III SA/Po 683/20

Dnia 24 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 roku sprawy ze skargi K. C. – J. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu oddala skargę

Wojewódzki Urząd Pracy w P. decyzją nr [...] z dnia

[...] marca 2020 roku określił K. C.-J., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą K. C.-J. [...] kwotę do zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami.

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

K. C.-J., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą K. C.-J. [...], na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 – 2020 przyznano dofinansowanie w wysokości [...] zł , jako beneficjentowi projektu pt. "Kompleksowa integracja

z rynkiem pracy", w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 – 2020, Osi Priorytetowej Włączenie społeczne, Działanie 7.1 Aktywna integracja, Poddziałanie 7.1.2 Aktywna integracja – projekty konkursowe, w okresie jego realizacji od dnia [...].04.2017 r. do [...].03.2019 r., którego celem było trwałe wejście na rynek pracy 80 osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym, zamieszkujących powiaty: leszczyński, rawicki i gostyński województwa wielkopolskiego, poprzez zastosowanie wysokiej jakości usług aktywnej integracji społeczno – zawodowej. Projekt był realizowany w partnerstwie z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Święciechowie.

W trakcie realizacji projektu wypłacono beneficjentowi z przyznanego dofinansowania środki w łącznej kwocie [...]zł.

[...].04. 2018 r. we wniosku o kolejna płatność beneficjent poinformował

o problemach z rekrutacją uczestników projektu. Wojewódzki Urząd Pracy pismem

z dnia [...].04.2018 r. wezwał beneficjenta do przedstawienia propozycji dotyczącej rozwiązania problemu z rekrutacją uczestników oraz do opracowania zaktualizowanego harmonogramu realizacji zadań w projekcie. Pismem z dnia [...].05.2018 r. beneficjent został poinformowany jak prawidłowo złożyć zmiany do projektu. [...].09.2018 r. organ zaakceptował zaproponowane przez beneficjenta zmiany do projektu. W piśmie z dnia [...].11.2018 r. beneficjent zwrócił się z zapytaniem o możliwość wydłużenia realizacji projektu o kolejne 6 miesięcy. Pismem z dnia [...].11. 2018r. Wojewódzki Urząd Pracy poinformował o braku możliwości przedłużenia okresu realizacji projektu, z uwagi na ograniczenie nałożone kryterium dostępu. Na etapie składania kolejnych wniosków

o płatność beneficjent informował o problemach z rekrutacją. W końcowym wniosku

o płatność beneficjent podsumował zrealizowane działania podając, że w projekcie wsparciem objęto 20 uczestników.

Po przeanalizowaniu zaistniałej sytuacji organ podjął decyzję o rozliczeniu projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności i uznaniu wszystkich poniesionych wydatków za niekwalifikowane w oparciu o §11 ust 14 umowy i pkt 8.8. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Beneficjent został poinformowany o wynikach weryfikacji wniosków o płatność.

W odpowiedzi na powyższe, beneficjent wniósł o odstąpienie od reguły proporcjonalności argumentując, że brak osiągnięcia założeń projektu nie wynikał

z przyczyn leżących po jego stronie.

Pismem z dnia [...].11.2019 r. Wojewódzki Urząd Pracy podtrzymał swoją decyzję o rozliczeniu projektu, wskazując beneficjentowi, że podczas zaplanowanego okresu trwania projektu wsparcie otrzymało jedynie 20 osób z przewidzianych 80 do objęcia wsparciem, które nie zakończyły udziału zgodnie z zaplanowaną dla nich ścieżką. Beneficjent nie osiągnął przy tym kryteriów wyboru projektu i tym samym nie było możliwości rozliczenia projektu proporcjonalnie do osiągniętych założeń merytorycznych. Ponadto organ wskazał, że niedopuszczalne było rozwiązanie umowy partnerskiej bez poinformowania o tym Instytucji pośredniczącej. Rozwiązanie umowy partnerskiej powoduje bowiem nieosiągnięcie kolejnego kryterium premiującego, za które beneficjent otrzymał dodatkowe punkty.

Pismem z dnia [...].11. 2019. wezwano beneficjenta do zwrotu środków

w wysokości [...] zł wraz z odsetkami.

Jak wskazał organ w uzasadnieniu ww. decyzji określającej beneficjentowi kwotę do zwrotu, zgodnie z wnioskiem beneficjent, m.in., określił grupę docelową, którą zamierzał objąć wsparciem ( 80 osób) a także dokonał analizy i opisał problemy,

z jakimi borykały się należące do niej osoby, a także ich zapotrzebowanie na udział

w konkretnych formach wsparcia, opierając się na danych GOPS w Ś. oraz na badaniu własnym przeprowadzonym, jako wywiad telefoniczny. Beneficjent założył, że wszyscy uczestnicy projektu zostaną objęci aktywnymi formami pomocy –

w pierwszej kolejności doradztwo, poradnictwo psychologiczne, warsztaty psychologiczne, warsztaty aktywizacji zawodowej, a następnie każdy skorzysta ze wsparcia w postaci szkolenia i pośrednictwa pracy a 20 spośród tych osób objętych będzie wsparciem w postaci trzymiesięcznego płatnego stażu zawodowego.

Jak dalej wyjaśnił organ, wskazując na zapisy podrozdziału 6.2 Wytycznych, aby wydatek mógł być uznany za kwalifikowany w projekcie, m.in., musi być poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o finansowanie i być zgodny z innymi warunkami uznania go za taki wydatek, określonymi w Wytycznych. Stosownie do pkt 8.8. Wytycznych na etapie rozliczenia końcowego wniosku o płatność kwalifikowalność wydatków w projekcie oceniana jest w odniesieniu do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych, określonych we wniosku o jego finansowanie, mierzonych poprzez wskaźniki produktu i rezultatu, a także przez pryzmat spełnienia kryteriów wyboru projektu. W zależności od stopnia nieosiągnięcia założeń projektu Wojewódzki Urząd Pracy miał prawo uznać wszystkie lub odpowiednią część wydatków, dotychczas rozliczonych w ramach projektu, za niekwalifikowane.

Organ wskazał, że w badanym przypadku nie można zgodzić się

z twierdzeniem beneficjenta, że wystąpiła siła wyższa, niezależna od woli i działania beneficjenta, która uniemożliwiła mu zrealizowanie założeń projektu. Beneficjent mając świadomość czasu, jaki upłynął od sporządzenia pierwotnej wersji wniosku, dobrowolnie podpisał umowę, nie aktualizując założeń projektu w uzgodnieniu

z Wojewódzkim Urzędem Pracy w takim zakresie, który odpowiadałby aktualnej na dany moment sytuacji społeczno – zawodowej grupy docelowej i jej bieżących potrzeb. Samo zaś opóźnienie w podpisaniu umowy wynikało również z działania beneficjenta

( podjęcie negocjacji) i długotrwały proces przedkładania dokumentów niezbędnych do podpisania umowy. Beneficjent swoimi działaniami doprowadził do sytuacji, w której nie tylko nie zdążył zrekrutować docelowej liczby osób jak również przede wszystkim, nie zdążył objąć zrekrutowanych uczestników założoną we wniosku o dofinansowanie pełną ścieżką wsparcia.

Niezrealizowanie projektu zgodnie z określonymi regułami oraz nieprawidłowe jego rozliczenie stanowi naruszenie procedur realizacji projektu i wykorzystania przyznanych środków publicznych zgodnie z wnioskiem i umową.

K. C.-J. wniosła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, zarzucając naruszenie art. 207 ust 1 pkt 2 oraz ust 9 w zw. z art. 184 ust 1 ustawy o finansach publicznych, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 roku o nr [...] Zarząd Województwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pełni podzielając argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji, wskazał, m.in., że beneficjent podpisując umowę zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych mu w ramach dofinansowania, do stosowania Wytycznych (§4 ust 7 umowy), gdzie w rozdziale

8 podrozdział 8.8. zdefiniowana została reguła proporcjonalności, której istotą jest proporcjonalne rozliczenie projektu, tj. kwalifikowanie wydatków w projekcie, adekwatnie do stopnia osiągniętych w nim celów, adekwatnie do osiągniętych w nim wskaźników, a także przez pryzmat spełnienia kryteriów wyboru projektu.

W Wytycznych określono, że założenia merytoryczne projektu mierzone są poprzez wskaźniki produktu i rezultatu, w zależności od założeń wskazanych we wniosku. Strona bezspornie nie osiągnęła celu projektu, jak również wskaźników służących do pomiaru jego realizacji. Strona nie osiągnęła również kryteriów dostępu i kryteriów premiujących wyboru projektu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że strona nie kwestionuje ustaleń organu I instancji w ww. kwestiach, podnosząc jedynie, że brak realizacji celu projektu oraz osiągnięcie pełnych założeń merytorycznych nie nastąpiło

z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Strona, jako przyczyny braku realizacji celów projektu i nieosiągnięcia żadnego ze wskaźników na zadeklarowanym poziomie, wskazuje późny termin podpisania umowy, co skutkowało opóźnieniem w rozpoczęciu realizacji projektu oraz małe zainteresowanie udziałem w projekcie ze strony mieszkańców z uwagi na zmianę sytuacji osób zagrożonych wykluczeniem społecznym.

Jak wyjaśnił organ, w przedmiotowej sprawie weryfikacja formalna wniosku została zakończona w listopadzie 2016 r., ocena merytoryczna w marcu 2017 r.. Beneficjent przystąpił do negocjacji. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. IP WRPO poinformowała wnioskodawcę, że wniosek, po uzyskaniu pozytywnej oceny, został wybrany do dofinansowania oraz zwróciła się o przesłanie dokumentów niezbędnych do sporządzenia umowy i jej podpisania. Termin ten został na prośbę wnioskodawcy przedłużony do [...] sierpnia 2017r. Ostatecznie poprawnie sporządzone dokumenty zostały złożone przez wnioskodawcę w październiku 2017 r. i mimo przesłania beneficjentowi umowy do podpisania w umówionym terminie tj. [...] października 2017 r. , umowa została podpisana dopiero [...] listopada 2017 r. Organ wyjaśnił, że

w regulaminie konkursu wskazano wszystkie terminy, również dotyczące możliwości wydłużania terminu dokonania oceny projektu. Jak wskazał organ, wszystkie dodatkowe czynności podejmowane przez beneficjenta od lipca 2017 r. w tym wydłużanie terminu na przesłanie dokumentów oraz niepodpisanie umowy w umówionym terminie znacząco wpłynęły na wydłużenie procesu podpisania umowy. Przy czym, organ podkreślił, że to beneficjent sam przygotował wniosek i określił cele i rezultaty, które zamierzał osiągnąć w wyniku realizacji projektu i dobrowolnie podpisał umowę.

Zdaniem organu, to beneficjent powinien był dokonać rzetelnej oceny swoich możliwości wykonania założeń projektu w określonym terminie. Beneficjent nie był również pozbawiony możliwości rozwiązania umowy na wstępnym etapie projektu, jeżeli faktycznie zachodziły okoliczności powodujące znaczne trudności z wykonaniem założeń projektu. Tym samym, zarzut strony, że sprawniejsze działanie organu mogłoby znacznie przyspieszyć przystąpienie beneficjenta do realizacji projektu, organ odwoławczy uznał za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu nieosiągnięcia celu projektu i zadeklarowanych we wniosku wskaźników, organ stwierdził, że strona przystępując do umowy zobowiązała się do dołożenia wszelkich starań, aby osiągnąć cele projektu, wynikające

z zatwierdzonego wniosku. Strona przygotowała konkretną koncepcję projektową,

w której określiła precyzyjnie grupę docelową, której zamierzała udzielić wsparcia. Skoro nastąpił spadek zainteresowania aktywizacją zawodową mieszkańców i tym samym niechęć grupy docelowej do udziału w projekcie, jak twierdzi strona, to zdaniem organu, dowodzić to może, że strona niedostatecznie zbadała potrzeby rynku w tym zakresie już na etapie konstruowania koncepcji i celów projektu. W kwestii małego zainteresowania mieszkańców udziałem w projekcie, zdaniem organu, strona jako beneficjent kilku projektów szkoleniowych współfinansowanych z EFS ( z programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ) czynnikiem ludzkim, w tym, w kwestii braku motywacji potencjalnych uczestników projektu do udziału w oferowanych formach wsparcia.

Jak dalej wskazał organ, strona wnosząc o odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności na podstawie pkt 8 podrozdziału 8.8.Wytycznych musi należycie uzasadnić przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykazać swoje staranina zmierzające do osiągnięcia założeń projektu. Z akt sprawy wynika, że już na etapie rekrutacji strona miała trudności z pozyskaniem założonej liczby uczestników projektu. Problemy z rekrutacją strona zgłaszała do IP WRPO wskazując, że zintensyfikowała jednocześnie działania promocyjno – informacyjne, w tym ,m.in., o spotkania bezpośrednio z grupą potencjalnych uczestników, podczas których prelegenci podkreślali korzyści wynikające z udziału w projekcie, rozpowszechniała informacje

o projekcie dystrybuując plakaty i zamieszczała ogłoszenia w Internecie. W ocenie organu, wskazane propozycje działań nie sposób uznać za działania naprawcze, służące realizacji wcześniej przyjętej koncepcji projektowej. Ponadto, działań tych nie można potraktować jako dających podstawę do rezygnacji z zastosowania reguły proporcjonalności, gdyż była to zwykła realizacja projektu, do czego strona zobowiązała się podpisując umowę.

W ocenie organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nieuprawnionego uznania przez IP WRPO całości wydatków za niekwalifikowane, bez uwzględnienia ich wysokości od stopnia zrealizowania celu projektu, który, zdaniem strony, został w pewnym sensie zrealizowany.

Jak wyjaśnił organ, zapisy pkt 3.5 regulaminu konkursu wskazują wprost, że

w przypadku nieosiągnięcia celu projektu wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu bezpośredniego, właściwa instytucja, będąca strona umowy może uznać wszystkie lub odpowiednią cześć wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowane, zgodnie z § 27 umowy o dofinansowanie projektu. Wydatki niekwalifikowane obejmują wydatki związane z tym zadaniem merytorycznym, którego założenia nie zostały osiągnięte i kosztów pośrednich, a ich wysokość uzależniona jest od stopnia niezrealizowania celu projektu.

Jak dalej wskazał organ, strona nie zdołała zrekrutować do projektu minimalnej liczby uczestników , którą sama zadeklarowała i do której zobowiązała się w umowie, zmniejszając zarazem szanse na pełne osiągnięcie założonych wskaźników. Ponadto, osoby zakwalifikowane do projektu w niewielkim stopniu przyczyniły się do osiągnięcia zadeklarowanego celu. Zdaniem organu, nie może być mowy o jakimkolwiek częściowym zrealizowaniu celu projektu, na który strona otrzymała dofinansowanie, gdyż zgodnie z umową beneficjent zobowiązał się do zrealizowania celu projektu we wskazanym w umowie terminie, w pełnym zakresie określonym harmonogramem.

Organ wskazał również, że nie doszło także do naruszenia art. 207 ust 1 pkt 2

w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych. Organ I instancji prawidłowo ustalił bowiem, że doszło do naruszenia normy prawnej wskazanej w art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. , gdyż beneficjent naruszył procedury o których mowa w art. 184 u.f.p.. Wykorzystanie środków przeznaczonych na realizacje projektu z naruszeniem procedur przewidzianych w umowie stanowi zaś podstawę do wydania decyzji

o zwrocie dofinansowania.

K. C.-J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego oraz przepisów posterowania, tj. art.207 ust.1 pkt 2 oraz ust 9 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że beneficjent wykorzystał środki przyznane w ramach dofinansowania z naruszeniem procedur, a w konsekwencji nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu uzyskanego dofinansowania;

- art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013

z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego

i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr [...] poprzez jego niezastosowanie;

- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z pkt 8.8. wytycznych oraz pkt 3.5 regulaminu poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności mogących mieć wpływ na treść decyzji;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy

z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in., orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zarządu Województwa w P. z dnia [...] sierpnia 2020 roku utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z dnia [...] marca 2020 roku, wydaną w przedmiocie określenia do zwrotu K. C.-J., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą K. C.-J. [...], kwotę w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, tytułem zwrotu otrzymanego dofinansowania.

W świetle zarzutów przedstawionych w skardze, przedmiotem sporu

w kontrolowanej sprawie jest to, czy organ prawidłowo ustalił i ocenił, że skarżąca wykorzystała środki, przyznane w ramach umowy o dofinansowanie projektu,

z naruszeniem procedur, co oznaczało konieczność zastosowania przepisu art. 207 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji,

o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Z treści przepisu art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków,

o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury",

o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a Instytucją Zarządzającą (IZ). W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w tym składzie podziela, dokonując wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. wyrok z dnia 18 stycznia

2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10 opubl. LEX nr 7477520, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11).

Zatem, dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki:

- po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie)

- po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r. sygn. akt. II GSK 917/13).

Należy również wskazać, że art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy interpretować

w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie, z którym każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie – zgodnie z art. 143 rozporządzenia – obowiązek dokonania korekt finansowych.

Zauważyć więc należy, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w rozporządzeniu

nr [...]. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość"

w rozumieniu art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia – co oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Tym samym wskazana "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy na skutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania

w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy więc rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr [...] wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała jedynie hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Stwierdzenie wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15). Naruszenie procedur wynikających z umowy o dofinansowanie należy rozumieć szeroko. Procedury, jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1119/19).

Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że naruszenie procedury to realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi

w umowie o dofinansowanie oraz wytycznymi będącymi dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1820/19, wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18, wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1452/18, wyrok NSA

z 17 października 2019 ., sygn. akt I GSK 1384/18).

W kontrolowanej sprawie skarżąca uzyskała dofinansowanie ze środków publicznych na realizację projektu pt. "Kompleksowa integracja z rynkiem pracy",

w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 – 2020 Osi Priorytetowej Włączenie społeczne, Działanie 7.1 Aktywna integracja, Poddziałanie 7.1.2 Aktywna integracja, którego celem było trwałe wejście na rynek pracy 80 osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym, zamieszkujących powiaty: leszczyński, rawicki i gostyński województwa wielkopolskiego, poprzez zastosowanie wysokiej jakości usług aktywnej integracji społeczno – zawodowej. Projekt był realizowany w partnerstwie z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej

w Świeciechowie.

Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ, skarżąca nie zrealizowała zobowiązań sformułowanych w § 4 ust 1 umowy ,m.in., w zakresie realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o jego dofinansowanie oraz z osiągnięciem wskaźników produktu

i rezultatu.

W ramach projektu, którego celem było trwałe wejście na rynek pracy 80 osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym, beneficjent planował realizacje trzech zadań: wsparcia psychologiczno – doradczego, szkoleń zawodowych, oraz staży zawodowych i pośrednictwa pracy.

Ponadto beneficjent zobowiązał się do realizacji i osiągnięcia określonych we wniosku wskaźników produktu i wskaźników rezultatu oraz kryteriów dostępu i kryteriów premiujących.

W informacji o weryfikacji przedkładanych przez beneficjenta wniosków

o płatność organ wskazał, że beneficjent:

- zrekrutował jedynie 20 osób z założonych w projekcie 80, a każdy z 20 uczestników zakończył swój udział niezgodnie z zaplanowaną ścieżką wsparcia

- nie zrealizował projektu zgodnie z założeniami wniosku

- nie osiągnął celu projektu, którym było trwałe wejście na rynek pracy 80 osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym,

- nie osiągnął w 100% wskaźników produktu i rezultatu. Przy czym, organ wskazał stopień realizacji poszczególnych wskaźników.

- nie osiągnięto następujących kryteriów dostępu i premiującego.

Organ wskazał także , że jedynym z kryteriów była realizacja projektu

w partnerstwie, natomiast beneficjent rozwiązał porozumienie z partnerem bez uprzedniego poinformowania o tym fakcie IP WRPO.

W ocenie Sądu, w świetle przedstawionych ustaleń, słusznie organ uznał, że skarżąca nie osiągnęła celu projektu, a konsekwencji nie zrealizowała projektu zgodnie z zawartą umową. Prawidłowa jest ocena organu, że skarżąca przystępując do umowy zobowiązała się do dołożenia wszelkich starań, aby osiągnąć cele projektu, wynikające z zatwierdzonego wniosku. Strona przygotowała konkretną koncepcję projektową,

w której określiła precyzyjnie grupę docelową, której zamierzała udzielić wsparcia. Skoro nastąpił spadek zainteresowania aktywizacją zawodową mieszkańców i tym samym niechęć grupy docelowej do udziału w projekcie, jak twierdzi strona, to również prawidłowo organ uznał, że strona niedostatecznie zbadała potrzeby rynku w tym zakresie już na etapie konstruowania koncepcji i celów projektu. W kwestii małego zainteresowania mieszkańców udziałem w projekcie, zdaniem organu, strona jako beneficjent kilku projektów szkoleniowych współfinansowanych z EFS ( z programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ) czynnikiem ludzkim, w tym, w kwestii braku motywacji potencjalnych uczestników projektu do udziału w oferowanych formach wsparcia. Słusznie również wskazał organ, że realizacja każdego projektu wiąże się z ryzykiem wystąpienia trudności w osiągnięciu założeń projektu, zwłaszcza jeżeli czynnikiem pomiaru stopnia realizacji projektu jest zdobycie kwalifikacji przez ludzi, czyli element

w całości determinowany ich motywacją. Z tego powodu każdy beneficjent zobowiązany jest do przeprowadzenia na etapie konstruowania założeń projektowych, stosownej diagnozy w celu identyfikacji ewentualnych ryzyk i odpowiednio wczesnego im przeciwdziałania czy zapobieżenia.

W konsekwencji, naruszenie przez skarżącą określonych w umowie oraz

w Wytycznych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania stanowi przesłankę zawartą w art. 184 u.f.p., co z kolei powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

i wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

Za nietrafny zatem Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jak również art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał konkretne procedury, które zostały naruszone przy wykorzystaniu przez skarżącą środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Jak wskazano wyżej, organ podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strona podpisując umowę

o dofinansowanie zobowiązała się do realizacji projektu we wniosku o dofinansowanie, stanowiącego załącznik do umowy, oraz do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych.

Ponadto, niewątpliwie niezrealizowanie przez skarżącą celu projektu objętego umową, we wskazanym w niej terminie, stanowi naruszenie prawa, które ma szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem,

a tym samym stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, obligującą organ do dokonania korekt finansowych. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się do kwestii szkody, wykazując jej wysokość i sposób wyliczenia, Jak wskazał organ, szkoda w niniejszej sprawie ma charakter wymierny i mierzalny, da się ją realnie określić i wyrazić kwotowo, ponieważ budżet Unii doznał uszczerbku w postaci wypłacenia beneficjentowi dofinansowania na realizację projektu, którego beneficjent nie zrealizował w pełnym zakresie określonym w umowie.

Za nieuzasadnione Sąd uznał również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia pkt 8.8 Wytycznych oraz pkt 3.5 regulaminu.

Stosownie do pkt 8.8. Wytycznych na etapie rozliczenia końcowego wniosku

o płatność kwalifikowalność wydatków w projekcie oceniana jest w odniesieniu do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o jego finansowanie, mierzonych poprzez wskaźniki produktu i rezultatu, a także przez pryzmat spełnienia kryteriów wyboru projektu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób dostateczny wyjaśnił, że aby wydatek mógł być uznany za kwalifikowany w projekcie, m.in., musi być poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o finansowanie i być zgodny z innymi warunkami uznania go za taki wydatek określonymi w Wytycznych. W zależności od stopnia nieosiągnięcia założeń projektu Wojewódzki Urząd Pracy miał prawo uznać wszystkie lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowane. Organ wskazał również, że w badanym przypadku nie można zgodzić się z twierdzeniem beneficjenta, że wystąpiła siła wyższa, niezależna od woli i działania beneficjenta, która uniemożliwiła mu zrealizowanie założeń projektu. Beneficjent mając świadomość czasu, jaki upłynął od sporządzenia pierwotnej wersji wniosku, dobrowolnie podpisał umowę, nie aktualizując założeń projektu w uzgodnieniu

z Wojewódzkim Urzędem Pracy w takim zakresie, który odpowiadałby aktualnej na dany moment sytuacji społeczno – zawodowej grupy docelowej i jej bieżących potrzeb. Samo zaś opóźnienie w podpisaniu umowy wynikało również z działania beneficjenta

(podjęcie negocjacji) i długotrwały proces przedkładania dokumentów niezbędnych do podpisania umowy. Beneficjent swoimi działaniami doprowadził do sytuacji, w której nie tylko nie zdążył zrekrutować docelowej liczby osób jak również przede wszystkim, nie zdążył objąć zrekrutowanych uczestników założoną we wniosku o dofinansowanie pełną ścieżką wsparcia.

Jak dalej wskazał organ, strona wnosząc o odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności na podstawie pkt 8 podrozdziału 8.8.Wytycznych musi należycie uzasadnić przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykazać swoje staranina zmierzające do osiągnięcia założeń projektu. Z akt sprawy wynika, że już na etapie rekrutacji strona miała trudności z pozyskaniem założonej liczby uczestników projektu. Problemy z rekrutacją strona zgłaszała do IP WRPO wskazując, że zintensyfikowała jednocześnie działania promocyjno – informacyjne, w tym ,m.in., o spotkania bezpośrednio z grupą potencjalnych uczestników, podczas których prelegenci podkreślali korzyści wynikające z udziału w projekcie, rozpowszechniała informacje

o projekcie dystrybuując plakaty i zamieszczała ogłoszenia w Internecie. Jak słusznie jednak, zdaniem Sądu, ocenił organ, wskazane propozycje działań nie sposób uznać za działania naprawcze, służące realizacji wcześniej przyjętej koncepcji projektowej. Ponadto, działań tych nie można potraktować jako dających podstawę do rezygnacji

z zastosowania reguły proporcjonalności, gdyż była to zwykła realizacja projektu, do czego strona zobowiązała się podpisując umowę.

Zdaniem Sądu, również prawidłowo organ uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony przez skarżącą już na etapie odwołania zarzut nieuprawnionego uznania przez IP WRPO całości wydatków za niekwalifikowane, bez uwzględnienia ich wysokości od stopnia zrealizowania celu projektu, który, zdaniem strony, został w pewnym sensie zrealizowany.

Jak wyjaśnił organ, zapisy pkt 3.5 regulaminu konkursu wskazują wprost, że

w przypadku nieosiągnięcia celu projektu wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu bezpośredniego, właściwa instytucja, będąca strona umowy może uznać wszystkie lub odpowiednią cześć wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowane, zgodnie z § 27 umowy o dofinansowanie projektu. Wydatki niekwalifikowane obejmują wydatki związane z tym zadaniem merytorycznym, którego założenia nie zostały osiągnięte i kosztów pośrednich, a ich wysokość uzależniona jest od stopnia niezrealizowania celu projektu.

Jak dalej wskazał organ strona nie zdołała rekrutować do projektu minimalnej liczby uczestników, którą sama zadeklarowała i do której zobowiązała się w umowie, zmniejszając zarazem szanse na pełne osiągnięcie założonych wskaźników. Ponadto, osoby zakwalifikowane do projektu w niewielkim stopniu przyczyniły się do osiągnięcia zadeklarowanego celu. Zdaniem organu, nie może być mowy o jakimkolwiek częściowym zrealizowaniu celu projektu, na który strona otrzymała dofinansowanie, gdyż zgodnie z umową beneficjent zobowiązał się do zrealizowania celu projektu we wskazanym w umowie terminie, w pełnym zakresie określonym harmonogramem.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że skarżąca podpisując umowę zobowiązała się przy wydatkowaniu środków przyznanych jej w ramach dofinansowania, do stosowania Wytycznych (§4 ust 7 umowy), gdzie w rozdziale 8 podrozdział 8.8. zdefiniowana została reguła proporcjonalności, której istotą jest proporcjonalne rozliczenie projektu,

tj. kwalifikowanie wydatków w projekcie, adekwatnie do stopnia osiągniętych w nim celów, adekwatnie do osiągniętych w nim wskaźników, a także przez pryzmat spełnienia kryteriów wyboru projektu. W Wytycznych określono, że założenia merytoryczne projektu mierzone są poprzez wskaźniki produktu i rezultatu, w zależności od założeń wskazanych we wniosku.

Jak ustalił organ w kontrolowanej sprawie, skarżąca bezspornie nie osiągnęła celu projektu, wskaźników służących do pomiaru jego realizacji, jak również nie osiągnęła kryteriów dostępu i kryteriów premiujących wyboru projektu.

Za bezzasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące wydania decyzji

z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania.

W ocenie Sądu, organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W toku postępowania organ zgromadził i poddał wnikliwej analizie wszystkie dowody potrzebne do wydania rozstrzygnięcia. Przeprowadzona przez organ ocena dowodów była prawidłowa, co przesądza o tym, że organ działał

w sposób zgodny z art. 7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Okoliczność, że ocena zgromadzonych w sprawie dowodów doprowadziła organ do wniosków odmiennych od tych, które prezentuje skarżąca nie oznacza, że organ uchybił przepisom procedury administracyjnej. Organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił, jakie okoliczności zostały udowodnione, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tym samym wypełniono również obowiązki informacyjne z art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.