III SA/Po 1536/21

Dnia 12 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 roku sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę w wysokości 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi M. Ł. (dalej: "skarżący" "strona") jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ odwoławczy") z 24 sierpnia 2021 r., nr [...], uchylająca decyzję z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr [...], wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: "organ I instancji") i umarzająca postępowanie pierwszoinstancyjne.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

7 maja 2019 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności dodatkowej.

Decyzją Kierownika Biura ARiMR z 26 kwietnia 2021 r. nr [...] odmówiono skarżącemu przyznania płatności.

W uzasadnieniu wskazano, że M. Ł. nie spełnia podstawowego warunku pozwalającego na przyznanie płatności bezpośrednich realizowanych przez Biuro Powiatowe ARiMR w P. – nie jest rolnikiem w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 1307/2013, nie posiada zdolności do czynności prawnych i tym samym nie może zarządzać gospodarstwem rolnym poprzez podejmowanie decyzji dotyczących produkcji rolnej, hodowli zwierząt, zawierania umów z osobami trzecimi, zaciąganiu zobowiązań.

Na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 24 sierpnia 2021 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w toku odrębnych postępowań dotyczących wniosków o przyznanie płatności na rzecz małoletniego M. Ł. rodzice małoletniego przedłożyli postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 27 czerwca 2018 r., zgodnie z którym zezwolono A. Ł. i J. Ł. na dokonanie w imieniu syna - M. czynności prawnej przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniego polegającej na składaniu do urzędów administracji rządowej i samorządowej, w tym ARiMR, wniosków o przyznanie płatności dla działek ewidencyjnych [...] i [...]. Jednakże postanowienie to nie obejmuje wniosku z dnia 7 maja 2019 r. jak też wskazanych w nim płatności bezpośrednich.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa strona zarzuciła naruszenie:

a) art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 101 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, polegającą na uznaniu przez organ II instancji, że skarżący nie posiadał zgody sądu opiekuńczego pozwalającego na uzyskanie płatności obszarowej powiązanej ze złożonymi wnioskami zalesieniowymi, gdy w rzeczywistości postanowieniem z dnia 27 czerwca 2018 r. taką zgodę skarżący uzyskał;

b) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2015 r., poz. 346), zwanego dalej rozporządzeniem zmieniającym, w związku z art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1307/2013, a polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy do złożenia wniosków obszarowych doszło w wyniku zmiany przepisów dotyczących płatności zalesieniowej i przyznawana ona jest w tym przypadku do gruntów zalesionych, nie tworząc zatem żądnych nowych zobowiązań, a stanowiąc jedynie zmianę dotychczasowego systemu płatności;

c) art. 101 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit b; § 18 ust. 2 pkt 2; § 18 ust. 2 pkt 2a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 z dnia 19 marca 2009 r., (zwanego dalej: rozporządzeniem zalesieniowym), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, przejawiającym się w uznaniu, iż do zaciągnięcia zobowiązania dochodzi w momencie złożenia wniosku o przyznanie pomocy, gdy w rzeczywistości zobowiązanie powstaje z momentem uzyskania pierwszej płatności.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym to przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części – art. 105 § 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Z przyczyn podmiotowych postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., wtedy, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 K.p.a., lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Z przyczyn przedmiotowych postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16, stwierdzono, że: "Jeżeli żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem".

Jak wyjaśnia A. Wróbel w komentarzu do art. 105 K.p.a. (program LEX), koniecznym jest rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony. Powołując wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 września 1987 r., V SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67 wyjaśnił, że umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe.

U podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego leżały dwie kwestie – (a) kontestowany był status rolnika małoletniego oraz (b) uznanie, że jego opiekunowie ustawowi składając wniosek o płatność przekroczyli zwykły zarząd majątkiem małoletniego.

Zgodnie z treścią art. 101 § 3 K.r.o., rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. Dla ustalenia, czy dana czynność mieści się w ramach zwykłego zarządu, czy też przekracza jego zakres, pomocne są kryteria obiektywne, w postaci katalogu czynności zaliczanych powszechnie do zwykłego zarządu oraz katalog czynności uznawanych zgodnie za przekraczające te ramy. Pomocne są także kryteria subiektywne, a mianowicie ocena sytuacji majątkowej "posiadacza" majątku, wartość i charakter czynności w stosunku do wartości i charakteru głównych składników danego majątku oraz okoliczność odpłatnego albo nieodpłatnego (także "nieobciążliwego") nabycia danego przedmiotu. Uważa się, (por. w tym zakresie komentarz T. Sokołowskiego do art. 101 K.r.o. dostępny w programie LEX,) że przykładowy, otwarty katalog czynności zwykłego zarządu zawiera w szczególności czynności fizyczne i prawne wiążące się ze zwykłym korzystaniem z majątku, służące zachowaniu substancji majątku w stanie niezmienionym, niepogorszonym, wymianę typowych składników masy majątkowej bez zmiany jej przeznaczenia, zwyczajne bieżące naprawy składników majątku, wnoszenie opłat, podatków, stałych płatności itp. Natomiast do czynności przekraczających ramy zwykłego zarządu, zalicza się w szczególności następujące czynności: nabycie, zbycie, zrzeczenie się lub istotne obciążenie nieruchomości oraz praw o większej wartości, zmiana sposobu gospodarowania ważnym składnikiem majątku, zmiana przeznaczenia części nieruchomości, znaczniejszy remont lub przebudowa budynku, ustanowienie odrębnej własności lokalu, dokonanie podziału nieruchomości. Kryteria subiektywne wymagają w szczególności ustalenia, czy dana czynność dotyczy wartości, stanowiącej istotny, znaczący ułamek wartości całego majątku. Z uwagi na specyfikę sytuacji dziecka uwzględnić trzeba także kryteria wskazane w judykaturze SN: "ciężar gatunkowy dokonywanej czynności, jej skutków w sferze majątku małoletniego, wartości przedmiotu danej czynności oraz szeroko pojęte dobro dziecka i ochrona jego interesów życiowych" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1982 r., I CR 234/82, LEX nr 8486).

W ocenie Sądu, czynność polegająca na złożeniu wniosku o przyznanie płatności nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a przez to nie wymaga występowania do sądu opiekuńczego o udzielenie zezwolenia na jej dokonanie. Złożenie wniosku nie wywołuje żadnych skutków w majątku małoletniego. Jest czynnością stricte procesową, wszczynającą postępowanie. Wniesienie przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, wywołuje tylko ten skutek, że organ administracji publicznej ma obowiązek dokonać oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 K.p.a.) Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 1 i art. 28 K.p.a.), w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji (art. 19 i 27 K.p.a.).

Takie stanowisko wyraził również NSA w wyroku II GSK 1178/15, gdzie wskazał, że zezwolenie sądu opiekuńczego, o którym mowa w art. 101 § 3 K.r.o. nie dotyczy takiej czynności procesowej, jak wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, albowiem nie jest to czynność o charakterze majątkowym.(...) Zagadnienie odnoszące się do aktualizacji obowiązku legitymowania się przez przedstawiciela małoletniej strony postępowania administracyjnego zezwoleniem sądu opiekuńczego, o którym mowa w art. 101 § 3 K.r.o., ujawnia się (może się ujawnić), na etapie wykonywania praw i obowiązków wynikających z adresowanej do (małoletniej) strony decyzji o przyznaniu płatności, o ile rzecz jasna decyzja taka zostałaby wydana, a określone w niej obowiązki, biorąc pod uwagę ich treść oraz charakter i rodzaj podejmowanych w ich wykonaniu czynności zarządu majątkiem dziecka, czyniłyby wymóg legitymowania się zezwoleniem sądu opiekuńczego, wymogiem koniecznym dla skutecznego i zgodnego z prawem ich podjęcia.

W przedmiotowej sprawie ocena formalna wniosku o przyznanie płatności, w której podmiotem wnioskującym jest małoletni M. Ł. winna była być przeprowadzona pod kątem treści art. 30 § 2 K.p.a., zgodnie z którym osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Należało zatem sprawdzić, czy osoba która faktycznie działała za małoletniego jest przedstawicielem ustawowym M. Ł.. Udział rodziców w złożeniu wniosku nie stanowił wykonywania czynności zarządu mieniem małoletniego w rozumieniu art. 101 § 3 K.p.a., ale mieścił się w obrębie wykonywania przez tego rodzica czynności procesowych przedstawiciela ustawowego.

Kolejnym etapem postępowania jest badanie, we wszczętym już postępowaniu administracyjnym, czy małoletni spełnia warunki przyznania pomocy objętej wnioskiem, zawarte w ustawach i rozporządzeniach odnośnie konkretnego rodzaju płatności. Takiego postępowania organ drugiej instancji nie przeprowadził. Tymczasem po przeprowadzeniu formalnej oceny wniosku, którego złożenie jak wyżej podniesiono nie wymagało wystąpienia do sądu opiekuńczego w trybie art. 101 § 3 K.p.a., winien przejść do jego merytorycznej oceny.

Powyższe oznacza, że organ bezzasadnie uznał, że brak stosownego zezwolenia sądu opiekuńczego powoduje utratę prawa do złożenia wniosku o przyznanie płatności oraz że z tego względu postępowanie jest bezprzedmiotowe. Istotą sprawy, nie dostrzeganą przez organ jest to, że wniosek został złożony. Dokonano tego w sposób uprawniony, tj. bez zbędnego w tej kwestii zastosowania procedury opisanej w art. 101 § 3 K.r.o.

Uznanie, że złożenie wniosku o przyznanie płatności w imieniu małoletniego nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu wymagającą zezwolenia sądu opiekuńczego czyni bezprzedmiotowym rozważania na temat tego, czy bez uzyskania tego zezwolenia jest to czynność nieważna na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego. Merytoryczna ocena takiego wniosku, który spełnia wymogi formalne, jest zaś prawną konsekwencją jego złożenia a nie rażącym naruszeniem prawa, co bezzasadnie przyjął organ.

Natomiast w kolejnym aspekcie należy stwierdzić, że organ pierwszoinstancyjny nietrafnie uznał, że małoletni nie może być uznany za rolnika. Okoliczność, iż małoletni nie mógłby dokonywać czynności przekraczających zwykły zarząd w swoim majątku nie wyklucza oceny, że jest on rolnikiem.

Należy w tym miejscu wskazać na dwa akty normatywne regulujące omawianą problematykę. Zgodnie z art. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności z dnia 18 grudnia 2003 r. (tj. Dz. U. 2020, poz. 1206 z późn. zm.) akt ten określa zasady tworzenia i prowadzenia, zakres oraz przeznaczenie krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwana dalej "Agencją", tworzy i prowadzi krajowy system ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "systemem".

Wśród definicji legalnych zawartych w powyższym akcie normatywnym znajduje się także definicja producenta rolnego, którym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Powyższy system składa się z m.in. z 1) ewidencji producentów; 2) ewidencji gospodarstw rolnych;3) ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych M. Ł. jest wpisany do ewidencji jako producent rolny pod nr [...].

Definicję rolnika zawiera art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (osoba fizyczna lub prawna lub grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne położone jest na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów określonych w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE oraz która prowadzi działalność rolniczą), jednakże przywołany przepis nie wyłącza uznania, że rolnikiem jest właściciel gospodarstwa rolnego, a nie dzierżyciel. Należy także dokonać w tym zakresie analizy pojęcia "posiadacz zależny" uwzględniając treść przepisu art. 336 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadaczem zależnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Istotę posiadania zależnego w rozumieniu art. 336 K.c. stanowi władztwo nad cudzą rzeczą w zakresie odpowiadającym innemu niż własność prawu podmiotowemu, które posiadacz wykonuje, w tym jednemu z praw wymienionych w tym przepisie (użytkowania, zastawu, najmu lub dzierżawy. Jednakże z treści przepisu art. 338 K.c. wynika, że kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego jest dzierżycielem. (...) Należy przyjąć, że prowadzenie przez rodziców małoletniego dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską gospodarstwa rolnego należącego do majątku dziecka jest sprawowaniem zarządu (art. 101 § 1 K.r.o.) nad cudzym majątkiem, a zatem nie można uznać, iż jest to prowadzenie działalności rolniczej na własny rachunek. Skutki majątkowe faktycznego prowadzenia przez rodzica gospodarstwa rolnego nie są, z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, zarachowywane na rzecz rodzica, lecz na rzecz jego małoletniego pozostającego pod władzą rodzicielską.

Podsumowując, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzja organu II instancji narusza prawo, bowiem organ w sposób nieuprawniony uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe poprzez brak stosownego zezwolenia sądu powodującego utratę prawa do złożenia wniosku o przyznanie płatności. Ocena, czy decyzja ta wydana została z naruszeniem zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 K.p.a.), ze względu na jej uchylenie przez Sąd, pozostaje bez wpływu na dalsze procedowanie przez organ.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji dokona merytorycznej oceny wniosku i wyda w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie, a w każdym wypadku organy uwzględnią powyższą ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy naruszył bowiem przepisy prawa procesowego: art. 101 § 3 K.r.o. i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania.

Ponadto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania.