III SA/Lu 455/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom Asesor sądowy Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO.GN/40/29/2023 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 czerwca 2023 r. (nr SKO.GN/40/29/ 2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza M. z dnia 17 marca 2023 r. (nr INW.6830.2.22/ 2023) w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. (nr INW.6830.2.22/2023) Burmistrz M. (dalej jako "organ I instancji") umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości Z., obręb [...], gmina M., oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca własność B. K. z działką sąsiednią nr [...], której właścicielem jest J. K. (dalej jako "skarżąca"). Powyższe postanowienie wydane zostało wobec tego, że w dniu 15 listopada 2022 r. w prowadzonym postępowaniu zawarta została ugoda, stanowiąca część operatu rozgraniczeniowego, a w dniu 23 grudnia 2022 r. została ona przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rozgraniczenia dokonano na wniosek B. K..

W konsekwencji postanowieniem z dnia 17 marca 2023 r. organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego. Kosztami rozgraniczenia, które wyniosły w sumie [...] zł, organ – na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a.") – obciążył w częściach równych (po [...] zł) obie strony postępowania rozgraniczeniowego podkreślając, że postępowanie to zakończone zostało decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. umarzającą postępowanie w związku z zawarciem ugody, a przeprowadzone zostało w interesie prawnym wszystkich jego uczestników (właścicieli rozgraniczanych nieruchomości).

W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez skarżą J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu postanowieniem z dnia 20 czerwca 2023 r. utrzymało w całości w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 17 marca 2023 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, a nie tylko strony, która żądała wszczęcia postępowania. Zatem koszty rozgraniczenia powinny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, tj. wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Organ odwoławczy odwołał się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, nie tylko w interesie wnioskodawcy. Zgodnie z art. 152 k.c., właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] zostało wszczęte na wniosek B. K., ale ustalenie granic nastąpiło w interesie obu stron. Postępowanie zakończyło się zawarciem ugody. Każda ze stron wprawdzie przedstawiła własny przebieg wspólnej granicy, jednakże strony czyniąc sobie wzajemne ustępstwa ustaliły ostatecznie przebieg granicy. Do kosztów rozgraniczenia zaliczono koszty wynagrodzenia geodety oraz koszty doręczenia w postępowaniu pism urzędowych. Zgodnie z rachunkiem nr [...] z dnia 2 stycznia 2023 r., na koszty te złożyły się koszty prac kameralnych związanych z analizą danych i materiałów geodezyjnych, wykonaniem dokumentacji rozgraniczenia i dokumentacji technicznej, prace terenowe, uzyskanie niezbędnych danych i materiałów z PZGiK oraz badanie ksiąg wieczystych. Koszty doręczenie pism urzędowych zostały udowodnione fakturami oraz wydrukami z pocztowej książki nadawczej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 20 czerwca 2023 r., skarżąca J. K. podniosła, że granica przed rozgraniczeniem została trwale oznaczona przez budowę płotu przez B. K.. Wniosła o zwolnienie jej z obowiązku płacenia kosztów rozgraniczenia, gdyż ustalenie granic nie leżało w jej interesie. Wprawdzie została zawarta ugoda, ale nastąpiło to pod wpływem presji B. K., jego rodziny i geodety, dla spokoju w sąsiedztwie. Natomiast ustępstwa i utrata części działki nie dają skarżącej spokoju. Wnioskodawca rozgraniczenia B. K. ze swoim ojcem ciągle nękają rodzinę skarżącej. Dlatego skarżąca domagała się zwolnienia jej z obowiązku poniesienia kosztów z uwagi na to, że jej pełnomocnicy, czyli rodzice skarżącej, są emerytami o niewielkich dochodach, a ona jest osobą chorą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Wniesiona przez skarżącą skarga jest nieuzasadniona, gdyż nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu zostało wydane na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącą J. K. od postanowienia Burmistrza [...] w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, którymi obie strony rozgraniczenia zostały obciążone w równych częściach.

Wymaga zwrócenia uwagi, że tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie miał żadnego wpływu na zasadę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję (postanowienie) tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej zasad stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "p.g.k."). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k. – wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453).

Z powyższych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W związku z tym koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są także koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi zatem wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Organ wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie, ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i obciąża ją tymi kosztami.

Natomiast w kwestii kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia zastosowanie znajdują przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. – dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. W sprawie niniejszej koszty postępowania rozgraniczeniowego obejmowały jedynie koszty czynności rozgraniczeniowych uprawnionego geodety oraz doręczeń.

Zasadę rozdziału kosztów postępowania administracyjnego określa przepis art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony;

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

Koszty postępowania administracyjnego, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu – obciążają strony. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej, najczęściej jednocześnie z wydaniem decyzji w przedmiocie rozgraniczenia. W postanowieniu tym organ określa osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.).

Z powyższego wynika, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Organ ustalający wysokość kosztów postępowania administracyjnego zobowiązany jest wykazać i uzasadnić nie tylko ogólną wysokość kosztów postępowania, ale również wskazać, jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania oraz uzasadnić obciążenie strony kosztami. Zagadnienia dotyczące orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego zostało już wyjaśnione w judykaturze sądów administracyjnych. Przede wszystkim w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, z późn. zm. – dalej jako "k.c.") – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 k.c. Wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, przez co uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Pomimo tego, że istnieją przypadki kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej zasady jest możliwe, wynikać to musi jednak ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, które decydować mogą o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie okoliczności takie nie występują. Mając to na uwadze stwierdzić należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu prawidłowo orzekło w swoim postanowieniu o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej, który koszty postępowania ustalił w prawidłowej wysokości, obciążając nimi strony po połowie.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w tej sprawie nie zaistniały żadne podstawy do przyjęcia, że rozgraniczenie zostało dokonane wyłącznie w interesie wnioskodawcy B. K., co uzasadniałoby poniesienie przez niego w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. wskazuje typową regułę, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie, bez względu na towarzyszące im – co do zasady – zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody, czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 p.g.k). Umacnia tę zasadę również to, że w postępowaniu administracyjnym zastosowanie ma wynikająca z art. 152 k.c. cywilnoprawna norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z tego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają bezwzględny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Interes prawny stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie jest kategorią obiektywną, co oznacza, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, w celu zniesienia niepewności co do przebiegu granic nieruchomości.

Postępowanie rozgraniczeniowe w rozpoznawanej sprawie zostało istotnie wszczęte na wniosek B. K., właściciela działki nr [...]. Natomiast z uwagi na zawartą w dniu 15 listopada 2022 r. przez obie strony (pełnomocników skarżącej) ugodę przed geodetą, Burmistrz [...] decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w miejscowości Z., [...], gmina M., oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca własność B. K. z działką sąsiednią nr [...], której właścicielem jest skarżąca J. K.. Wskazana ugoda zawarta w dniu 15 listopada 2022 r., przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stała się wiążąca.

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 153 k.c., rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. W badanej sprawie zaistniał realny spór dotyczący przebiegu granicy, a świadczą o tym odmienne stanowiska stron co do wskazywanego przebiegu granic nieruchomości. Spór ten zakończył się aktem ugody stron z dnia 15 listopada 2022 r., która ustaliła granice wskazanych działek.

Wyliczenie składników kosztów postępowania zostało zawarte w art. 263 § 1 k.p.a., który stanowi, że do tych kosztów zalicza się koszty podroży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. W toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego kosztami tego postępowania, które zostały poniesione w interesie obu stron, były koszty stanowiące wynagrodzenie geodety, wyłonionego w procedurze ofertowej. Kwota wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe wynika wprost z umowy zawartej z geodetą w dniu 27 lipca 2022 r. (k. 13 akt administracyjnych organu I instancji). Do kosztów postępowania rozgraniczeniowego zaliczono zatem wynagrodzenie geodety w kwocie [...]zł, naliczone zgodnie z fakturą nr [...] z dnia 2 stycznia 2023 r. oraz koszty doręczenia pism urzędowych w łącznej kwocie [...]zł. Tym samym łączne koszty postępowania rozgraniczeniowego prawidłowo ustalono na kwotę [...]zł, a właściciele obu rozgraniczanych nieruchomości prawidłowo zobowiązani zostali do poniesienia ich po połowie. W takich okolicznościach zasadnie zatem wnioskodawca rozgraniczenia B. K. będący właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zobowiązany został do zapłaty kwoty [...]zł, a skarżąca J. K. jako uczestniczka postępowania rozgraniczeniowego i właścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obciążona została obowiązkiem zapłaty takiej samej kwoty. Powyższe ustalenie kosztów postępowania wynikało z obowiązującej na gruncie prawa cywilnego zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych oraz że ponoszą po połowie koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania znaków granicznych.

Tym samym koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone i rozdzielone prawidłowo i zgodnie z prawem. W toku kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził, ani naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też procesowego, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.