III SA/Po 216/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia z tytułu zanieczyszczenia J. K. wodami opadowymi i roztopowymi I. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 4230,00 zł (cztery tysiące dwieście trzydzieści złotych 00/100).

Zaskarżoną decyzją z 30 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu (dalej: GDDKiA O. w Poznaniu) od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 16 czerwca 2020 r. ustalającej dla GDDKiA O. w Poznaniu świadczenie na rzecz Spółki Wodnej [...] (dalej: Spółka Wodna) w wys. 21.123,90 zł z tytułu zanieczyszczenia w 2019 r. Jeziora K. wodami opadowymi i roztopowymi odprowadzanymi z drogi krajowej nr [...] do Kanału S. , który jest jednym z dopływów Jeziora [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższą decyzję wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny.

Na podstawie art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz., 310, dalej: P.w.) zarząd Spółki Wodnej [...] zwrócił się wnioskiem z 6 marca 2020 r. do Prezydenta Miasta Poznania o ustalenie świadczeń za 2019 r. na rzecz Spółki Wodnej dla użytkowników zlewni Jeziora K., w tym dla GDDKiA O. w Poznaniu.

Prezydent Miasta Poznania decyzją z 16 czerwca 2020 r. na podstawie art. 454 P.w. ustalił dla GDDKiA O. w P. ww. świadczenie na rzecz Spółki Wodnej w kwocie 21.123,90 zł. Wyjaśnił, że przedmiotowe świadczenie ustalono z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do Kanału S. z drogi nr [...] (zlewnie nr: 1-3, 5-10), zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. T. , gm. T. . Do wyliczenia wysokości świadczeń za 2019 r. przyjęto stawkę za 1m3 wód opadowych i roztopowych, zgodnie z uchwałą nr 4/2018 Walnego Zgromadzenia Spółki Wodnej z 16.04.2018 r. – 0,75 zł. Wskazano, iż zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z 29.06.2010 r. wydanym przez Starostę Poznańskiego ilość wód opadowych i roztopowych wynosi 28165,20 m3/rok. Świadczenie wyliczono jako iloczyn ilości wód (28.165,20 m3) i stawki (0,75 zł) = 21.123,90 zł.

GDDKiA O. w Poznaniu w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła niepoprawne przyjęcie przez organ I instancji ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do Kanału S. , co skutkuje znacznym zawyżeniem należnego świadczenia na rzecz Spółki Wodnej. Podniesiono, iż pozwolenie wodnoprawne z 29.06.2010 r., w oparciu o które organ I instancji przyjął parametry do określenia wysokości świadczenia z tytułu zanieczyszczenia w 2019 r. Jeziora K. , obejmuje odprowadzanie wód opadowych i roztopowych przez Kanał S. do Jeziora K. , jak również innych odbiorników tj. trawiastych rowów przydrożnych oraz zaniżeń terenowych. W rzeczywistości do Jeziora K. trafia wyłącznie część wód opadowych i roztopowych, których to wartość w poprzednich latach określono na poziomie 3503,05 m3/rok. Dodano, że GDDKiA O. w Poznaniu zwrócił się z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] od km 161+491 do km 169+800. Wniosek ten oparto o operat wodnoprawny z kwietnia 2020 r., z którego to wynika, że aktualnie średnioroczna ilość wód opadowych odprowadzanych ze zlewni jest niższa niż określona w decyzji sprzed 10 lat. Niezrozumiałym jest więc zdaniem odwołującej tak znaczny wzrost przyjętej ilości wód do określenia wysokości świadczenia.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) SKO w Poznaniu powołując przepisy art. 454 ust. 1 i 3 P.w. wskazało, że organ I instancji w swej decyzji słusznie oparł rozstrzygnięcie o obowiązujące pozwolenie wodnoprawne Starosty Poznańskiego. Wyjaśniono, że do dnia wydania przedmiotowej decyzji strona nie uzyskała nowego pozwolenia wodnoprawnego, a samo złożenie wniosku nie stanowiło podstawy do uwzględnienia innych parametrów niż te, które zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym z 29.06.2010 r. Za podstawę naliczenia składki przyjęto odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Kanału S. przyczyniające się do zanieczyszczenia Jeziora K. . Zgodnie z ww. pozwoleniem wodnoprawnym do naliczenia składki przyjęto ilość wód opadowych i roztopowych w ilości 28.165,20 m3/rok (zlewnie nr 1-3, 5-10) do Kanału S. z drogi krajowej nr [...] zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. T. . Natomiast stawka za zrzut za 1m3 wód opadowych, roztopowych i przemysłowych odprowadzanych do Jeziora K. lub jego dopływów przyjęta do wyliczeń składek za 2019 r. wynosiła 0,75 zł, zgodnie z uchwałą Walnego Zgromadzenia Spółki Wodnej nr 4/2018 z 16.04.2018r. Kolegium wskazało, że przy naliczaniu stawki nie uwzględniono ilości wprowadzanych wód opadowych i roztopowych z odwadnianej powierzchni drogi krajowej nr [...] w obrębie zlewni nr 4, które odprowadzane są do gruntu.

GDDKiA O. w Poznaniu wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w Poznaniu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze z m., dalej: K.p.a.) poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażające się zaniechaniem ustalenia ilości faktycznie odprowadzanej ilości wód opadowych i roztopowych do Kanału S. , co doprowadziło do błędnego wyliczenia wysokości świadczenia,

b) art. 80 w zw. z art. 77 § K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego polegającej na pominięciu twierdzeń i dowodów przedstawionych przez stronę w odwołaniu,

c) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania oraz dokonanie kontroli, dlaczego organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia rzeczywiście odprowadzanej ilości wód opadowych i roztopowych do Kanału S. ,

d) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 454 ust. 3 P.w. poprzez nieokreślenie terminu spełnienia świadczenia.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z operatu wodnoprawnego, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi wskazano, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawało aktualne wydane na okres do 28.06.2020 r. pozwolenie wodnoprawne Starosty Poznańskiego z 29.06.2010 r. Pozwolenie to wydano w oparciu o operat wodnoprawny na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni odcinka drogi krajowej nr [...] w m. T. . W operacie tym szczegółowo opisano szkodliwe oddziaływanie projektowanych urządzeń wodnych oraz rodzaje urządzeń zapobiegających temu oddziaływaniu wraz ze wskazaniem urządzeń wodnych, poprzez które ścieki są odprowadzanie – wyloty kanalizacji deszczowej, rowy przydrożne i Kanał S. . Na terenie odwadnianej powierzchni wyodrębniono 10 zlewni, z czego tylko z jednej z nich ścieki odprowadzane są do Kanału S. (s. 7, zlewnia nr 5 w decyzji z 29.06.2010 r.). Średni roczny spływ do zlewni DK nr [...] od km 166+659 do km 167+158 (do Kanału S. określono na poziomie 8001 m3/rok. Skarżąca podkreśliła, że w konsekwencji tego wody odprowadzane do Kanału S. stanowią jedynie część ścieków, na wprowadzanie których udzielono pozwolenia wodnoprawnego. Nieusprawiedliwione jest więc ustalanie świadczenia na rzecz Spółki Wodnej w zakresie, w jakim oczyszczone ścieki wód opadowych i roztopowych nie są wprowadzane do urządzeń spółki.

W rezultacie strona zarzuciła, iż organ I instancji zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Decyzję swą organ oparł jedynie na wniosku Spółki Wodnej i decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, bez jakiejkolwiek analizy, czy pozwolenie to w całości dotyczy wód odprowadzanych do Kanału S. będącego w sferze zainteresowań Spółki Wodnej. Zaniechanie to powtórzył organ II instancji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącej organy obu instancji bezkrytycznie i powierzchownie oceniły zgromadzony materiał dowodowy w postaci pozwolenia wodnoprawnego i twierdzeń Spółki Wodnej. Kolegium pominęło argumenty odwołania, iż decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym obejmuje swym zakresem szczególne korzystanie z wód także poza obszarem wprowadzania wód do Kanału S. , bowiem dotyczy pewnego obszaru, z którego to jedynie część wód opadowych i roztopowych wpada (przez Kanał S. do Jeziora K. (ze jednej zlewni nr 5). Organ odwoławczy okoliczności tej nie poddał analizie i pominął ją w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto skarżąca wskazała, że organ I instancji – wbrew dyspozycji art. 454 ust. 3 P.w. – nie wskazał terminu spełnienia świadczenia. Uchybienia tego nie dostrzegł i nie skorygował organ odwoławczy. Zdaniem skarżącej przeprowadzenie dowodu z dokumentu – operatu wodnoprawnego umożliwi dokonanie Sądowi oceny, czy organy orzekające ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami procedury administracyjnej.

Kończąc skarżąca wyraziła wątpliwości w zakresie właściwości organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. Wskazano, iż zgodnie z art. 454 ust. 3 P.w. wysokość i rodzaj świadczenia oraz terminy ich spełnienia ustala w drodze decyzji starosta. Przepis ten wprost nie wskazuje, w jaki sposób należałoby ustalić właściwość miejscową organu, jednak mając na uwadze treść art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. organ właściwy w sprawach dotyczących nieruchomości ustala się według miejsca jej położenia. Nieruchomości, z których wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do Kanału S. leżą w gm. T. – w powiecie poznańskim, a nie w granicach administracyjnych miasta Poznania.

Reasumując skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie możliwości uchylenia także decyzji organu I instancji w celu jak najsprawniejszego usunięcia z obrotu prawnego aktów podjętych z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z 29 marca 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Tożsamy wniosek złożyło Kolegium pismem z 6 maja 2022 r. Spółka Wodna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę jako zasadną należało uwzględnić.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że z uwagi na wnioski skarżącej i organu Sąd na podstawie art. 119 § i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: P.p.s.a., rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W związku z rozpoznaniem sprawy w trybie pozarozprawowym niedopuszczalnym było – w świetle normy określonej w art. 106 § 3 P.p.s.a. – przeprowadzenie na wniosek skarżącej dowodu z dokumentu – przedłożonego operatu wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni odcinka drogi krajowej nr [...] w m. T. z XII 2009 r. autorstwa mgr inż. M. P.. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., który dotyczy, jak wynika z systematyki art. 106 P.p.s.a., a zwłaszcza jego § 1, dopuszcza bowiem na jedynie rozprawie przeprowadzenie przez sąd z urzędu lub na wniosek stron dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten nie znajduje zaś zastosowania do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, w tym również w trybie uproszczonym.

Przechodząc do meritum sprawy zważyć należy, iż przedmiotem skargi GDDKiA O. w Poznaniu jest decyzja SKO w Poznaniu z 30 listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 16 czerwca 2020 r. o ustaleniu wobec skarżącej świadczenia na rzecz Spółki Wodnej [...] w wys. 21.123,90 zł z tytułu zanieczyszczania w 2019 r. Jeziora K. wodami opadowymi i roztopowymi odprowadzanymi z drogi krajowej nr [...] do Kanału S. , który jest jednym z dopływów Jeziora K. .

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepis art. 454 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz., 310, dalej: P.w.). Zgodnie z art. 454 ust. 1 P.w. jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki. Przepis art. 454 ust. 2 P.w. precyzuje, że świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz terminy ich spełnienia ustala, w drodze decyzji, starosta (ust. 3).

W świetle powołanych przepisów zważyć należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy spór pomiędzy organami orzekającymi a stroną skarżącą nie dotyczył zagadnienia prawnego, czy skarżąca faktycznie w 2019 r. przyczyniała się do zanieczyszczania wód Jeziora K. w związku z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi krajowej nr [...] w m. T. do Jeziora K. poprzez jego dopływ - Kanał S. , lecz przede wszystkim kwestia prawidłowości ustalenia wysokości tegoż świadczenia. Tę zaś ustalono na podstawie ilości odprowadzanych w ten sposób wód i podanej przez Spółkę Wodną stawki za 1m3 odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Zanim Sąd przejdzie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w ww. zakresie, koniecznym jest wyjaśnienie – wobec wątpliwości strony skarżącej – kwestii posiadania przez Prezydenta Miasta Poznania właściwości rzeczowej i miejscowej do rozpoznania niniejszej sprawy.

Po pierwsze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Skoro Jezioro K. , do którego zanieczyszczania przyczynia się odprowadzanie wód z drogi krajowej nr [...] w m. T. poprzez dopływ – Kanał S. , położone jest na terenie miasta Poznania ("manifestum non eget probationem" czyli "to, co oczywiste, nie wymaga dowodu"), to właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Prezydent Miasta Poznania. Miasto Poznań jest bowiem miastem na prawach powiatu (art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm., dalej: u.s.p.), a funkcję starosty w mieście na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta (art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p.). Zważywszy więc, że zdarzenie prawne polegające na przyczynianiu się do zanieczyszczania wód Jeziora K. miało miejsce w granicach administracyjnych miasta Poznania, pomimo, iż jego źródło stanowią wody opadowe i roztopowe z drogi krajowej nr [...] w m. T. , to zgodnie z art. 454 ust. 3 P.w. w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 92 u.s.p. organem właściwym do ustalenia przedmiotowego świadczenia był Prezydent Miasta Poznania.

Przechodząc do istoty sprawy Sąd uznał, że organy orzekające obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania i przepisu prawa materialnego, co musiało skutkować wyeliminowaniem wydanych w sprawie decyzji.

Zważyć należy, iż organy obu instancji wysokość świadczenia ustaliły jako iloczyn ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych ze zlewni nr 1-3, 5-10 (zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym Starosty Poznańskiego z 29.06.2010 r.) oraz stawki opłaty wynikającej z uchwały Spółki Wodnej z 16.04.2018 r.

Wymaga zauważenia, że przepisy art. 454 ust. 1-3 i n. P.w. nie określają metodologii ustalania wysokości i rodzaju (pieniężne/niepieniężne) świadczenia z tytułu przyczyniania się przez dany podmiot do zanieczyszczania określonych wód. Zatem to obowiązkiem organu jest ustalenie po pierwsze, czy doszło i w jakim okresie do zanieczyszczania wód, skali przyczyniania się danego podmiotu do tegoż zanieczyszczania, a następie rzetelne i zrozumiałe dla stron postępowania wyjaśnienie przyjętej metodologii ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego, a w przypadku nałożenia świadczenia niepieniężnego – wyjaśnienie, jakimi motywami kierował się organ ustalając określony rodzaj takiegoż świadczenia (dokonania pewnych czynności, robót itp.).

Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ustalając wobec skarżącej na rzecz Spółki Wodnej świadczenie pieniężne za zanieczyszczanie wód Jeziora K. ograniczył się jedynie do podania przyjętej przez Spółkę Wodną stawki za 1m3 wód opadowych i roztopowych (0,75 zł) oraz ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych rocznie do Kanału S. dopływu Jeziora K. , ze zlewni nr 1-3, 5-10 na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty Poznańskiego z 29.06.2010 r. (28.165,20 m3). Wyjaśnił przy tym, że świadczenie wyliczono jako iloczyn obu tych wartości. Organ odwoławczy w pełni podzielił i przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia organu I instancji.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów orzekających nie sprostały zwykłym regułom postępowania administracyjnego. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy związane przepisami o charakterze materialnoprawnym - Prawa wodnego zobowiązane były prowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z regułami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organy powinny były kierować się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Zobowiązane były zatem do stania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), a także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Ponadto, stosownie do art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., organy zobowiązane były do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz do dokonania jego oceny właściwej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony rozstrzygnięcia bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie sprostały powyższym wymogom.

Organy I i II instancji nie wyjaśniły w sposób rzetelny metodologii ustalenia ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych w 2019 r. do Kanału S. a poprzez ten Kanał do Jeziora K. . Sąd zauważa, iż akta sprawy nie zawierają uchwały Spółki Wodnej [...] z 16.04.2018 r. nr 4/2018, według której ustalono stawkę za 1m3 wód opadowych i roztopowych przyjętą do wyliczenia świadczenia za przyczynianie się GDDKiA O. w Poznaniu do zanieczyszczania wód Jeziora K. . Nie sposób zweryfikować zatem, czy stawka ta mogła stanowić istotny czynnik ustalenia wysokości świadczenia. Uchyla się tym samym kontroli legalności rozstrzygnięcie organów orzekających co do prawidłowości ustalenia wysokości przedmiotowego świadczenia jako iloczynu owej stawki za 1m3 wód opadowych i roztopowych i ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do Jeziora K. .

Po wtóre Sąd przychyla się do stanowiska skarżącej, że organy I i II instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny wyrażającej się zaniechaniem ustalenia faktycznie odprowadzanej z drogi krajowej nr [...] w m. T. ilości wód opadowych i roztopowych do Kanału S. , co mogło doprowadzić do błędnego ustalenia wysokości przedmiotowego świadczenia.

Zważyć należy, iż organy orzekające oparły ustalenia co do ilości faktycznie odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] do Kanału S. na treści decyzji Starosty Poznańskiego z 29.06.2010 r. o pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym GDDKiA O. w Poznaniu na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania oczyszczonych ścieków wód opadowych i roztopowych, pochodzących z trenenu drogi krajowej nr [...], zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. T. poprzez istniejące urządzenia wodne – wyloty kanalizacji deszczowej, do rowów przydrożnych i Kanału S. . Z samej treści rozstrzygnięcia tej decyzji wynika, że owo pozwolenie wodnoprawne dotyczyło wprowadzania przedmiotowych wód opadowych i roztopowych poprzez urządzenia wodne – wyloty kanalizacji deszczowej nie tylko do Kanału S. , ale i do rowów przydrożnych. Organy orzekające w żaden sposób nie wyjaśniły i nie uzasadniły swego stanowiska w zakresie ustalenia, które z wylotów kanalizacji deszczowej wyprowadzają wody opadowe i roztopowe z drogi krajowej nr [...] obr. T. do Kanału S. , a które do rowów przydrożnych. W tej mierze tak organ I, jak i II instancji ograniczyły się do lakonicznego wskazania, że do Kanału S. odprowadzane są wody opadowe i roztopowe zlewni nr 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 10. Doprowadziło to organy do przyjęcia, że rocznie skarżąca odprowadza do Kanału S. (a tym samym do Jeziora K. z drogi krajowej nr [...] na przedmiotowym odcinku - 28.165,20 m3 wód opadowych i roztopowych.

Organy nie wyjaśniły zaś dlaczego przyjęły znacznie większą ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, aniżeli ilość wskazana we wniosku Spółki Wodnej o ustalenie przedmiotowego świadczenia.

Należy zauważyć, że we wniosku z 6 marca 2020 r. Spółka Wodna podała, że za podstawę naliczania składki przyjęła odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Kanału S. przyczyniające się do zanieczyszczania Jeziora K. . Jednocześnie wskazała, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym Starosty Poznańskiego z 29.06.2010 r. (...) do naliczenia składki przyjęto spływ wód opadowych i roztopowych w ilości 3503,5 m3/rok. W rezultacie, posiłkując się podaną stawką za 1m3 za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (0,75 zł) wyliczono "składkę" na kwotę 2.627,63 zł. Stanowisko to Spółka Wodna ponowiła w piśmie z 24 marca 2020 r. kierowanym do organu I instancji. Dopiero zaś w piśmie z 22 maja 2020 r. Spółka Wodna wskazała, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym (...) z 29.06.2010 r. do naliczenia składki przyjęto spływ wód opadowych i roztopowych w ilości 28.165,20 m3/rok (zlewnie nr 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10) do Kanału S. z drogi krajowej nr [...] zlokalizowanej na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. T. i wyliczyła "składkę" na kwotę 21.123,90 zł (28.165,20 m3 x 0,75 zł). Nie wyjaśniono jednak przyczyn rozbieżności pomiędzy tymże stanowiskiem, a uprzednio prezentowanym dalece różniącym się w zakresie ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, a w konsekwencji w przyjętej, a proponowanej organowi I instancji kwocie świadczenia.

Zważywszy na wskazane niespójne działania Spółki Wodnej obowiązkiem organu I instancji jako gospodarza postępowania było samodzielne i rzetelne zbadanie oraz następnie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów organ ustalił wysokość przedmiotowego świadczenia na podstawie radykalnie większej od pierwotnie deklarowanej przez Spółkę Wodną ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] na wspomnianym odcinku. Takich ustaleń i wyjaśnień organu I instancji zabrakło w uzasadnieniu decyzji z 16 czerwca 2020 r. W tym zakresie w działaniach Prezydenta Miasta Poznania zabrakło zbadania treści decyzji Starosty Poznańskiego z 29.06.2010 r. o pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie której przyjęto ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do Kanału S. z drogi krajowej nr [...] w m. T. . Sąd podkreśla, że wyjaśnienia w tym zakresie były o tyle istotne, że w rozstrzygnięciu pkt I. II. decyzji Starosty Poznańskiego z 29.06.2010 r. przyjęto, iż pozwolenie wodnoprawne dotyczy wprowadzania oczyszczonych ścieków wód opadowych i roztopowych pochodzących z wyżej wspomnianego odcinka drogi krajowej nr [...] poprzez istniejące wyloty kanalizacji deszczowej nie tylko do Kanału S. , ale i do rowów przydrożnych. Organ I instancji powinien było zatem wyjaśnić, dlaczego ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych ustalił na podstawie sumy wód ze zlewni 1-3, 5-10, a tym samym dlaczego uznał, że jedynie wody ze zlewni nr 4 dotyczą odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rowów przydrożnych. W tym celu organ powinien był posiłkować się ustaleniami operatu wodnoprawnego, w oparciu o który wydano ww. decyzję w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści jej uzasadnienia (s. 5 – k. 19 akt adm. I instancji). Takich zaś działań i wyjaśnień organ I instancji nie poczynił. Uchybienia te mogły o tyle mieć istotny wpływ na wynik sprawy, że dotyczyło kluczowego zagadnienia – ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do Kanału S. , od której wprost zależna była ustalona przez organ I instancji wysokość świadczenia za zanieczyszczanie Jeziora K. .

Sąd zauważa, że GDDKiA O. w Poznaniu w odwołaniu jako główny zarzut podniosła błędne ustalenie przez organ I instancji ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do Kanału S. , co – jej zdaniem – skutkowało znacznym zawyżeniem należnego świadczenia pieniężnego na rzecz Spółki Wodnej. Wyjaśniła przy tym, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne z 2010 r. obejmuje odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (przez Kanał S. do Jeziora K. , jak i do innych odbiorników tj. trawiastych rowów przydrożnych oraz zaniżeń terenowych. Zdaniem skarżącej w rzeczywistości do Jeziora K. trafia wyłącznie część wód opadowych i roztopowych, których wartość w poprzednich latach określono na poziomie 3503,5 m3.

Jakkolwiek podana przez skarżącą w odwołaniu ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych odpowiada ilości wskazanej przez Spółkę Wodną we wniosku, to nie zmienia oceny, że organy orzekające kwestii tej nie wyjaśniły.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie tylko nie zbadał samodzielnie sprawy, ale i całkowicie zignorował powołany zarzut strony, powielając stanowisko organu I instancji. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się bowiem do powtórzenia stanowiska organu I instancji i ustosunkowania się do jednego z zarzutów skargi dotyczącego okoliczności wystąpienia z wnioskiem przez skarżącą o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, która to okoliczność nie mogła mieć o tyle znaczenia w niniejszej sprawie, że ta dotyczy ustalenia wysokości świadczenia z tytułu przyczyniania się przez skarżącą do zanieczyszczania wód Jeziora K. w 2019 r., kiedy to w obrocie prawnym pozostawało pozwolenie wodnoprawne z 29.06.2010 r. Kolegium zignorowało zaś całkowicie zarzut skarżącej nieprawidłowego ustalenia ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z drogi krajowej nr [...] w m. T. do Kanału S. , która to okoliczność miała – co Sąd wyżej wskazał - kluczowe znaczenie w ustaleniu wysokości świadczenia z tytułu przyczyniania się przez skarżącą do zanieczyszczania wód Jeziora K. .

W ocenie Sądu Kolegium dopuściło się tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zawarta w art. 15 K.p.a. powyższa zasada jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2022 r., sygn. II OSK 540/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jako sądu prawa nie jest zaś zastępowanie organów administracji publicznej w ustaleniu stanu faktycznego, a jedynie ocena, czy organy ów stan ustaliły poprawnie i czy dokonały jego prawidłowej subsumcji do obowiązującego w dacie podjęcia rozstrzygnięć stanu prawnego. W związku z powyższym Sąd uznał za niecelowe skierowanie niniejszej sprawy na rozprawę (zgodnie z art. 122 P.p.s.a.) i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – operatu wodnoprawnego z grudnia 2019 r. autorstwa mgr inż. M. P. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni odcinka drogi krajowej nr [...] w m. T. . Wobec bowiem dowolności organów w ocenie zebranego materiału dowodowego, niedołączenia do zebranego materiału dowodowego istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy uchwały Spółki Wodnej z 16.04.2018 r. ustalające stawki składki za 1m3 wód opadowych i roztopowych, pominięcia stanowiącego podstawę wydania ww. pozwolenia wodnoprawnego z 29.06.2010 r. operatu wodnoprawnego z grudnia 2009 r., Sąd uznał, że organy orzekające nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oszczędne nad wyraz uzasadnienia decyzji organów I i II instancji faktycznie uniemożliwiają kontrolę prawidłowości ustalenia świadczenia na rzecz Spółki Wodnej za zanieczyszczanie wód Jeziora K. w związku z odprowadzaniem przez GDDKiA O. w Poznaniu wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] obr. T. do Kanału S. (a pośrednio do Jeziora K. .

Sąd jest zdania, że powyższe zaniedbania procesowe organów orzekających świadczą również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli (stron) do organów władzy publicznej i bezstronności (art. 8 § 1 K.p.a.). Oparcie rozstrzygnięcia na nieumotywowanym, a zmienionym na niekorzyść drugiej strony, stanowisku wnioskodawcy – Spółki Wodnej wskazuje, że organy orzekające nie zadbały o transparentne przedstawienie stronom motywów ustalenia świadczenia z tytułu przyczyniania się do zanieczyszczania wód, tym bardziej, iż przepisy art. 454 P.w. pozostawiają organom znaczną swobodę w zakresie ustalenia wysokości i rodzaju świadczenia.

Sąd za zasadny uznał również zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające przepisu prawa materialnego - art. 454 ust. 3 P.w. poprzez nieokreślenie terminu spełnienia orzeczonego świadczenia pieniężnego. Wydanie w sprawie decyzje terminu tego nie określają, pomimo, że wymóg taki jednoznacznie ustanawia wspomniany art. 454 ust. 3 P.w. Co istotne art. 454 ust. 4 P.w. wskazuje, że świadczenie, o którym mowa w ust. 1, mające charakter należności pieniężnej niespełnione w terminie określonym w decyzji, o której mowa w ust. 3, podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem brak określenia w decyzji ustalającej wysokość świadczenia pieniężnego terminu jego spełnienia powoduje, że nie sposób stwierdzić, od jakiego momentu możliwe staje się wszczęcie postępowania egzekucyjnego należności pieniężnej w przypadku niespełnienia świadczenia przez zobowiązanego.

W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji kierując się normą zawartą w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i rzetelnie zbada, a następnie da temu przekonujący wyraz w uzasadnieniu decyzji w jakiej ilości skarżąca w roku 2019 odprowadzała wody opadowe i roztopowe z drogi krajowej nr [...] obr. T. (ww. działki) do Kanału S. , na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego z 29.06.2010 r. wydanego w oparciu o operat wodnoprawny z grudnia 2009 r., jak i dlaczego stawka składki ustalona uchwałą Spółki Wodnej z 16.04.2018 r. stanowiła podstawę ustalenia przedmiotowego świadczenia. W sytuacji ewentualnego stwierdzenia, że owa stawka nie powinna stanowić podstawy ustalenia świadczenia, organ rozważy możliwość powołania dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia metodologii wyliczenia wysokości świadczenia z tytułu przyczyniania się przez skarżącą w 2019 r. do zanieczyszczania wód Jeziora K. .

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § P.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 265) zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 4230 zł jako sumę: uiszczonego wpisu od skargi (623 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (3600 zł) obliczonego proporcjonalnie do wartości przedmiotu zaskarżenia.