III SA/Wr 201/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 maja 2023 r. nr BP.501.313.2023.0164.DL1.405314 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 stycznia 2023 r. nr WP.8140.13.2023.1.I0049.JZ; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 maja 2023 r. (nr BP.501.313.2023.0164.DL1.405314) Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, GITD), po rozpatrzeniu odwołania M. A. (dalej: skarżąca, strona) od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 5 stycznia 2023 r. (nr WP.8140.13.2023.1.I0049.JZ) o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. v), art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201, dalej: u.t.d.), art. 24 ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699, dalej: ustawa o odpadach), § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r., poz. 1742) oraz lp. 4.7 i 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy, w dniu 11 maja 2021 r. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzona przez funkcjonariuszy policji, która została udokumentowana protokołem nr [...].

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu 21 marca 2022 r. wydał decyzję nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 4.7 i 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d. Rozstrzygnięcie to, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zostało uchylone decyzją GITD z dnia 1 sierpnia 2022 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 5 stycznia 2023 nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 4.7 i 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją GITD z 10 maja 2023 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przywołał regulacje prawne dotyczące wykonywania przewozu z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych (ust. 3). Za wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nakładana jest kara pieniężna w wysokości 10 000 zł (lp. 4.7 załącznika nr 3 do u.t.d). Według lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10 000 zł.

GITD podkreślił, że jak wynika z notatki urzędowej kontrolującego z 27 września 2022 r. ładunek poddany kontroli stanowił odpad o kodzie [...] - [...], inne niż wymienione w [...]. Kontrolowany pojazd, którym przewożono odpady, nie był wyposażony w odpowiednie oznaczenie potwierdzające rodzaj ładunku znajdującego się w pojeździe, co potwierdza protokół kontroli i notatka urzędowa kontrolującego. Bezspornym również – w ocenie organu odwoławczego - jest, że kierowca nie okazał do kontroli dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

W ocenie organu odwoławczego strona nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie okoliczności, które umożliwiałyby zastosowanie art. 92c u.t.d.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do Sądu, w której zarzuciła naruszenie:

I. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez błędne zastosowanie wynikające z niewłaściwie przeprowadzonej wykładni, przejawiające się uznaniem, że przewożone w dniu kontroli materiały wypełniały zapisaną tam definicję formalną i stanowiły odpad, podczas gdy przewoźnik nie pozbywał się, nie miał zamiaru pozbycia się ani też do jego pozbycia się nie był zobowiązany,

II. art. 50 pkt 1 lit. a, art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym poprzez sklasyfikowanie przewożonego materiału jako odpad przez nieuprawnione do przeprowadzania takich czynności organy Inspekcji Transportu Drogowego oraz Policji,

III. §11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, przejawiające się na gruncie niniejszego przypadku nałożeniem na stronę kary za brak dokumentu określającego rodzaj przewożonego odpadku w sytuacji, w której przewóz z odpadem o kodzie [...] jest wolny od tych wymogów.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, 2) zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów opłaty sądowej według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej przedstawionych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Do zrealizowania przesłanki określonej w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. konieczne jest ustalenie daty ujawnienia naruszenia oraz stwierdzenie upływu od tego dnia 2 lat. Początkiem biegu tego terminu jest więc moment ujawnienia naruszenia przepisów u.t.d. Organ ma "ujawnić naruszenie", czyli stwierdzić je w formalnym, ujawnianym "na zewnątrz" dokumencie, czyli na gruncie u.t.d. w protokole kontroli, gdzie opisuje się czyn pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Moment ujawnienia protokołu kontroli jest więc chwilą początku biegu terminu 2 lat. Terminem końcowym biegu przedawnienia regulowanego art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest wydanie decyzji ostatecznej w sprawie. Wydanie orzeczenia w pierwszej instancji nie jest zatem wystarczające dla zachowania terminu o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie ustawodawca w treści wskazanego przepisu nie posługuje się pojęciem "wydania decyzji", ale nie można poprzestać jedynie na literalnym sensie tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się także, że postępowanie administracyjne kończy decyzja organu odwoławczego, jako decyzja ostateczna. O wejściu decyzji do obrotu prawnego decyduje data jej doręczenia przez organ, stosownie do art. 110 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Podstawa do umorzenia postępowania określona w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. może zatem powstać nie tylko na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, ale jeżeli zostało wniesione odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, także na etapie postępowania przed organem odwoławczym, do chwili gdy zostanie doręczona decyzja ostateczna. Aby przedawnienie nie nastąpiło, termin przedawnienia - w tym wypadku 2 lat - powinien być zachowany zarówno w momencie wydania decyzji, tj. podania jej do wiadomości jej adresatowi, jak i doręczenia decyzji. Wówczas wywiera ona przecież skutki prawne, a od tej chwili są nią związani zarówno organ, jak jej adresat, czy adresaci. Decyzja formalnie sporządzona ale niedoręczona nie załatwia sprawy, bo nie wiąże ani organu ani strony (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2018 r.: II GSK 3587/17 oraz II GSK 2348/16; z 26 listopada 2019 r., II GSK 3011/17, wyroki: WSA w Lublinie z 10 października 2019 r., III SA/LU 168/19, WSA w Rzeszowie z 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 186/23,CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie do ujawnienia naruszenia doszło w dniu kontroli, tj. 11 maja 2021 r. Dwuletni termin , o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., upłynął zatem 11 maja 2023 r. Decyzja ostateczna wydana została w dniu 10 maja 2023 r. i doręczona 15 maja 2023 r., a więc po upływie dwuletniego terminu.

Skoro z akt sprawy, zestawiając datę ujawnienia naruszenia oraz wydania decyzji ustalającej karę porządkową, wynika, że upłynął 2-letni termin przedawnienia zanim decyzja ta została stronie doręczona i wywarła swoje skutki prawne, to doszło w takim razie do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. W ocenie Sądu stanowi to powód do jej uchylenia, jako decyzji wadliwej i naruszającej prawo materialne, w stopniu skutkującym jej eliminację z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a w konsekwencji, wobec treści art. 135 p.p.s.a., także i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku).

Mając na uwadze, że w świetle art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., po upływie 2 lat od chwili ujawnienia naruszenia ustawy postępowanie administracyjne nie może się toczyć, obligowało to Sąd do orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie III sentencji wyroku. Na koszty postępowania złożyła się kwota wpisu od skargi.