III SA/Po 208/23

Dnia 11 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 roku sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 17 maja 2022 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 20 lipca 2021 r., III SA/Po 702/20, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z 21 stycznia 2020 r., nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 21 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta P. odmówił T. P. zezwolenia na lokalizację (przebudowę) zjazdu z ul. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb W.) na działkę nr [...], arkusz [...], obręb W. przy ul. [...] w P..

Zdaniem organu obsługa przedmiotowej nieruchomości powinna odbywać się poprzez drogę obsługującą, która jest podłączona istniejącymi zjazdami publicznymi do ulicy [...]. Ponadto, zgodnie z §4 ust. 7 pkt 2 uchwały Rady Miasta P. z dnia 25 września 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulicy [...]" w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 7490, dalej jako Uchwała), obowiązuje zakaz lokalizacji nowych zjazdów z terenów KD-G i KD-Z z dopuszczeniem przebudowy lub przesunięcia istniejących. [...] jest drogą klasy G, na której należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Rozpoznając odwołanie T. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją z 11 sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając uchylenie obu decyzji ww. prawomocnym wyrokiem z 20 lipca 2021 r., III SA/Po 702/20, orzekł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem które nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (ust. 3).

Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 tej ustawy).

Sąd stwierdził, że kontrolowane decyzje zostały wydane przedwcześnie i na podstawie niewystarczających ilości danych oraz z pominięciem stanowiska strony prezentowanego już w toku postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że w § 4 ust. 7 pkt 2 Uchwały dopuszczono bowiem przebudowę lub przesunięcie istniejących zjazdów. W aktach organu I instancji znajduje się kserokopia przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości z 12 lipca 2019 r. (akt notarialny rep. A nr [...]) – działki o powierzchni około 400 m2, która powstanie w wyniku podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]; skarżący oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], która sąsiaduje z przedmiotową nieruchomością i zobowiązał się kupić działkę o powierzchni około 400 m2, która powstanie w wyniku wydzielenia z działki nr ewidencyjny [...] i będzie stanowić całość gospodarczą z działką nr [...]. Także w odwołaniu strona jednoznacznie podnosiła, że jest właścicielem działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...], zaś działka nr [...] przed 2018 rokiem była obsługiwana przez dwa zjazdy, z których jeden znajdował się na działce obecnie oznaczonej nr [...] i stanowiącej własność skarżącego. Powyższe okoliczności potwierdził pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym skierowanym do Sądu z dnia 14 lipca 2021 r.

Sąd stwierdził, że przepis Uchwały w powiązaniu z materiałem dowodowym nakazuje rozpatrzenie, czy intencją strony była lokalizacja zjazdu czy przebudowa bądź przesunięcie istniejących już zjazdów. Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację na czas określony.

Sąd zaznaczył, że we wniosku z 26 sierpnia 2019 r. strona wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację/przebudowę zjazdu. Sąd ocenił, że niepoparte materiałem dowodowym i nieuzasadnione pozostaje twierdzenie organu II instancji, że wniosek złożony przez wnioskodawcę dotyczy wyłącznie lokalizacji nowego zjazdu.

Sąd nakazał żeby organ, ponownie prowadząc postępowanie uwzględnił powyższe uwagi i ponownie ocenił wniosek skarżącego także w aspekcie przebudowy bądź przesunięcia istniejących zjazdów.

Decyzją z 17 maja 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta P., powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) oraz art. 29 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) odmówił zezwolenia na lokalizację (budowę) zjazdu z ulicy: [...], stanowiąca drogę powiatową, dzielnica [...] - dokładna lokalizacja: dz. nr [...], ark. [...], obr. [...].

Organ wyjaśni, że wystąpił do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy wniosek dotyczy przebudowy istniejącego zjazdu z drogi serwisowej znajdującej się w pasie drogowym ulicy [...] na nieruchomość oznaczoną geodezyjnie obręb W., arkusz [...], działka [...] czy lokalizacji (budowy) bezpośredniego zjazdu z ulicy [...] prowadzącego do ww. nieruchomości. Pełnomocnik strony w piśmie z 09 marca 2022 r., potwierdził, iż wniosek dotyczy lokalizacji (budowy) bezpośredniego zjazdu z ulicy [...] (dz. nr [...], ark. [...], obr. [...] prowadzącego do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie obręb W., arkusz [...], działka [...].

Organ uznał, że na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. nie wyraża zgody na bezpośrednią lokalizację zjazdu z ul. [...] (dz. nr [...], ark. [...], obr. [...] na dz. nr [...], ark. [...], obr. [...] ze względu na to, iż obsługa przedmiotowej nieruchomości powinna odbywać się poprzez istniejącą drogę serwisową (w niniejszym przypadku ciąg pieszo-jezdny - należy przez to rozumieć pas terenu przeznaczony dla ruchu pieszych i pojazdów na zasadach obowiązujących w strefie zamieszkania), która jest podłączona istniejącymi zjazdami publicznymi do ulicy [...]. Droga serwisowa znajduje się w pasie drogowym ul. [...].

Ponadto, zgodnie z Uchwałą, dla terenu 1US, na którym znajduje się nieruchomość oznaczona geodezyjnie obręb W., arkusz [...], działka [...], dostęp z działek budowlanych do przyległych dróg publicznych lub do dróg publicznych jest poprzez drogi wewnętrzne, z uwzględnieniem § 4, ust. 7 pkt 2, którego treść brzmi: ,,zakaz lokalizacji nowych zjazdów z dopuszczeniem przebudowy lub przesunięcia istniejących". Organ I instancji zaznaczył, że ten przepis odnosi się do terenów, na których znajduje się ul. [...].

Organ wskazał, że według danych Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], ul. [...] jest obecnie drogą klasy G i zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej także jako rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej) na drodze klasy G należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (np. droga serwisowa). Organ zaznaczył, że w piśmie z 15 kwietnia 2022 roku pełnomocnik wnioskodawcy potwierdził, że zjazd do drogi serwisowej istnieje i funkcjonuje, to znaczy nieruchomość posiada zjazd.

Organ I instancji podkreślił, że na ul. [...] występuje wysokie natężenie ruchu pojazdów samochodowych (zwłaszcza w godzinach szczytu komunikacyjnego). Ograniczenie ilości zjazdów jest konieczne, bezpośrednio przedkłada się na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. W art. 20 ust. 5 i ust. 8 u.d.p. ustawodawca wskazał, że do zadań zarządcy należy w szczególności realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu oraz wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdów z dróg. Zdaniem organu należy przyjąć, że są to czynności wymagające szczególnej uwagi zarządcy drogi oraz szczególnych działań. Kompetencje nadane zarządcom dróg w ustawach są szersze niż podstawowe i ogólne przepisy regulujące parametry związane z elementami drogi. To do zarządcy drogi, jako organu posiadającego kompleksową wiedzę w tym zakresie należy takie zarządzanie pasem drogowym i indywidualna ocena danego przypadku, aby finalnie zapewnić opisane w ustawach warunki funkcjonalności i bezpieczeństwa dróg dla ich użytkowników.

Organ zaznaczył przy tym, że obecna sytuacja ulicy [...] jest zastana i bezsprzecznie droga serwisowa wymaga kompleksowej przebudowy, dostosowania do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej.

W terminowo wniesionym odwołaniu T. P., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym w przypadku uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii przez biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu lądowego na okoliczność ustalenia czy, a jeżeli tak w jakim zakresie, lokalizacja zjazdu wpłynie na poziom bezpieczeństwa ruchu w obszarze przy ul. [...] w P.. Pełnomocnik zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 pkt 4 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przepisy Uchwały mają pierwszeństwo przed przepisami ww. ustawy i uzasadniają odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdy tymczasem pierwszeństwo w zakresie lokalizacji zjazdu zdaniem pełnomocnika mają przepisy u.d.p., zważywszy, że wszystkie pozostałe sąsiadujące nieruchomości posiadają odpowiednie zjazdy bezpośrednie, a nieruchomość wnioskodawców jest jedyną działką bez zlokalizowanego zjazdu;

2) naruszenie przepisów postępowania: art. 84 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny bezpieczeństwa w komunikacji, w zakresie wpływu lokalizacji przedmiotowego zajazdu na bezpieczeństwo w ruchu na drodze ulica [...] oraz ciągu pieszo - rowerowym biegnącym równolegle wzdłuż ww. drogi publicznej oraz zastąpienie opinii biegłego, opinią sporządzoną w Wydziale Komunikacji, zdaniem pełnomocnika niepełną, ogólnikową i nie posiadającą cech opinii specjalistycznej, albowiem nie zawiera żadnych danych umożliwiających weryfikację stanowiska tego Wydziału;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. poprzez rozpatrzenie przez organ w sposób niepełny i wybiórczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego konsekwencją było błędne przyjęcie przez organ, że:

a) zezwolenie na lokalizację zjazdu z ulicy [...] do nieruchomości odwołującego naruszy bezpieczeństwo w zakresie ruchu pojazdów na drodze, gdy tymczasem lokalizacja zjazdu nie wypłynie na bezpieczeństwo ruchu pojazdów, a nadto przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa na tzw. drodze serwisowej, która de facto jest ciągiem pieszo - rowerowym, po którym przemieszczają się w piesi w dłużej liczbie, rowerzyści oraz inni uczestnicy nie korzystający z pojazdów mechanicznych,

b) obsługa nieruchomości może odbywać się poprzez istniejącą drogę, która jest podłączona istniejącymi zjazdami publicznymi do ulicy droga D., gdy tymczasem takie rozwiązanie nie zapewnia wystarczającego bezpieczeństwa pozostałych uczestników drogi obsługującej (pieszych i rowerzystów),

c) lokalizacji zjazdu nie uzasadnia słuszny interes obywatela, gdy tymczasem wszystkie nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...] oraz [...] posiadają zjazdy, a nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] posiada co najmniej dwa zjazdy, a nadto lokalizacja zjazdu nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym,

d) zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy dotyczącej oceny podniesienia poziomu bezpieczeństwa ruchu lądowego w związku z lokalizacją zjazdu,

e) ulica [...] wymaga kompleksowej przebudowy i dostosowania do przepisów zgodnych z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, gdy tymczasem zarządca drogi od kilkunastu lat nie przeprowadził przebudowy ww. drogi, przy czym biorąc pod uwagę powstałe na przestrzeni lat nowe obiekty mieszkalne po drugiej stronie ulicy wydawał zezwolenia na lokalizację zjazdów,

f) nie uwzględnienie okoliczności, iż na nieruchomości odwołującego: działce nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...], na której ma być zlokalizowany zjazd, posadowiona jest jedyna willa miejsca, o zabytkowym charakterze, znajdująca się po tej stronie ulicy [...];

4) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 K.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i nie odniesienia się do wskazanych w toku postępowania przez odwołującego argumentów w szczególności ilości zjazdów obsługujących wszystkie nieruchomości, w zakresie bezpieczeństwa drogi publicznej, zważywszy na okoliczność, iż część nieruchomości posiada dwa, a nawet trzy zjazdy na nieruchomość.

Decyzją z 20 stycznia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie SKO decyzja organu I instancji została należycie uzasadniona, uwzględniając przede wszystkim zasadę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 29 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast z art. 29 ust. 4 u.d.p. wynika, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. P., zastępowany przez tego samego zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie, orzeczenia w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy [...] na działkę nr [...] oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej pełnomocnik wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji w terminie 7 dni oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi: analizy możliwości zabudowania działek geodezyjnych nr [...] oraz [...] wraz z projektem zagospodarowania terenu, celem wykazania słusznego interesu obywatela w lokalizacji zjazdu oraz minimalnych parametrów technicznych drogi przeciwpożarowej, a także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z dziedziny ruchu drogowego w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie lokalizacja zjazdu do nieruchomości skarżącego wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego zarówno na ulicy [...], jak również na drodze serwisowej, stanowiącej ciąg pieszo - rowerowy. Pełnomocnik zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasad dotyczących decyzji uznaniowej, poprzez całkowitą dowolność przedmiotowej decyzji, gdy tymczasem zgoda na lokalizację zjazdu bądź też odmowa wyrażenia takiej zgody następuje w formie decyzji administracyjnej, która jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, przy czym nie oznacza to, że organ działa w sposób dowolny, albowiem powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, czego zdaniem pełnomocnika w niniejszej sprawie organy obu instancji nie uczyniły, zwłaszcza że nie zostały wskazane w decyzjach jakiekolwiek zagrożenia związane z naruszeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przemawiające za odmową usytuowania zjazdu, a nadto o dowolności działań organu świadczy wydanie zgody na lokalizację drugiego zjazdu dla działki sąsiadującej już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 pkt 4 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przepisy Uchwały mają pierwszeństwo przed przepisami ww. ustawy i uzasadniają odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdy tymczasem pierwszeństwo w zakresie lokalizacji zjazdu zdaniem pełnomocnika mają przepisy u.d.p., zważywszy, że wszystkie pozostałe sąsiadujące nieruchomości posiadają odpowiednie zjazdy bezpośrednie, a nieruchomość wnioskodawców jest jedyną działką bez zlokalizowanego zjazdu;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy przez organ w sposób niepełny i wybiórczy o pomijający słuszny interes strony w oparciu o całkowicie dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego konsekwencją było błędne przyjęcie przez organ, że:

a) lokalizacja zjazdu na nieruchomość skarżącego obniży poziom bezpieczeństwa na drodze ul. [...], gdy tymczasem po pierwsze lokalizacja zjazdu de facto poprawi bezpieczeństwo zarówno na drodze ul. [...], jak również na drodze serwisowej (ciągu pieszo-rowerowym), a nadto umożliwi zabudowę działek skarżącego zgodnie z przepisami Uchwały oraz zapewni dostęp do nieruchomości pojazdom o większych gabarytach, w tym jednostkom straży pożarnej;

b) obsługa nieruchomości może odbywać się poprzez istniejący ciąg pieszo - rowerowy, który jest połączony istniejącymi zjazdami publicznymi do ulicy droga [...], gdy tymczasem takie rozwiązanie nie zapewnia wystarczającego bezpieczeństwa pozostałych uczestników ciągu obsługującego (pieszych i rowerzystów),

c) pominięcie przy ocenie sprawy okoliczności faktycznej istnienia dwóch niezależnych zjazdów dla nieruchomości sąsiadującej, przy czym drugi zjazd powstał po uchwaleniu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma charakteru zastanego,

d) pominięcie przy ocenie sprawy okoliczności, że w rejonie ul. [...] występuje szereg zjazdów w bliskich odległościach, co nie powoduje żadnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego,

e) lokalizacji zjazdu nie uzasadnia słuszny interes obywatela, gdy tymczasem wszystkie nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...] oraz [...] posiadają zjazdy, a nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] ma zlokalizowane dwa zjazdy, a nadto lokalizacja zjazdu zapewni skarżącemu możliwość zabudowy zgodnie z przeznaczeniem w Uchwale, a mianowicie posadowienie hali sportowej, która w celu prawidłowego funkcjonowania wymaga bezpośredniego zjazdu do drogi publicznej oraz drogi pożarowej;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 K.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i nie odniesienia się do wskazanych w toku postępowania przez odwołującego argumentów w odwołaniu, w szczególności okoliczności przebudowy oraz lokalizacji nowych zjazdów po 1999 roku, prowadzeniu licznych prac drogowych w rejonie ul. [...] w ramach których powstały lub zostały znacznie przebudowane nowe zjazdy, akceptacji przez zarządcę drogi drugiego zjazdu znajdującego się na nieruchomości [...], w stosunku do którego zarządca drogi nie wydał zgody na lokalizację zjazdu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, że obie decyzje w sprawie zostały wydane na skutek prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 20 lipca 2021 r., III SA/Po 702/20. Zastosowanie zatem znajduje art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako P.p.s.a.), który określa, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia.

W realiach kontrolowanej sprawy WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 20 lipca 2021 r., III SA/Po 702/20, uchylił obie decyzje wydane w sprawie i nakazał organowi ponowną ocenę wniosku skarżącego, także w aspekcie przebudowy bądź przesunięcia istniejących zjazdów. Sąd ocenił, że organ jednoznacznie nie ustalił zakresu żądania skarżącego: czy wniosek dotyczy przesunięcia istniejącego zjazdu czy też budowy nowego zjazdu. Co istotne, Sąd w przywołanym prawomocnym wyroku z 20 lipca 2021 r., III SA/Po 702/20 wprost zastrzegł, że odniesienie się do pozostałych zarzutów wówczas złożonej skargi - jest przedwczesne. Czyli także zarzutu nr 3 ówczesnej skargi, że organ bezpodstawnie uznaje pierwszeństwo przepisu prawa miejscowego (tu: miejscowego planu) przed przepisami ustawy o drogach publicznych, powtórzonego w obecnej skardze.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji otrzymał pisemne wyjaśnienie skarżącego, że wniosek dotyczy nowego zjazdu wprost z ulicy [...]. Organy procedowały nad tak sprecyzowanym wnioskiem, zatem Sąd stwierdza, że wskazanie wyrażone w przywołanym prawomocnym wyroku zostało wykonane, zaś organy w kontrolowanym teraz postępowaniu oceniły wniosek, w całym jego zakresie.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli podlega zatem legalność odmowy zgody na lokalizację (budowę) bezpośredniego zjazdu prowadzącego z ulicy [...] na przedmiotową działkę, należącą do skarżącego.

Spór w niniejszej sprawie polega na tym, że skarżący domaga się zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację bezpośredniego zjazdu na swoją nieruchomość. Organy obu instancji zgodnie powołują się na:

1) bezpieczeństwo ruchu drogowego wywodzone z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej;

2) zakaz lokalizacji nowych zjazdów wynikający z § 4 ust. 7 pkt 2 Uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego.

Przechodząc do oceny obu decyzji wydanych w sprawie Sąd stwierdza, że uwadze SKO umknęła zmiana stanu prawnego, dokonana już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Otóż rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) zostało uchylone z dniem 21 września 2022 r. - na podstawie art. 66 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2019 r. poz. 1696). Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Zatem organ wyższego stopnia oparł się na przepisie prawa materialnego rangi podustawowej, który wprawdzie obowiązywał w dacie wydania decyzji organu I instancji a nawet w dacie wniesienia odwołania, ale już nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tj. w dniu 20 stycznia 2023 r.). Wniosek skarżącego nie został zatem oceniony w świetle przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Tymczasem jednym z dwóch argumentów SKO na rzecz utrzymania w mocy decyzji organu I instancji było oparcie się, w ślad za organem I instancji, na przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Z przepisu tego wynika w realiach kontrolowanej sprawy, że na ulicy [...], jako na drodze klasy G (drodze klasy głównej - § 1 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia) należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni odpowiadającej stosownym parametrom technicznym a zlokalizowanej w jej pasie drogowym, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Sprawa administracyjna jest zatem, co do zasady, dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rolą organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest rozpoznanie sprawy merytorycznie w jej całokształcie i odniesienie się do zarzutów strony wyartykułowanych w odwołaniu. Na taki charakter organu odwoławczego wskazuje wprost regulacja zawarta w art. 138 K.p.a. w powiązaniu z art. 136 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów określa katalog decyzji organu odwoławczego, drugi zaś - zakres postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego postępowania dowodowego, które ma doprowadzić do osiągnięcia celu, dla którego jest prowadzone. Jednakże to do organu odwoławczego należy sformułowanie ostatecznej oceny prawnej o charakterze wiążącym w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., II OSK 540/19 i przywołane w nim orzecznictwo tego Sądu; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA).

W kontrolowanej sprawie organ wyższego stopnia zastosował przepis prawa materialnego, nie obowiązujący już w dacie wydania decyzji. Powyższe naruszenie stanowi samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., bowiem naruszenie prawa materialnego może także polegać na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2, Warszawa 2006, str. 309).

Sąd zaznacza, że z dniem 21 września 2022 r. zmianie uległa także treść art. 29 ust. 4 u.d.p., przy czym zmiana tego przepisu ustawy została skorelowana z wyżej opisaną zmianą aktów wykonawczych. Do dnia 21 września 2022 r. art. 29 ust. 4 u.d.p. miał treść, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Na podstawie art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 05 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1768, dalej jako ustawa zmieniająca) od dnia 21 września 2022 r. w art. 29 ust. 4 u.d.p. określono, że ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Co istotne jednak w realiach niniejszej sprawy, z woli ustawodawcy wskazanej w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 (ustawy o drogach publicznych) w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Innymi słowy, w niniejszej sprawie od dnia 21 września 2022 r. należało stosować art. 29 ust. 4 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym, ale uwzględniając przepisy nowego rozporządzenia – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518).

Dalej Sąd stwierdza, że drugi argument organów, dotyczący zakazu wynikającego z przepisu prawa miejscowego, jest sprzeczny z prawem. Organy obu instancji naruszyły prawo materialne, bowiem błędnie ustaliły, że analizowany przepis § 4 ust. 7 pkt 2 Uchwały obowiązuje w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że Sąd uznaje zasadność zarzutu nr 2 skargi, w części dotyczącej przyjętego przez organy znaczenia przepisu § 4 ust. 7 pkt 2 Uchwały w kontrolowanej sprawie.

Jak wynika z rysunku stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały, ulica [...] jest oznaczona symbolem KD-Z, jako teren drogi publicznej. Wyżej przywołanym przepisem § 4 ust. 7 pkt 2 Uchwały ustalono "zakaz lokalizacji nowych zjazdów z terenów KD-G i KD-Z, z dopuszczeniem przebudowy lub przesunięcia istniejących", zaś organy obu instancji zastosowały ten przepis przy ocenie wniosku skarżącego, domagającego się zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu wprost z ulicy [...].

Sąd stwierdza, że Rada Miasta P. poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji nowych zjazdów w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Nie ma przy tym znaczenia, że ulica [...] jest drogą powiatową, leżącą w mieście na prawach powiatu, jakim jest P..

Jak zasadnie wskazuje się w judykaturze, rada gminy (tutaj: Rada Miasta P.) poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji nowych zjazdów w ramach obowiązujących ustaleń miejscowego planu, naruszałaby ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 31 marca 2023 r., IV SA/Po 84/23 i wymienione w nim orzecznictwo sądów administracyjnych, CBOSA). Sąd podziela pogląd doktryny, że źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie miejscowym zjazdów z dróg publicznych nie mogą być przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego, zaś związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych" (zob. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021, uw. 44 do art. 15).

W związku z powyższymi uwagami Sąd stwierdza, że analizowany przepis § 4 ust. 7 pkt 2 Uchwały, jako przepis rangi niższej niż ustawowe prerogatywy zarządcy drogi nie może mieć mocy wiążącej w toku rozpoznawania przedmiotowego wniosku o lokalizację zjazdu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 111/17; CBOSA).

Następną ocenę Sąd poprzedzi ogólną konstatacją, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są, tak jak prawo własności, również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Zgodnie zaś z doświadczeniem życiowym, każdy dodatkowy zjazd na drogę o bardzo dużym natężeniu ruchu pojazdów samochodowych – a taką ulicą jest [...] (pismo Naczelnika Wydziału Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu z 28 stycznia 2022 r., teczka I akt organu I instancji) powoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd ocenia, że umknęło organom obu instancji to, że w niniejszej sprawie skarżący chce zrealizować prawo własności nieruchomości już ograniczone (ukształtowane) przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały tj. 04 października 2018 r., projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegał uzgodnieniu z zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Skarżący wywodzi, że bezpośredni zjazd z ulicy [...] jest niezbędny po to, żeby mógł funkcjonować obiekt, który zamierza pobudować na działce do której ma tytuł prawny, w zgodzie z ustaleniami Uchwały dotyczącymi sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący twierdzi, że istniejące zjazdy z drogi serwisowej są niewystarczające jako fragmenty drogi pożarowej.

Jak wynika z ww. pisma Naczelnika Wydziału Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu z 28 stycznia 2022 r., ulica [...], oprócz tego że jest ulicą o bardzo dużym natężeniu ruchu pojazdów samochodowych, to także "obecna sytuacja geometryczna ulicy [...] jest zastana. Droga serwisowa wymaga kompleksowej przebudowy i dostosowania do przepisów. Nie należy się więc kierować rozwiązaniami funkcjonującymi od wielu lat, często jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia [Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – dopisek Sądu]". Powyższe uzupełniają informacje z notatki z wizji lokalnej przeprowadzonej 26 stycznia 2022 r. (teczka I akt organu I instancji), że "istniejące zjazdy to zaszłość czasowa (stan zastany), nie ma praktyki, poza sytuacją przebudowy drogi aby zarządca w ramach bieżących działań stwierdził, że istniejące zjazdy zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego a następnie nakazał ich usunięcie, dlatego zjazdy te nie podlegają likwidacji mimo iż według obowiązujących przepisów istnieć nie powinny".

Nie może zyskać aprobaty Sądu takie zarządzanie pasem drogowym, które polega na bezrefleksyjnym odmawianiu zezwolenia na budowę zjazdu, odmawianiu pozbawionym odniesienia do funkcji i przeznaczenia nieruchomości, wynikających z przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy obu instancji nawet nie próbowały ustalić, a tym bardziej nie analizowały, do czego skarżącemu potrzebny jest bezpośredni zjazd z ulicy [...]. Nie może być tak, że zarządca drogi dlatego odmawia zezwolenia na budowę zjazdu, niezbędnego do obsługi inwestycji mogącej być zrealizowanej zgodnie z przepisami prawa miejscowego, że na okolicznych nieruchomościach przyległych do drogi znajdują się – także – zjazdy, które według obowiązujących przepisów istnieć nie powinny. Powyższe oznacza, że Sąd uwzględnia zarzut nr 1 skargi.

Dalej Sąd wskazuje, że mając na uwadze opisane naruszenia prawa oraz obowiązki organów opisane poniżej, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi tj. zarzutów nr 3-4 jest przedwczesne.

Ponownie rozpoznając wniosek organ nie będzie brał pod uwagę przepisu § 4 ust. 7 pkt 2 Uchwały. Organ sprawdzi w pierwszej kolejności, czy parametry planowanego zjazdu faktycznie dotyczą przeznaczenia i funkcji terenu wynikających z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli okaże się, że tak jest, to organ, oceniając wniosek weźmie pod uwagę nie tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, ale także ww. konkluzję wynikającą z wykładni przepisów prawa miejscowego.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt. I sentencji wyroku. W pkt. II. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego, razem 697 zł.