III SA/Lu 413/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Lublinie z dnia 2 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego dla prokuratora I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Lublinie na rzecz J. B. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. nr [...], Prokurator Okręgowy w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr [...], przyznającą prokuratorowi J. B. ("skarżący") dodatek wyrównawczy w kwocie [...]zł miesięcznie brutto od dnia 8 maja 2023 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w Lublinie ("organ I instancji", "prokurator rejonowy") przyznał kpt. J. B. prokuratorowi Prokuratury Rejonowej w Lublinie do spraw Wojskowych dodatek wyrównawczy od dnia 8 maja 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto, w związku ze zmianą kwoty wynagrodzenia prokuratora z tytułu nabycia prawa do dodatku za długoletnią pracę po 10 latach pracy.

Organ I instancji przytoczył treść art. 439 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 2305 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o obronie Ojczyzny". Na tej podstawie przyznał skarżącemu kwotę dodatku wyrównawczego, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą porównywalnego wynagrodzenia prokuratora a należnego uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym.

Prokurator rejonowy wyjaśnił, że skarżący objął stanowisko służbowe prokuratora w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w Lublinie w dniu 1 lipca 2020 r., na mocy decyzji Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia 8 czerwca 2020 r. Został on zaszeregowany do stopnia wojskowego kapitana i grupy uposażenia U: 13B. Data początkowa służby wojskowej skarżącego została ustalona na dzień 18 kwietnia 2018 r. Staż pracy skarżącego dla uzyskania stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora prokuratury rejonowej liczony jest od 25 października 2017 r. Natomiast datę początkową dla ustalenia dodatku za długoletnią pracę ustalono na dzień 8 maja 2013 r.

Stosownie do uregulowań zawartych w art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2023 r., poz. 1360, z późn. zm.), dalej jako "Prawo o prokuraturze", art. 437 ust. 1, art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 608), § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 149 ze zm.) oraz art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666 z późn. zm.), dalej jako "ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r.", organ I instancji ustalił miesięczną kwotę uposażenia należną skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym na kwotę [...]zł.

Na tę kwotę składają się: stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U:13B w kwocie [...]zł, dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 3% należnego uposażenia zasadniczego w kwocie [...]zł, a nadto zwiększenie uposażenia, zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. w kwocie [...]zł.

Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, stanowi kwota 5 444,42 zł. Wysokość porównywalnego wynagrodzenia prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji co skarżący, na podstawie art. 123 § 1, art. 124 § 1, 2 i 11 Prawa o prokuraturze stanowi kwota [...]zł. Na tę kwotę składa się wynagrodzenie zasadnicze w stawce pierwszej z zastosowaniem mnożnika 2,17 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego w kwocie [...]zł oraz dodatek za długoletnią pracę w wysokości 10 % wynagrodzenia zasadniczego w kwocie [...]zł.

Decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. Prokurator Okręgowy w Lublinie ("prokurator okręgowy", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenie wymiaru dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu, dokonane przez prokuratora rejonowego. Wskazał, że sposób ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych prokuratorów do spraw wojskowych, składniki uposażenia i wynagrodzenia przyjmowane przy obliczaniu dodatku, a także terminy wypłacania dodatku określa rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1126).

Prokurator okręgowy uznał za niezasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez wydanie decyzji na nieobowiązującej w chwili jej wydania podstawie prawnej, tj. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. i z rażącym naruszeniem prawa, poprzez cykliczne od 2021 r. ograniczanie stosowania art. 123 Prawa o prokuraturze, co w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt K 1/12 może następować wyjątkowo i tylko w określonych sytuacjach, które nie nastąpiły. Ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. ma charakter szczególny, okresowy i dotyczy roku 2023. Konieczność zastosowania art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. do ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego prokuratorom, z pominięciem uregulowania art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, wynika z zastosowania reguły lex specialis derogat legi generali oraz lex posteriori derogat legi priori dla rozstrzygnięcia kolizji zachodzącej między powyższymi unormowaniami. Stosownie do powyższej dyrektywy interpretacyjnej, normy regulacji ustrojowej o charakterze ogólnym - Prawa o prokuraturze, nie mają zastosowania w okresie obowiązywania ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, która stanowi regulację epizodyczną, obowiązującą jedynie przez okres roku.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem dotyczącym zaniechania wypełniania obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem w sprawie uwzględniono wszystkie istotne okoliczności, mające wpływ na ustalenie skarżącemu prawa do dodatku za długoletnią pracę. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości wliczenia do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, okresu wykonywania zawodu adwokata w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Brak jest również innych (odrębnych) przepisów, które normowałyby tę kwestię. W konsekwencji, nie było podstaw do uwzględnienia przy ustalaniu wymiaru dodatku za wieloletnią służbę okresu, w którym skarżący wykonywał zawód adwokata.

J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze i jednocześnie niezasadne zastosowanie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., podczas gdy ograniczenie w stosowaniu art. 123 § 1 ustawy nastąpiło od dnia 1 grudnia 2021 r.;

2) przepisów prawa procesowego, poprzez:

- wydanie decyzji na nieobowiązującej w chwili jej wydania podstawie prawnej, tj. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. i z rażącym naruszeniem prawa, poprzez cykliczne ograniczanie od 2021 r. stosowania art. 123 Prawa o prokuraturze, co w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12 może następować wyjątkowo i tylko w określonych sytuacjach, które faktycznie nie nastąpiły;

- naruszenie art. 7 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej, przez co nie uwzględniono okoliczności zatrudnienia skarżącego w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2017 r. zawodu adwokata, co ma wymierny wpływ na jego wysługę lat, a w konsekwencji na wysokość przyznanego świadczenia.

Zdaniem skarżącego, za podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora niesłusznie przyjęto kwotę 5 444,42 zł, podczas gdy w myśl art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wynagrodzenie to w roku 2022 wynosiło 6 156,25 zł.

W ocenie skarżącego, treść art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. nie obowiązywała w chwili wydania decyzji i nie mogła stanowić podstawy obliczenia wynagrodzenia prokuratorów. W art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze przewidziany został system wynagradzania prokuratorów i asesorów prokuratury, oparty na mechanizmie samoistnej podwyżki wynagrodzenia zasadniczego, na podstawie kryterium przeciętnego wynagrodzenia. System ten działa na identycznych zasadach, jak w przypadku wynagrodzenia sędziów i został wyłączony z regulacji wynagrodzeń pozostałych pracowników sfery budżetowej. Mechanizm taki oparty jest na obiektywnych przesłankach, co gwarantować ma niezależność prokuratorów i asesorów prokuratury. Z tego względu jakiekolwiek odstępstwa od przyjętego systemu wynagradzania prokuratorów i asesorów prokuratury uzasadnione mogą być tylko w sytuacji poważnych trudności budżetowych państwa oraz powinny mieć charakter wyjątkowy i jednostkowy. Stanowisko to wynika m.in. z wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12 Trybunału Konstytucyjnego, który uznał regulację polegającą na jednorocznym "zamrożeniu" wynagrodzeń sędziów za zgodną z Konstytucją RP zaznaczając, że uznanie konstytucyjności takiego rozwiązania wynika z jego incydentalnego charakteru oraz uwzględnienia trudnej sytuacji finansowej państwa, zagrażającej równowadze budżetowej. W ocenie skarżącego, sytuacja budżetowa w 2023 r. nie wymagała podjęcia tak radykalnych kroków jak zamrożenie wynagrodzenia prokuratorów i asesorów prokuratury. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy nie były spełnione kryteria "zamrożenia" wynagrodzeń sędziów i prokuratorów w latach 2021-2023, doszło do dyskrecjonalnej decyzji władzy ustawodawczej i wykonawczej w zakresie podwyżek wynagrodzenia dla wybranych grup zawodowych, przy jednoczesnym zamrożeniu wynagrodzenia prokuratorów, asesorów prokuratury czy też sędziów – wbrew obowiązującym ustawowym zasadom ustalania wysokości wynagrodzenia.

Ponadto, organy do okresu pracy stanowiącego podstawę obliczenia dodatku za długoletnią pracę, o którym mowa w art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze, powinny wliczyć okres wykonywania zawodu adwokata. W zaskarżonej decyzji, okres wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata wliczono jedynie do okresu pracy, od którego zależy wymiar urlopu dodatkowego w myśl art. 119 Prawa o prokuraturze, co jest nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Lublinie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając zarzuty skargi jako bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa dotyczy przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego w kwocie [...]zł miesięcznie brutto od dnia 8 maja 2023 r. Skarżący jest żołnierzem zawodowym pełniącym zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora Prokuratury Rejonowej w Lublinie do spraw Wojskowych.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że sprawy dotyczące wynagrodzeń prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury nie należą do kognicji sądów administracyjnych. Wszelkie spory w tym zakresie rozpatrują bowiem sądy powszechne. Przedmiotem niniejszej sprawy jest jednak przysługujący żołnierzowi zawodowemu dodatek, którego wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej, zaś decyzja ostateczna w tym zakresie jest zaskarżalna do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 439 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 439 ust. 12 tej ustawy, wydane zostało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 sierpnia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1645), które weszło w życie 24 października 2023 r.

W datach wydania decyzji w obu instancjach obowiązywało jednak rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1126), dalej jako "rozporządzenie z dnia 2 czerwca 2017 r.", wydane na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Rozporządzenie to, na podstawie art. 822 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny zachowało moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 439 ust. 12 ustawy o obronie Ojczyny.

Oba rozporządzenia identycznie regulują sposób ustalania dodatku wyrównawczego.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2017 r., przy ustalaniu wysokości dodatku uwzględnia się miesięczną kwotę uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych, oraz kwotę miesięcznego wynagrodzenia, jaka przysługiwałaby na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziemu sądu powszechnego albo na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji prokuratorowi powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury.

Wysokość porównywanego wynagrodzenia ustala się, przyjmując wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek za długoletnią pracę oraz dodatek specjalny, których zasady wypłacania i wysokość określają przepisy Prawa o prokuraturze (§ 2 ust. 2).

Ustalając wysokość dodatku, określa się wysokość składników porównywanego wynagrodzenia (§ 3 ust. 3).

Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy zarówno podstawy wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, jak i dodatku za długoletnią pracę.

Wprawdzie wynagrodzenie prokuratorów nie jest chronione konstytucyjnie, tak jak jest to w przypadku wynagrodzenia sędziów (zob. art. 178 ust. 2 i art. 195 ust. 2 Konstytucji), to od dawna prawodawca w tym zakresie wiernie powiela wzory normatywne dotyczące wynagrodzeń sędziów. Z pewnością chodzi o podkreślenie wysokiej rangi zawodu prokuratora oraz stworzenie materialnych gwarancji jego niezależności.

W myśl art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze – podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (...). Jednocześnie w § 2 tego przepisu określono, że: "Jeżeli przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w § 1, jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego – przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w dotychczasowej wysokości."

Powyższe rozwiązanie normatywne powiela zapis zawarty w art. 61a ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz.1599 ze zm.), który wszedł w życie w dniu 22 kwietnia 2009 r., razem z analogicznym rozwiązaniem wprowadzonym w art. 91 § 1c i § 1d ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 217), dalej jako "P.u.s.p.".

Z woli ustawodawcy – wysokość wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych została zrównana z wynagrodzeniem zasadniczym sędziów w takich samych jednostkach organizacyjnych sądów powszechnych. Wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów prokuratur regionalnych jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów sądów apelacyjnych, natomiast wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów Prokuratury Krajowej jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów Sądu Najwyższego (art. 124 § 1 Prawa o prokuraturze).

Szczegółowe reguły wynagradzania prokuratorów ustalono w art. 124 § 2 – 11 ustawy.

Wskazane przepisy Prawa o prokuraturze powielają rozwiązania dotyczące zasad wynagradzania sędziów sądów powszechnych, zawarte w art. 91 § 1 – 13 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. P.u.s.p.

Reguła określona w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, nakazująca wiązać podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku, z przeciętnym wynagrodzeniem w drugim kwartale roku poprzedniego została jednak odrzucona w kolejnych ustawach okołobudżetowych dotyczących lat 2021 – 2023.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. – w roku 2023 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, stanowi kwota w wysokości 5 444,42 zł.

Wynagrodzenia prokuratorów, podobnie jak wynagrodzenia sędziów powinny być kształtowane w sposób wykluczający uznaniowość. Tymczasem treść przepisów kreujących sposób wynagradzania sędziów i prokuratorów, w latach 2021-2023 była za każdym razem odmienna i ewidentnie nosiła znamiona dowolności.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12 stwierdził, że "najważniejszym aspektem wynagrodzenia godnego urzędu sędziego jest, by sposób ustalania jego wysokości był oparty na obiektywnych, wymiernych przesłankach i działał z mocy samej ustawy – niejako «automatycznie», bez potrzeby podejmowania w tej sprawie ocennych decyzji, które mogłyby być instrumentem nacisku na sędziów. Istotna jest, oczywiście, także sama wysokość wynagrodzenia, które powinno zapewniać bezpieczeństwo finansowe sędziemu i jego rodzinie, rekompensować rygorystyczne ograniczenia w podejmowaniu innej działalności zarobkowej oraz sprzyjać budowaniu prestiżu urzędu sędziego".

W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny sformułował pięć nieprzekraczalnych "warunków brzegowych" wynagrodzenia, które powinny odpowiadać godności urzędu sędziego i zakresowi jego obowiązków.

Z kolei wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt K 1/23, również odnoszącym się do wynagrodzeń sędziów – Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś art. 7 uznał za niezgodny z art. 195 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2023 r., poz. 2479). Zakwestionowane przepisy utraciły moc z dniem 15 listopada 2023 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy postanowień ustaw okołobudżetowych dotyczących lat 2021 – 2023 i podniósł, że "Wynagrodzenia sędziów w ostatnich latach kształtowane są przez ustawodawcę w sposób całkowicie uznaniowy – zarówno co do konstrukcji mechanizmu wynagradzania, jak i tempa wzrostu płac. Taka praktyka nie zapewnia konstytucyjnej ochrony wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu sędziego oraz zakresowi jego obowiązków. Sędziowie nie mogą w żaden sposób przewidzieć, jak będzie kształtować się ich wynagrodzenie."

Trybunał Konstytucyjny zauważył również, że nie zostały spełnione warunki brzegowe określone w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, usprawiedliwiające odstąpienie od normatywnych zasad ustalania wynagrodzeń sędziowskich, a w konsekwencji do ich obniżenia. W szczególności, nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 216 ust. 5 Konstytucji; relacja państwowego długu publicznego do PKB nie przekracza poziomu 60%.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "(...) przepisy ustawy okołobudżetowej na 2023 r. po raz kolejny "tymczasowo" modyfikują ustawowe zasady ustalania podstawy zasadniczych wynagrodzeń sędziowskich. Ponadto, w 2023 r. podstawa ta została ustalona w pełni w sposób kwotowy, co w żaden sposób nie nawiązuje do obowiązującego lex generalis mechanizmu wynagradzania."

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że o uznaniowości i arbitralności postanowień ustawy okołobudżetowej na rok 2023 r. odnośnie podstaw ustalania wynagrodzenia dla sędziów (art. 7 – art. 9) oraz dla prokuratorów (art. 10) świadczy wprost również uzasadnienie jej projektu (druk sejmowy nr 2654): "Nie kwestionując przyjętego w aktualnych przepisach regulujących ustrój sądownictwa mechanizmu określania wynagrodzeń sędziów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej, należy mieć na uwadze istotny wzrost nakładów na wynagrodzenia sędziów i prokuratorów na przestrzeni ostatnich lat. Wyasygnowanie dodatkowych środków na wynagrodzenia dla tych grup oznaczałoby konieczność redukcji wydatków w pozostałych sferach działalności państwa, co mogłoby negatywnie wpłynąć na realizację innych zadań publicznych finansowanych ze środków budżetu państwa."

W przedmiotowej sprawie oczywiste jest, że art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. są przepisami rangi ustawowej, a więc są względem siebie równorzędne. Wskazane przepisy diametralnie odmiennie regulują kwestię określania podstaw ustalania wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2023 r. Dodatkowo należy zauważyć, że treść art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, nie została zmieniona, natomiast zmieniono postanowienia zawarte pierwotnie w art. 10 ust. 1 ustawy okołobudżetowej. O czym była już wcześniej mowa, przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., kształtujące sposób ustalania podstawy wynagrodzenia zasadniczego dla sędziów w 2023 r. odpowiadają treści art. 10 ust. 1 tej ustawy, dotyczącego ustalania podstawy wynagrodzenia zasadniczego dla prokuratorów. W sytuacji, gdy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc art. 7, art. 8 i art. 9 tej ustawy, to nie ma żadnych podstaw aby przyjmować, że w przypadku wynagrodzeń zasadniczych prokuratorów, uprawnione jest stosowanie innych zasad ustalania tego wynagrodzenia niż te, które dotyczą sędziów.

Odnosząc się do drugiej ze spornych kwestii przypomnieć trzeba, że w świetle przytoczonych regulacji zawartych w § 2 ust. 1 – 3 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2017 r., wysokość dodatku wyrównawczego dla żołnierza zawodowego zależna jest od wysokości porównywalnego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i takiej samej pełnionej funkcji. Przy obliczaniu wysokości dodatku dla żołnierza pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych uwzględnia się zatem tylko te składniki, które stanowią składniki wynagrodzenia prokuratora, niebędącego żołnierzem zawodowym.

Zgodnie z art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze, prokuratorowi przysługuje dodatek za długoletnią pracę wynoszący, począwszy od 6. roku pracy, 5% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego i wzrastający po każdym kolejnym roku pracy o 1% tego wynagrodzenia, aż do osiągnięcia 20% wynagrodzenia zasadniczego. Po 20 latach pracy dodatek wypłacany jest, bez względu na staż pracy powyżej tego okresu, w wysokości 20% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego.

Skarżący zarzuca, że ustalając wysokość porównywalnego wynagrodzenia prokuratora, wadliwie ustalił wysokość dodatku za długoletnią pracę, pominął bowiem okres wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata.

Rację ma organ, że z przepisów Prawa o prokuraturze nie wynika wprost, by okres wykonywania zawodu adwokata zaliczany był do okresu pracy, uprawniającego do dodatku za długoletnią pracę. Żaden przepis nie zawiera doprecyzowania, jakie okresy – poza pracą na stanowisku prokuratora i asesora prokuratury – należy zaliczać do stażu pracy w rozumieniu art. 124 § 11 ustawy.

W myśl art. 130 Prawa o prokuraturze, w sprawach nieuregulowanych w ustawie zastosowanie ma ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 765), a w sprawach nieuregulowanych także w przepisach tej ustawy – przepisy Kodeksu pracy.

Ustawa o urzędnikach państwowych przewiduje, że urzędnikowi państwowemu przysługuje dodatek za wieloletnią pracę w urzędach państwowych (art. 22 ust. 1), nie określa jednak zasad przyznawania tego dodatku, w szczególności zaś nie określa w jakich przypadkach i na jakich warunkach do okresu pracy w urzędach państwowych wlicza się inne okresy pracy. Kwestia ta pozostawiona została do uregulowania w rozporządzeniu, które nie dotyczy prokuratorów.

Z kolei przepis art. 773 § 1 kodeksu pracy stanowi, że warunki wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w państwowych jednostkach sfery budżetowej, jeżeli nie są oni objęci układem zbiorowym pracy, określi, w drodze rozporządzenia – w zakresie niezastrzeżonym w innych ustawach do właściwości innych organów – minister właściwy do spraw pracy na wniosek właściwego ministra. Również zatem przepisy wydane na podstawie art. 773 § 1 kodeksu pracy nie dotyczą prokuratorów, ponieważ wynagrodzenie prokuratorów uregulowane jest w odrębnej ustawie.

Wobec braku wyraźnego przepisu, ewentualne zaliczenie okresu wykonywania zawodu adwokata wymaga dokonania wykładni systemowej i celowościowej.

Wykładni takiej, na tle analogicznych unormowań dotyczących sędziów sądów administracyjnych dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I PK 103/08 stwierdzając, że "Sędziemu wojewódzkiego sądu administracyjnego do okresu pracy, od którego zależy nabycie prawa do dodatku za długoletnią pracę i jego wysokość, wlicza się okres wykonywania zawodu adwokata (art. 91 § 7 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm. w związku z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).".

Argumentację Sądu Najwyższego powtórzył Sąd Apelacyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt III APa 3/14, uznał za prawidłowe zaliczenie prokuratorowi do wysługi lat okresu wykonywania zawodu adwokata. Jest to wprawdzie stanowisko w jednostkowej, indywidualnej sprawie, jednak w ocenie sądu zasługuje na podzielenie.

Za zaliczeniem przemawiają argumenty natury ogólnej, przytoczone w wyroku Sądu Najwyższego. Dodać należy, że obowiązujące przepisy nie zawierają uregulowania nakazującego zaliczanie okresu wykonywania zawodu adwokata, jednak przewidują zaliczanie tego okresu do innych celów. Skoro wykonywanie zawodu adwokata przez co najmniej trzy lata uprawnia do powołania na stanowisko prokuratora bez spełnienia wymogu złożenia egzaminu prokuratorskiego lub zatrudnienia na stanowisku asesora przez co najmniej rok (art. 75 § 2 pkt 3 w zw. z art. 75 § 1 pkt 6 i 7 Prawa o prokuraturze), to nieuzasadnione byłoby nieuznawanie tego okresu jako uprawniającego do dodatku za długoletnią pracę. Zauważyć również należy, że okres ten zaliczany jest do okresu pracy, od którego zależy wymiar urlopu dodatkowego (art. 119 § 2).

Jak podkreślił Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku, okoliczność, że okres wykonywania zawodu adwokata wskazany został tylko w przepisie dotyczącym urlopu dodatkowego nie daje podstaw do swoistej wykładni a contrario. Możliwość zaliczenia okresu wykonywania zawodu adwokata nie powinna być pozostawiona uznaniu pracodawcy (organu).

Skoro decyzje w obu instancjach zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 123 § 1 i art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze, poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji – przyjęcie zaniżonej podstawy ustalania zasadniczego wynagrodzenia prokuratora i niezaliczenie do dodatku za długoletnią pracę – okresu wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata, przeto podlegały one wyeliminowaniu z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634), dalej jako "p.p.s.a.".

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt II sentencji) uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).

Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie adwokata – 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez skarżącego w skardze, zaś organ nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.