym swoich ustaleń dokonywał OIP, co poddaje w wątpliwość rzetelność skarżącego kasacyjnie jako organu oraz powoduje, że wskutek tych braków Sąd nie miał możliwości weryfikacji twierdzeń skarżącego kasacyjnie, podczas gdy w ocenie OPI materiał dowodowy był wystarczający do oddalenia przez Sąd skargi jako bezzasadnej, a nawet jeśli przyjąć odmiennie, to Sąd miał instrument prawny pozwalający mu na przeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, w razie uznania, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, z którego to instrumentu nie skorzystał, co doprowadziło do niesłusznego, przedwczesnego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji OIP;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że przedstawione przez skarżącego kasacyjnie akta sprawy były niekompletne i nieuporządkowane, tj. w szczególności nie zawierające pełnej dokumentacji stanowiącej dowód przeprowadzonych przez OIP czynności prawnych oraz dowodów pozwalających skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżącego, podczas gdy OIP zadośćuczynił normie wynikającej z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. bowiem przekazał Sądowi wszystkie akta sprawy, jakie posiadał w sprawie objętej postępowaniem, co doprowadziło do niesłusznego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji skarżącego kasacyjnie.

W związku z powyższymi zarzutami OIP wnosił na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt II GSK 251/19) uchylił zaskarżony wyrok WSA z 29 listopada 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu (pkt I); zasądził od Spółki na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu kwotę 1.475 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt II).

W uzasadnieniu NSA wskazał, że określenie w art. 12 rozporządzenia 561/2006 w jednoznaczny sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców powoduje, że posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. Podkreślił, że Sąd I instancji, przed zajęciem stanowiska o brakach (i ich charakterze) w nadesłanych przez OIP aktach powinien był przeanalizować protokół kontroli, w którym inspektor szczegółowo opisał ustalenia związane z czasem pracy i odpoczynku kierowców pracujących w spółce (k. 5 i nast.). W protokole zostało zawarte stanowisko inspektora co do wniesionych zastrzeżeń do protokołu (k. 34), które dodatkowo wyjaśniał w piśmie przekazującym organowi II instancji odwołanie od jego decyzji. Ustalenia kontroli, powtórzone w decyzji inspektora z 28 grudnia 2017 r. Sąd I instancji powinien był skonfrontować z rygorami dowodowymi nałożonymi przez art. 12 rozporządzenia 561/2006 oraz odwołaniem spółki, w którym raczej powoływała się na swoją bierną postawę, wynikającą z braku pouczenia, co miało naruszyć jej prawo do obrony, aniżeli na nierozpatrzenie jej zastrzeżeń przez kontrolującego (s. 2 odwołania). Mogłoby więc takie zachowanie spółki sugerować, że zastrzeżenia nie dotyczyły uchybień związanych z czasem pracy kierowców, a innych uchybień stwierdzonych podczas kontroli. Ponadto, przy ocenie chronologii przebiegu kontroli i postępowania pierwszoinstancyjnego, zapewnienia skarżącej możliwości podejmowania czynności związanych z jej prawem do obrony, WSA powinien był kierować się treścią art. 31 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 786 z późn. zm.). Przepis ten określa elementy, które musi spełniać protokół kontroli, w tym opis stwierdzonych naruszeń prawa oraz inne informacje mające istotne znaczenie dla wyników kontroli (ust. 2 pkt 7 cyt. aktu), a także dalszy przebieg dokumentowania czynności kontroli. NSA wskazał, że inspektor pracy wydawał decyzję, dysponując wszystkimi materiałami, także tymi, których oczekiwał WSA. Inspektor nie skrócił siedmiodniowego terminu na skorzystanie przez spółkę z przysługujących jej uprawnień. Po upływie ww. 7 dni umocowany przedstawiciel strony podpisał protokół kontroli. NSA zauważył, że orzekanie na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia w oparciu o przekazane przez organ akta, lecz o wszystkie materiały, w oparciu o które rozstrzygnięcie podjął ten organ. Jeżeli zatem z lektury akt sprawy wynika, że przekazane Sądowi akta nie są pełne, to obowiązkiem Sądu było wezwanie do ich uzupełnienia przed wydaniem wyroku. Podsumowując NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ponownie przeanalizuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze uregulowania p.p.s.a. oraz rozporządzenia 561/2006, ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i ustali, czy akta przedstawione przez organ odpowiadają wymogowi kompletnych i uporządkowanych akt, a jeżeli nie- to podejmie działania przewidziane przez art. 62 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie przez art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że dla kształtu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie miał fakt, że WSA w obecnym składzie orzekał po uchyleniu przez NSA poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie. Oceniając bowiem aktualnie zasadność skargi wniesionej w niniejszej sprawie Sąd musi mieć na uwadze, że warunki orzekania po uchyleniu wyroku przez sąd kasacyjny kształtują także regulacje art. 190 i art. 153 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrot "związany wykładnią prawa" oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05).

Ponadto zauważyć należy, że wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Przechodząc do rozpoznania sprawy należało w pierwszej kolejności wskazać, że Sąd dokonał – zgodnie z zaleceniami NSA – analizy akt administracyjnych sprawy pod względem ich kompletności i ewentualnego wezwania do ich uzupełnienia. Jak słusznie wskazał NSA inspektor pracy wydawał decyzję, dysponując wszystkimi materiałami. Z akt administracyjnych wynika, że Spółka nie wniosła zastrzeżeń do protokołu w zakresie uchybień związanych z czasem pracy kierowców. Potwierdza to zarówno odręczna informacja na str. 34 protokołu kontroli jaki i treść pisma, wraz z którym przekazano odwołanie. Dodatkowo na wezwanie Sądu organ w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. wskazał, że strona skarżąca nie złożyła zastrzeżeń do protokołu kontroli. Przesłał także płytę DVD zawierającą pliki z urządzeń rejestrujących aktywność kierowców. W skardze do Sądu strona skarżąca powoływała się jedynie na ustnie zgłaszane w rozmowie telefonicznej z inspektorem pracy zastrzeżenia do protokołu kontroli, co również potwierdza, że takie zastrzeżenia w formie pisemnej nie zostały złożone.

Wobec powyższych ustaleń co do kompletności akt administracyjnych, należało merytorycznie rozpoznać sprawę.

Materialnoprawną podstawą decyzji o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej był art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (na dzień kontroli i wydania decyzji I instancji: Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 – dalej: u.t.d.), zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Z kolei stosownie art. 92a ust. 6 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. W przypadku podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli (co dotyczy strony skarżącej) suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 20.000 złotych (art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d.). Z kolei obowiązki lub warunki przewozu drogowego, za których naruszenie nakładana jest kara pieniężna, precyzuje art. 4 pkt 22 u.t.d., definiujący je jako obowiązki lub warunki wynikające z przepisów u.t.d. oraz z innych, wymienionych tam aktów prawa krajowego i unijnego, w tym rozporządzenia 561/2006 i rozporządzenia 165/2014 (art. 4 pkt 22 lit. b. i lit. h. u.t.d.).

Istota zarzutów skargi złożonej w sprawie sprowadza się do braku dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, niezebrania w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym i uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, braku uzasadnienia decyzji w szczególności w zakresie wadliwie przeprowadzonego postępowania kontrolnego, przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i braku uwzględnienia przesłanek, które miałoby stanowić podstawę do zastosowania art. 92b lub 92c u.t.d. Spółka zarzuciła także naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zostały poczynione w toku kontroli u przedsiębiorcy i odnotowane w sporządzonym na jej zakończenie protokole z dnia 20 grudnia 2017 r., który spełnia wszystkie wymagania określone w art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Przeprowadzona kontrola wykazała liczne nieprawidłowości w zakresie czasu pracy kierowców polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu. Ustaleń w tym zakresie dokonano w oparciu o dane z kart kierowców oraz urządzeń rejestrujących kierowców: J. A. (za okres od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2017 r. – 420 dni); M. A. (za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 listopada 2017 r. – 416 dni); J. R. (za okres od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2017 r. – 449 dni); W. Z. S. (za okres od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2017 r. – 453 dnia); G. W. (za okres od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2017 r. – 435 dni). W decyzji organu I instancji szczegółowo opisano, który kierowca, w jakim dniu i w jakich godzinach dokonał naruszenia. Ponadto zarówno w protokole kontroli, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano – w odniesieniu do każdego naruszenia – że brak było dokumentów (stosownego zapisu na wydruku z urządzenia rejestrującego) uzasadniających odstąpienie od przestrzegania wymaganych przerw i przestrzegania norm czasu pracy.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie budziła żadnych wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji co do tego, iż do stwierdzonych podczas kontroli wskazanych naruszeń wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym rzeczywiście doszło. Wynika to jednoznacznie z treści protokołu kontroli, w którym wskazano, że ustaleń dokonano w oparciu o dane z kart kierowców oraz urządzeń rejestrujących. W ocenie Sądu, utrwalone w protokole kontroli okoliczności oraz zebrana w sprawie dokumentacja stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń, o których mowa w treści spornych decyzji. Podkreślić także należy, że w protokole kontroli co do każdego naruszenia wskazano, że brak jest dokumentu (zapisu na odwrocie wykresówki/wydruku z urządzenia rejestrującego/planie pracy), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Zauważyć przy tym należy, że z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1) wynika, że jedynym dowodem stanowiącym podstawę dla odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy (w przypadkach ściśle określonych w art. 16 cyt. rozporządzenia). Określenie w art. 12 rozporządzenia 561/2006 w jednoznaczny sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców powoduje, że posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. (por. wyroki NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1590/15 i II GSK 4972/16; 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1398/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Strona skarżąca podnosiła, że w postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono posiadanych przez nią dokumentów. Podkreślić jednak należy, że poza sporem jest okoliczność, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie zawiera wydruków wykresówek z adnotacją uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary, o których mowa w odwołaniu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że takich dokumentów nie było i nie zostały one przedstawione przez Spółkę w trakcie kontroli. Uwzględniając obiektywny charakter odpowiedzialności przedsiębiorcy, w sytuacji istnienia dowodów wskazujących na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, to ten podmiot winien wykazać inicjatywę i przedstawić dowody na które się powołuje. Podkreślić należy, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek wykazania, iż dołożył należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Istnieje tutaj domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Domniemanie to może być obalone i ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w art. 92b i art. 92c u.t.d. spoczywa na osobie, która wiąże z tym korzyści czyli na przedsiębiorcy. W ocenie Sądu przedsiębiorca nie wzruszył wskazanego domniemania. Analiza dokonanych przez organy danych z kart kierowców zatrudnionych w prowadzonym przez skarżącego przedsiębiorstwie wobec braku wykresówek zawierających odręczne adnotacje usprawiedliwiające naruszenie norm czasu pracy, pozwoliła na ocenę, co do braku spełnienia warunków wynikających z treści art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby bowiem, że instalacja urządzeń rejestrujących i obowiązek przestrzegania, jak i dokumentowania czasu pracy kierowców przy pomocy wykresówek nie spełniałaby swojej funkcji. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawierał żadnych przesłanek wskazujących na możliwość odstąpienia od wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej i takich dowodów skarżący nie przedstawił też w toku postępowania. Co prawda organ I instancji nie odniósł się do okoliczności wskazanych w art. 92b i w art. 92c u.t.d., jednak w ocenie Sądu w kontekście powyższych uwag, naruszenie to nie miało wpływu na wynik spraw. Strona skarżąca w odwołaniu podnosiła, że mogłaby przedstawić dokumenty zwalniające ją z odpowiedzialności, czego jednak nie uczyniła. Brak jest więc podstaw do stawiania organowi zarzutu, że nie poddał ocenie dowodów, których strona skarżąca nie przedstawiła.

Podkreślić przy tym należy, że strona skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Została pouczona o możliwości złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, z czego nie skorzystała. Tak jak wskazał NSA, inspektor nie skrócił siedmiodniowego terminu na skorzystanie przez spółkę z przysługujących jej uprawnień. Po upływie ww. 7 dni umocowany przedstawiciel strony podpisał protokół kontroli.

Niezależnie od braku podstaw do kwestionowania stwierdzonych podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszeń, zastrzeżenia Sądu wzbudził zakres prowadzonej kontroli, a w szczególności okres, który może zostać objęty kontrolą. Podkreślić przy tym należy, że kwestia ta była podnoszona przez stronę skarżącą już w odwołaniu. Wskazywano, że inspektor ustalił ustnie z członkiem zarządu, że kontrola czasu pracy kierowców obejmie dwanaście miesięcy od listopada 2017 r. do listopada 2016 r. W zaskarżonej decyzji Okręgowy Inspektor Pracy powołując się na art. 21 i art. 23 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 623) lakonicznie wskazał, że przepisy te nie ograniczają inspektorowi pracy zmiany zakresu kontroli, w tym kontrolowanego czasookresu w toku przeprowadzanych czynności. Okręgowy Inspektor Pracy nie wziął jednak pod uwagę brzmienia art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r., w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1). W przepisie tym wskazano, że przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przedsiębiorstwa transportowe wydają także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych pobranych z kart kierowcy oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Regulacja art. 33 ust. 2 rozporządzenia nakłada na przedsiębiorcę obowiązek przechowywania wykresówek i wydruków w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, zakreślając minimalny okres na poziomie jednego roku. Oznacza to, że po obowiązkowym okresie przechowywania dokumentacja może zostać zniszczona, a organ prowadzący kontrolę nie może ukarać przedsiębiorcy za to, że dokumentów tych nie okazał do kontroli. W konsekwencji, w ocenie sądu, organ nie może skutecznie domagać się przedstawienia dokumentów, co do których obowiązkowy okres przechowywania już upłynął (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 403/18, CBOSA).

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w zakresie podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego okresu objętego kontrolą było niewystarczające. Organ odwoławczy nie wskazał jednoznacznie jaki okres może podlegać kontroli w zakresie przestrzegania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku, wskazując jedynie, że przepisy nie ograniczają jego uprawnienia do zmiany czasookresu kontroli. W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza, iż organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 – OSP 1997, z 4, poz. 83). Podkreśla się także zasadnie, iż istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (...) (zob. T. Woś, J. Zimmerman – glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86. Państwo i Prawo z 1989 r. z 8 str. 147). Brak dostatecznego odniesienia się do zarzutu odwołania, świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy w jej całokształcie, co dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. W tym zakresie zatem Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w zakresie przepisów art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Kontrolą objęto bowiem okres dłuższy niż rok.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę brzmienie art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r., w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego i wyjaśni jaki okres mógł być objęty kontrolą u przedsiębiorcy, czy skutecznie mógł domagać się przedstawienia w tym zakresie dokumentów obejmujących okres dłuższy niż rok i w konsekwencji za jaki okres mógł nałożyć karę pieniężną za stwierdzone naruszenia.

Wobec powyższego zaskarżoną decyzję należało uchylić uznając, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.