III SA/Wr 621/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 czerwca 2022 r. nr 1082/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu niepłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adw. E. T. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) w tym VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1998, dalej: u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku K. Z. (dalej: strona, skarżący), Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi (dalej: ZUS, organ) odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 18 929,77 zł, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowone oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych .

Ponadto organ na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie, odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 17 320,98 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Z uzasadnienia organu wynika, że 14 marca 2022 r. do Zakładu wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek, w którym wskazał, że w okresie od 15 czerwca 2016 r. do 9 listopada 2016 r. prowadził działalność gospodarczą pod nazwą F. Po wykreśleniu działalności gospodarczej nie pracuje z powodu problemów zdrowotnych (choroba [...]) i pozostaje pod stałą opieką lekarską. Nie posiada żadnych oszczędności, ani majątku. Na dzień złożenia wniosku nie jest w stanie wykonywać żadnej pracy, co uniemożliwia uzyskanie środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych oraz spłaty należności. W 2020 r. przepracował ok. 1 miesiąca w skali całego roku, a w 2021 r. nie przepracował żadnego dnia. Od 5 lutego 2021 r. jest zarejestrowany w PUP w Jeleniej Górze jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i pozostaje na utrzymaniu rodziców. Zadłużenie wobec ZUS powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, tj. na skutek sytuacji zdrowotnej oraz przez wzgląd na niezaspokojenie wierzytelności przez dłużnika na rzecz którego wykonywał roboty w czasie prowadzenia działalności gospodarczej. Poinformował, że dłużnik, tj. firma G. Sp. z o.o. 28 maja 2014 r. ogłosił upadłość. Wierzytelność zgłoszona do masy upadłości wynosi 153 366,46 zł, w tym należność główna 150 772,50 zł oraz odsetki w wysokości 2 593,96 zł. Postępowanie upadłościowe toczy się przed S R w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt V GUp 8/14 i nie zostało jeszcze ukończone.

Organ w celu rozpatrzenia sprawy korzystał z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że skarżący wyrejestrował działalność gospodarczą. W okresie prowadzenia działalności nie wywiązał się z obowiązku opłacenia składek i w ten sposób został dłużnikiem ZUS.

Organ ustalił, że stosownie do art. 24 u.s.u.s. nie upłynął jeszcze termin, w którym, należności mogą być dochodzone. Organ po przywołniu przepisów, które w jego ocenie mają zastosowanie przy obliczniu terminu przedawnienia podkreślił, że wobec należności skarżącego wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło 21 sierpnia 2014 r. i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwa nadal. Okresu trwania tego postępowania nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu przedawnienia. Dlatego też zdaniem organu, wszystkie należności skarżącego są wymagalne.

Po dokonaniu analizy dokumentacji, organ ustalił natomiast, że skarżący zakończył prowadzenie działalności gospodarczej 1 listopada 2014 r. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z rodzicami (matką T. i ojcem K.). Nie pracuje zarobkowo i od 5 lutego 2021 r. zarejestrowany jest w PUP jako osoba bezrobotna. Nie pobiera świadczeń, nie posiada dochodu z innych źródeł oraz nie korzysta z pomocy społecznej, ani innych form pomocy. Matka skarżącego pobiera świadczenie emerytalno-rentowe w wysokości 2 205,51 zł brutto, tj. 2 007,01 zł netto, a ojciec pobiera świadczenie emerytalno-rentowe w wysokości 2 317,65 zł brutto, tj. 1.526,65 zł netto po potrąceniach komorniczych w wysokości 579,41 zł. Skarżący jest na utrzymaniu rodziców, w związku z czym ponosi wyłącznie miesięczne koszty z tytułu leczenia w wysokości ok. 100 zł. Nie posiada zobowiązań wobec innych wierzycieli. Zgodnie z Bazą Danych Ksiąg Wieczystych oraz Centralną Ewidencją Pojazdów I Kierowców nie figuruje jako właściciel nieruchomości i ruchomości.

Dalej organ odnosząc się do przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. podniósł, że skoro w stosunku do działalności skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, to nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Dalej wskazał, że zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania. Dalej dodał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Działając w oparciu o art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dyrektor Oddziału ZUS w Wałbrzychu 21 sierpnia 2014 r. wszczął postępowanie egzekucyjne obejmujące nieopłacone przez skarżacego składki. W ramach postępowania organ dokonał zajęcia rachunku bankowego w B. S.A. oraz P. S.A. W trakcie trwania postępowania zajęcie w stosunku do rachunku bankowego w B. S.A. ustało. Nie wyczerpano możliwości przymusowego dochodzenia należności. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdzili całkowitego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Mając na uwadze powyższe dane brak jest zatem – zdaniem organu – podstaw prawnych do umorzenia należności z tytułu składek jako całkowicie nieściągalne i umorzenia ich w oparciu o art. 28 ust. 3 u.o.u.s.

Dalej organ rozważył przesłanki warunkujące możliwość umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikiem składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. Po dokonaniu analizy sytuacji życiowej skarżącego, organ podniósł, że na ogólną sytuację finansową rodziny mają wpływ dochody wszystkich osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a więc również dochody rodziców skarżącego. W oświadczeniu skarżący nie wykazał kosztów związanych z utrzymaniem, wykazał koszty związane z leczeniem w wysokości 100 zł. oraz że jest na utrzymaniu rodziców. Nie udowodnił, że rodzinie brakuje środków finansowych na dokonywanie miesięcznych opłat związanych z utrzymaniem. Oświadczył, że nie posiada zobowiązań wobec innych wierzycieli. Tym samym organ uznał, że skarżący nie udowodnił, że nie ma żadnej możliwości uregulowania należności z tytułu składek. Wskazał, że rodzina nie korzysta z pomocy społecznej. Skarżący nie udowodnił, że w związku z trudną sytuacją, zostały podjęte działania mające na celu uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego jakim dysponują powołane do tego instytucje socjalne. Korzystanie z takiej formy wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem organu ograniczone możliwości płatnicze, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości, a trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona.

Organ podkreślił, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporzadzenia to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek do umorzenia. Każdy może bowiem wykazać, że ma trudną sytuację, lecz organ zobowiązany jest w sposób dokładny i racjonalny ocenić sytuację i podjąć decyzję, czy uznaje ją za przesłankę do zastosowania umorzenia, czy też nie. Zgromadzony w sprawie skarżącego materiał dowodowy – zdaniem organu – nie daje podstaw do stwierdzenia ubóstwa oraz uznania, że sytuacja materialna jego rodziny ma charakter definitywny. Aktualnie skarżący zarejestrowany jest w PUP jako osoba bezrobotna niepobierająca zasiłku, co daje mu możliwość otrzymania pomocy w celu uzyskania zatrudnienia, przygotowania zawodowego osób dorosłych, a także możliwość skorzystania z różnych form przeciwdziałania bezrobociu. W ocenie organu osoba posiadająca zobowiązania finansowe powinna podjąć starania mające na celu uzyskania dochodu pozwalającego na spłatę zaległości. Aktualna sytuacja finansowa skarżącego stwarza zatem – zdaniem organu – pewne ograniczenia czasowe, ale nie wyklucza możliwości spłaty zadłużenia w dalszej perspektywie. Na poparcie tych twierdzeń organ przywołał wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II GSK 884/08.

W ocenie organu – za wysokim prawdopodobieństwem spłaty zadłużenia przemawia – przemawia wiek skarżącego ([...] lat) dający pozytywną prognozę co do możliwości spłacenia zaległości w przyszłości. Organ wskazał, że choć ze zrozumieniem odnosi się do wskazanej przez niego sytuacji zdrowotnej i uznaje ją za udokumentowaną, to w aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby całkowite i trwałe wykluczenie z możliwości aktywności zawodowej. Organ wskzał, że nie posiada informacji o konieczności sprawowania przez skarżącego opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiłoby go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponadto organ zaznaczył, że skarżący zarejestrowany jest w Urzędzie Pracy, a jednym z warunków zarejestrowania się jako osoba bezrobotna jest brak zdrowotnych przeciwskazań do podjęcia pracy zarobkowej. W tym świetle organ stwierdził, że w sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia.

W sprawie, zdaniem organu, nie zaszły również przesłanki umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić dłużnika prowadzenia działalności gospodarczej - działalność została wyrejestrowana. Dlatego też organ nie mógł stwierdzić istnienia przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Skarżacy wskazał, że klient nie zapłacił za wykonane usługi, w związku z czym powstało zadłużenie. Obecnie toczy się postępowanie o odzyskanie wierzytelności w kwocie 153.366,46 zł. Zakład nie może ponosić odpowiedzialności za działania osób trzecich, gdyż instytucja umorzenia zaległości jest ściśle uregulowana prawnie a jej zastosowanie w odniesieniu do zaległości zobowiązanego jest możliwe tylko w oparciu o przesłanki wynikające z art. 28 u.s.u.s., a te nie przewidują ww. okoliczności. Organ zaznaczył, że skarżący prowadził działalność gospodarczą na własne ryzyko, w związku z czym powinien mieć świadomość konieczności ponoszenia wszelkich kosztów i konsekwencji z tym związanych. Organ podkreślił, że jeżeli mimo różnych trudności płatnik decyduje się na to aby dlaej prowadzić działalność, to powinien być świadomy, że w konsekwencji powstałe z tego tytułu zadłużenia będą narastały. Zdaniem organu spłata zadłużenia może stanowić dla skarżącego pewne obciążenie finansowe, to jednak obowiązany jest zlecone przez ustawodawcę zadania realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dlatego też, organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego przedkładając interes społeczny jako nadrzędny podnosząc, że:

- skarżący nie udowodnił, że nie ma żadnej możliwości uregulowania należności z tytułu składek

- skarżący jest w wieku dającym pozytywną prognozę, co do możliwości spłacenia zaległości w przyszłości,

- ZUS jest instytucją powołaną do rzetelnego dysponowania zasobami funduszu ubezpieczeń społecznych, a w związku z tym podejmowania decyzji z ograniczeniem negatywnych dla społeczeństwa skutków prawnych podjętego rozstrzygnięcia;

- akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywania z obowiązku opłacania składek nie tylko godzi w prawa innych płatników, lecz również narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych.

Końcowo organ wskazał na możliwość rozłożenia na raty spłaty powstałych zobowiązań z tytułu składek (art. 29 ust. 1 u.s.u.s.).

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając organowi w szczególności "zignorowanie jego stanu zdrowia", niezastosowanie art. 28 ust 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z uwagi naokoliczność, że nie posiada on żadnego dochodu. W uzupełniniu skargi skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika – zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie, że w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec skarżącego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne;

2. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ustalenie na jej podstawie, że:

• w sytuacji niezakończonego formalnie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego brak jest możliwości uznania należności jako całkowicie nieściągalnej, mimo iż z ustalonego i uznanego przez organ za udokumentowany stanu faktycznego wynika, że brak jest jakiegokolwiek majątku skarżącego, z którego można egzekwować należności,

• trudna sytuacja finansowa skarżącego ma jedynie charakter czasowy, a egzekucja w stosunku do skarżącego będzie w przyszłości skuteczna, mimo iż postępowanie egzekucyjne toczy się bezskutecznie od 2014 r., a trudna sytuacja materialna skarżącego ma charakter trwały i nie rokuje pozytywnie z uwagi na niemożność podjęcia pracy spowodowaną nieuleczalną chorobą [...].

3. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności następującym dokumentom:

• historii choroby zdrowia [...] sporządzonej przez lekarza medycyny specjalisty [...] R. C.;

• karty informacyjnej leczenia szpitalnego w dziennym oddziale [...] rehabilitacyjnym z 7 września 2012 r.

• karty informacyjnej leczenia szpitalnego z 1 października 2010 r.

• orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 26 lipca 2013 r. stwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy skarżącego; zaświadczenia PUP z 23 lutego 2022 r.

oraz wyprowadzenie z treści ww. dokumentów niezgodnych z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki wniosków, iż w przypadku skarżacego nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy, albowiem nie spełnia on kryteriów całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3, ust. 3a, ust. 3b u.s.u.s.w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

4. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i nierozważanie przez organ możliwości wystąpienia w sprawie uzasadnionego przypadku umożliwiającego umarzenie wnioskowanych zaległości pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W odpowiedzi na skargę organwniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Należy też dodać, że w myśl art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365).

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W świetle przepisów rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podnieść nadto należy, że wskazana powyżej regulacja art. 28 ust. 3a i rozporządzenia, ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie ma zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. W ocenie Sądu nie ma jednak przeszkód prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez ubezpieczonych (pracowników). Jak wskazuje się w orzecznictwie, niemożność umorzenia składek wyłączona przepisem art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek, a zatem m.in. odsetek od nich. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata), także powiązane ze składkami niepodlegającymi umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 lub ust. 3a tej ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 657/15, wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SAŁd 1090/16)

Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane zasady Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy w takim stopniu, że zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego; tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskzać należy, że z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego (o ile taki istnieje) nadaje się do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (wyrok WSA w Olsztynie z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11, wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1176/14).

Z zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ nie uczynił zadość tej powinności. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "w oparciu o art. 19 § 4 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji Dyrektor Oddziału ZUS 21 sierpnia 2014 r. wszczął postępowanie egzekucyjne obejmujące nieopłacone przez skarżacego składki. W ramach tego postępowania organ dokonał zajęcia rachunku bankowego w B. S.A. oraz P. S.A. W trakcie trwania postępowania w stosunku do rachunku bankowego B. S.A zajęcie ustało. Nie wyczerpano przymusowego dochodzenie należności. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził całkowitego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję". Tym samym organ w rzeczywistości odniósł się do przesłanki, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., aczkolwiek nie sposób uznać, aby odniósł się do przesłanki, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 oraz pkt 3 u.s.u.s. Organ a priori przyjął bowiem, że skoro nie stwierdzono braku majątku, z którego moażna prowadzić egzekucję, to brak jest podstaw prawnych do umorzenia należności z tytułu składek jako całkowicie nieściągalnych w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stanowisko to – w okolicznościach rozpatrywanej sprawy – należy jednak uznać za bezpodstawne. W szczególności organ obojętny pozostał na dotychczasowy przebieg egzekucji prowadzonej wobec skarżącego, w tym w szczególności pominął fakt, że od 2014 r., tj. przez okres 8 lat nie udało się przeprowadzić skutecznej egzekucji. Tymczasem odnosząc się do przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. organ winien rozważyć przebieg egzekucji, w tym w szczególności odnieść się do skuteczności (lub braku skuteczności) tego postępowania i rokowań na przyszłość, tym bardziej, że jak wynika z ustaleń organu zgodnie z Bazą Danych Ksiąg Wieczystych oraz Centralną Ewidencją Pojazdów I Kierowców skarżący nie figuruje jako właściciel nieruchomości i ruchomości". Ponadto skarżący z uwagi na nieuleczalną chorobę ([...]) ma problemy z podjęciem pracy. Ostatni raz skarżący pracował w 2000 r. (przez 1 miesiąc w skali roku). I jak wynika z akt sprawy – w dalszym ciągu poddaje się leczeniu – tj. systematycznie uczęszcza do lekarza medycyny specjalisty [...] R. C.

Przechodząc natomiast do rozważań organu w zakresie ustalenia braku spełnienia przez skarżącego przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazaać należy, że nie sposób ich uznać za prawidłowe.

Organ stwierdził bowiem, że w sytuacji skarżącego nie ziściła się przesłanka, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdyż na ogólną sytuację finansową rodziny mają wpływ wszystkie dochody osoób pozostających "we wspólnym gospodarstwie ze skarżącym", w tym dochody matki pobierającej świadczenie emerytalno – rentowe w wysokości 2.007, 01 zł netto oraz dochody ojca pobierającego świadczenie emerytalno – rentowe w wysokości 1.526,65 zł po potrąceniach komorniczych. Z uwagi zaś, że skarżący pozostaje na utrzymaniu rodziców, nie wykazał kosztów związnych z utrzymaniem (poza kosztami na leczenie w wysokości 100 zł miesięcznie), to w ocenie organu, skarżący ma możliwość regulowania zaległych należności z tytułu składek. Organ przyjął zatem po piewsze, że skarżący "pozostaje we wspólnym gospodarstwie w rodzicami", a po wtóre (w konsekwencji pierwszego) wliczył dochód rodziców skarżącego do dochodu ogółem skarżącego i na tej podstawie przyjął, że skarżący dysponuje środkami na zapokojenie podstawowych potrzeb życiowych i spłatę zaległości z tytułu składek. Na marginseie należy dodać, iż uczynił tak tylko po stronie dochodowej, kompletnie pomijając stronę wydatkową (w ogóle nie uwzględnił wydatków ponoszonych przez rodziców skarżącego na utrzymanie i zaspakajanie swoich podstawowych potrzeb życiowych i zdrowtnych). Z takimi ustaleniami organu Sąd nie może się zgodzić. O prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego decyduje wprawdzie wspólne zamieszkiwanie i zaspokajanie potrzeb życiowych. Jednakże samo zamieszkiwanie dorosłego dziecka ([...] letniego skarżącego) nie może jednak zostać automatycznie uznane (tak jak to uczyniły organy) za "pozostawanie we wspólnym gopodarstwie domowym". Tym samym nieprawidłowym jest wliczanie comiesięcznych dochodów rodziców skarżącego pozyskiwanych z ich emerytur do dochodów skarżącego (który jak wynika z akt sprawy nie pozyskuje przecież żadnych dochodów, gdyż nie pracuje). A w konsekwencji powyższego nieprawidłowym jest wyciągnięcie z tego wniosku, że to "skarżący dysponuje" wystarczającymi środkami na zaspokajanie własnych potrzeb, a nadto na spłatę zaległości wobec organu. Bo jak wynika z akta sprawy skarżacy nie dysponuje żadnymi dochodami. Tym bardziej, że jak skarżący wskazał pozostaje na "utrzymaniu rodziców", którzy (jedynie) pomagają mu w ramach swoich możliwości, a nie obowiązków (tak jak to ma miejsce np. w przypadku małoletnich dzieci).

Tym samym Sąd nie podzielił dokonanej przez organ oceny w związku z zastosowaniem w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia. W orzecznictwie podkreśla się, że celem unormowania zawartego w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe jej potrzeby zostaną zaspokojone (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. II GSK 1234/15). Tymczasem organ dokonał oceny sytuacji skarżącego w kontekście spłaty należności i wpływu na jego sytuację życiową jedynie przez pryzmat dochodów pozyskiwanych przez jego rodziców, co de facto zniekształca obraz jego rzeczywistej sytuacji życiowej w której pozostaje. Tymczasem organ winien zbadać kwestię, czy spłata należności ma (może mieć) negatywny (zbyt ciężki) wpływ na byt skarżącego, w tym w zakresie zaspokajania niezbędnych jego potrzeb życiowych z uwzględnieniem niezbędnego minimum socjalnego i z uwaględnieniem rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącego w której pozostaje.

Wreszcie podkreślić należy, że nie ulega wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Stwierdzenie przedawnienia należności skutkowałoby bowiem koniecznością umorzenia takiego postępowania, jako bezprzedmiotowego (wyrok NSA z 28 wrezśnie 2017 r., II GSK 1492/17). Organ odnosząc się do przedawnienia należności skarżącego (2013 i 2014 r.) stwierdził, że "wobec należności skarżącego wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło 21 sierpnia 2014 r. i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwa nadal. Okresu trwania tego postępowania nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu przedawnienia. Dlatego też zdaniem organu, wszystkie należności skarżącego są wymagalne". Jednakże powyższe twierdzenia organu powinny zostać (w celach ich oceny) potwierdzone załączoną do akt sprawy stosowną dokumentacją w tym zakresie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało jednak miejsca (a powinno).

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I). W punkcie II Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. i § 21 ust. 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz.18 ze zm.).