III SA/Po 960/20

Dnia 27 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu 27 stycznia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych SA w [...] na uchwałę Rady Gminy C. z [...] sierpnia 2020 r., [...], w przedmiocie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością postanawia : 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Rada Gminy C. uchwałą z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm., dalej: "u.g.k."), utworzyła spółkę " A" Sp. z o.o. (§ 1), wskazując, że przeważającym przedmiotem działalności spółki będzie działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych – zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, z terenu gmin będących udziałowcami spółki. W § 3 uchwały podano, że udziałowcami spółki będą: 1) Gmina C. , 2) Gmina L., 3) Gmina M..

Skargę na powyższą uchwałę złożyła spółka Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych SA wskazując na naruszenie art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 5 u.g.k., art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. oraz art. 6d ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439, dalej: "u.c.p.g.") i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uzasadniając interes prawny do złożenia skargi spółka podała, że jest podmiotem zajmującym się gospodarką odpadami komunalnymi. Skarżąca posiada aktualny wpis do rejestru działalności regulowanej z [...] lutego 2013 r. uprawniający ją do odbierania odpadów komunalnych z terenu Gminy C. . Od 2013 roku bierze czynny udział w przetargach nieograniczonych organizowanych przez gminę i w związku z wyborem jej ofert jako najkorzystniejszych zajmuje się świadczeniem usług odbioru odpadów komunalnych na jej terenie. Zaskarżona uchwała może zdaniem skarżącej prowadzić do zachwiania konkurencyjności i uniemożliwienia jej prowadzenia działalności na terenie gminy.

Gmina C. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, wskazując na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej, a ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że przewidziana w nim ochrona prawna przeznaczona jest dla podmiotów, wobec których organy gminy podjęły działania – w formie uchwały lub zarządzenia – będące ingerencją w sferę ich praw lub wolności. Skuteczne złożenie skargi w tym trybie uzależnione zostało w konsekwencji od tego, czy skarżący wykaże naruszenie – poprzez unormowania kwestionowanej uchwały lub zarządzenia – przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Jak przewiduje w tym względzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Brak zatem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet wywodzona przez skarżącego sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której wywodzi swój interes prawny, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 457/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanym obecnie przypadku skarżąca doszukuje się naruszenia jej interesu prawnego w możliwości zachwiania konkurencyjności na rynku usług odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy C. i odebraniu jej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, CBOSA). Interes prawny musi być przy tym bezpośredni, konkretny i mieć charakter realny. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, tzn. że jest jedynie faktycznie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie.

Skarżąca spółka jest tymczasem w istocie jedynie potencjalnym (patrząc na przyszłość - z perspektywy zaskarżonej uchwały) faktycznym wykonawcą zadań z zakresu gospodarki komunalnej, które mieszczą się w przedmiocie działalności spółki tworzonej zaskarżoną uchwałą. Świadczy to wbrew twierdzeniom skarżącej o istnieniu po jej stronie wyłącznie interesu faktycznego w kontestowaniu tejże uchwały. Zresztą, sama skarżąca zauważa, że uchwała ta jedynie "może" doprowadzić do zachwiania konkurencyjności i "może" spowodować uniemożliwienie jej wykonywania działalności na terenie Gminy C. . Nawet zatem w opinii skarżącej brak w tym względzie jakiegokolwiek aktualnego oraz realnego naruszenia jej interesu, skoro w swych przewidywaniach ogranicza się ona do ewentualnych, niepewnych konsekwencji, jakie wiązać się mogą z dalszymi, pośrednimi skutkami wykonania skarżonej uchwały. Dopiero zaś stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez tut. Sąd. Po stronie skarżącej brak jest normy prawnej, z której można by wyprowadzić interes prawny (uprawnienie) do zaskarżenia uchwały i żądania zbadania przez sąd jej legalności.

Zaskarżona uchwała – podjęta w sprawie utworzenia przez gminę spółki prawa handlowego, której przedmiot działalności obejmuje zadania własne gminy, a ściślej rzecz ujmując sprawy z zakresu utrzymania czystości i porządku (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.) polegające na odbiorze z jej terenu (jak i z terenu innych gmin będących udziałowcami spółki – przyp. tut. Sądu) odpadów komunalnych – w żaden sposób nie rozstrzyga o powierzeniu tworzonej nią spółce odbioru odpadków komunalnych.

Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak przewiduje już natomiast art. 6d ust. 1 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może udzielić zamówienia publicznego w trybie przetargu łącznie na odbieranie odpadów z nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 (ust. 1a). Z powołanych przepisów, a konkretnie z art. 6d ust. 1 u.c.p.g., wynika zatem jednoznacznie, że jedyną dopuszczalną formą powierzenia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest wybranie podmiotu odbierającego te odpady na drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Pomimo utworzenia skarżoną uchwałą spółki " A" Sp. z o.o. spółka ta, na równi z innymi zainteresowanymi podmiotami – stosownie do art. 6d ust. 1 u.c.p.g. – będzie mogła odbierać odpady komunalne i gospodarować nimi, jedynie po przeprowadzonej procedurze zamówień publicznych i na podstawie udzielonego przez organ tej spółce zamówienia publicznego. Mając więc na uwadze to, że sposób prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych został bezwzględnie związany z procedurą zamówień publicznych, to każdy podmiot gospodarczy – w tym utworzona w tym celu na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. spółka prawa handlowego (spółka komunalna) – mający na celu realizację powyższych zadań z zakresu gospodarki komunalnej gminy będzie musiał uzyskać zgodę (uprawnienie) na prowadzenie takiej działalności w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. W takiej sytuacji ochronę prawną przed ewentualnymi, nieuprawnionymi działaniami organu w sprawie zakresu lub trybu udzielania zamówienia publicznego – na który to tryb skarżąca zwraca szczególną uwagę – będzie można uzyskać w oparciu o przepisy prawa o zamówieniach publicznych (obecnie ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, Dz. U. z 2019 r., poz. 2019).

Nie można tym samym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że powołanie do życia (utworzenie) przez gminę spółki komunalnej narusza jej interes prawny (uprawnienie), jako przedsiębiorcy świadczącego usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych.

Sam fakt pojawienia się w przestrzeni gospodarczej podmiotu konkurencyjnego w stosunku do przedsiębiorstwa skarżącej nie narusza jej interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny, rozumiany jako zwiększenie konkurencji na lokalnym rynku podmiotów zajmujących się gospodarką odpadami komunalnymi i tym samym jako zwiększenie ryzyka utraty ewentualnego zamówienia przez skarżącą. Skarżąca nie jest bowiem podmiotem legitymującym się prawnie gwarantowanym uprawnieniem do wyłącznego świadczenia na terenie gminy usług w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, które to uprawnienie uniemożliwiałoby utworzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki prawa handlowego i powierzenie jej zadań w tym zakresie. Zaskarżona uchwała nie ogranicza prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą ani nie wprowadza żadnej dyskryminacji podmiotów gospodarczych świadczących usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy C. , czy na terenie innych gmin będących udziałowcami tworzonej spółki (nie wprowadza w tym względzie żadnych postanowień monopolizujących lokalny rynek gospodarki odpadami komunalnymi). Uchwała ta jest wyrazem realizacji przewidzianych przez prawo publiczne form wyboru wykonywania przez gminę zadań własnych z zakresu utrzymywania i porządku w gminie (zob. art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g., a także art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.) (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 120/20, CBOSA).

W świetle powyższych rozważań skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie, dlatego brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. – orzeczono, jak w pkt. 1 sentencji postanowienia.

W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu orzeczono w pkt. 2 postanowienia stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.