III SA/Wr 847/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Asesor WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. O.-K., M. W., J. S., "A" sp. z o.o. w Ł., K. P., T. K., A. C., G. K., M. W. na uchwałę Rady Powiatu Jeleniogórskiego z dnia 2 grudnia 2020 r. nr XXIII/164/2020 w przedmiocie organizacji publicznego transportu zbiorowego na terenie powiatu karkonoskiego postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. J. O.-K., M. W., J. S., R. sp. z o.o. w Ł., K.P., T. K., A. C., G.K. oraz M. W. (dalej jako: strony skarżące lub skarżący) wnieśli skargę na uchwałę Rady Powiatu J. z dnia (...) grudnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie organizacji publicznego transportu zbiorowego na terenie powiatu k.. Uchwale tej zarzucono naruszenie:

1. art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – albowiem norma te nie stanowi podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały, to jest wyrażenia dla Zarządu Powiatu zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na zasadach określonych w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym;

2. art. 22 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej – poprzez ujęcie w treści uchwały linii komunikacyjnych, które funkcjonowały w okresie 3 miesięcy przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, gdy tymczasem, w świetle powołanej normy, tego typu linie nie mogą być objęte dopłatą ze środków Funduszu;

3. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej oraz § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do tego Rozporządzenia w związku z art. 22 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, albowiem:

- niedopuszczalne jest powtarzanie w akcie prawa miejscowego treści regulacji ustawowych (powtórzenia takie traktowane są jako rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały);

- zbędne jest upoważnianie Zarządu Powiatu przez Radę Powiatu do zawarcia umowy w trybie art. 22 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, skoro upoważnienie takie Zarząd posiada z mocy ustawy (pod warunkiem, że spełni się hipoteza normy z art. 22 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).

W uzasadnieniu wskazano, że interes prawny Skarżących, w zaskarżeniu uchwały wynika z art. 19 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Skarżący są bowiem przewoźnikami i mają możliwość skorzystania z trybów zawarcia umowy na świadczenie usług w transporcie drogowym określonych w powołanej normie. W ich ocenie podjęcie zaskarżonej uchwały, powoduje, że – jako przedsiębiorcy - pozbawieni są możliwości skorzystania z przysługującego im prawaDalej skarżący wskazali m.in., że uchwała wskazana w petitum skargi w sposób rażący narusza przepisy prawa podane w zarzutach. Została ona bowiem podjęta wyłącznie w tym celu, by wybrany przez władzę powiatu przewoźnik, to jest Przedsiębiorstwo PKS T. sp. z o.o. J. G. w J. G realizował przewozy, korzystając z dopłaty z Funduszu rozwoju przewozów autobusowych, a więc w warunkach znacznie korzystniejszych niż pozostali przewoźnicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wyjaśnił w szczególności, że skarżący nie wykazali się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego ani nie wykazali, że interes ten został naruszony kwestionowaną uchwałą. Motywował także, że zaskarżona uchwała nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach jakiegokolwiek podmiotu, wyraża jedynie ogólnie zgodę na zawarcie przez Powiat K. umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w ramach powiatowych przewozów pasażerskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W postępowaniu przed sądem administracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526; dalej jako "u.s.p."). Innymi słowy, jest on punktem wyjścia dla oceny posiadania przez skarżących legitymacji do wniesienia skargi.

Zgodnie z jego brzmieniem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na taką uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 87 ust. 3 u.s.p.).

Jak zatem wynika z treści powołanej regulacji warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na czynność organu powiatu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Na kanwie przywołanego przepisu ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. art. 87 ust. 1 u.s.p., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru "actio popularis", co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu powiatu z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań powiatu (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17 i inne).

Normą prawa materialnego, z której skarżący wywodzili w przedmiotowej sprawie interes prawny do wniesienia skargi na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Powiatu K. miałby stanowić art. 19 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2022 poz. 1343 ze zm.). Przy tym trzeba zaakcentować, że skarżący nie precyzują o który konkretnie przepis im chodzi. Należy bowiem wskazać, że powołany artykuł składa się z kilku jednostek redakcyjnych.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy, organizator dokonuje wyboru operatora w trybie:

1) ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129, 1598, 2054 i 2269 oraz z 2022 r. poz. 25 i 872) albo

2) ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2021 r. poz. 541) albo

3) art. 22 ust. 1.

Z kolei wedle ust. 2 tego przepisu, organizator może realizować przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego w formie samorządowego zakładu budżetowego.

Ponadto - w ocenie Sądu - można też przyjąć, że normą prawa materialnego, z której strony skarżące również wywodzą swój interes prawy do zaskarżenia ww. uchwały jest przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz.U. z 2022 poz. 2464 ze zm.). Przepis ten stanowi, że dopłacie ze środków Funduszu podlegają linie komunikacyjne niefunkcjonujące co najmniej 3 miesiące przed dniem wejścia w życie ustawy oraz linie, na które umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zostanie zawarta po dniu wejścia w życie ustawy. Z kolei wedle ust. 2 zawarcie umowy, o której mowa w ust. 1, wymaga uzyskania zgody organu stanowiącego właściwego organizatora.

Przy tym Sąd akcentuje, że przewidziana w art. 22 ust. 2 tej ustawy zgoda organu stanowiącego właściwego organizatora na zawarcie umowy oświadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego następuje wyłącznie w aspekcie wymogów (warunków) pomieszczonych w ustępie 1 powołanego przepisu.

Zdaniem Sądu - analizując przytoczone przepisy - brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, aby skarżący wywiedli istnienie normy prawnej, w oparciu o którą mogliby wskazać swój aktualny (a nie tylko potencjalny czy hipotetyczny) interes prawny do zaskarżenia spornej uchwały. Uchwała ta jako taka nie narusza bowiem ich interesu prawnego.

Uchwała ta – w zakresie w jakim swój interes wywodzą skarżący - zawiera w istocie jedynie niezbędną, w świetle powołanego już art. 22 ust. 2 ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych, zgodę na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wskazanych w niej liniach komunikacyjnych przez podmiot spełniający warunki określone ustawą o publicznym transporcie zbiorowym.

Należy bowiem zaakcentować, że po pierwsze – wbrew zarzutom skarżących - kwestionowana uchwała w ogóle nie konkretyzuje z jakim podmiotem zostanie zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wskazanych w niej liniach komunikacyjnych, o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych. Po drugie – na co też pośrednio słusznie wskazują – zawarta na jej podstawie ewentualna umowa i tak musi spełniać normatywne wymogi określone w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

Z treści motywów skargi wywnioskować można, że kwestionowana uchwała może hipotetycznie wpływać na interes faktyczny stron skarżących przejawiający się możliwością wyboru podmiotu który będzie realizował przewozy, korzystając z dopłaty z Funduszu rozwoju przewozów autobusowych w warunkach znacznie korzystniejszych niż pozostali przewoźnicy. Taki interes o charakterze wyłącznie faktycznym nie może być jednak utożsamiany z interesem prawnym, o którym mowa w art. 87 ust. 3 u.s.p (zob. zapadłe w analogicznej sprawie postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2707/21).

Reasumując, Sąd nie stwierdził żadnego przepisu prawa, który uprawniałby skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a co za tym idzie, do sprzeciwiania się zgodzie organu stanowiącego na zawieranie przez umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wskazanych w zaskarżonej uchwale liniach komunikacyjnych. Z tych też względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie cytowanego art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.