III SA/Lu 219/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia I. R. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia 5 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Postanowieniem z dnia 3 września 2020 r., na wniosek J. K., Wójt Gminy S. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy położonymi w obrębie ewidencyjnym [...] nieruchomościami – działką ewidencyjną o nr [...], stanowiącą własność I. R. i J. R. oraz działką ewidencyjną o nr [...] stanowiącą własność J. K.. Do ustalenia przebiegu granic organ upoważnił geodetę uprawnionego R. P..

Decyzją z dnia 19 listopada 2020 r. [...] Wójt Gminy S. orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, z uwagi na brak ugody i wzajemną sprzeczność dostępnych dokumentów i przekazał sprawę do sądu powszechnego.

Jednocześnie, postanowieniem z dnia 14 grudnia 2020 r. [...] organ I instancji ustalił koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2 120 zł, wskazując, że na powyższą kwotę składa się wynagrodzenie geodety. Organ I instancji obciążył kosztami postępowania wnioskodawcę w wysokości 1 060 zł oraz skarżącą i J. R. w wysokości 1 060 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że J. R. zmarł. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia 16 września 2022 r. [...] organ I instancji ustalił koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2 120 zł. Organ I instancji obciążył kosztami postępowania wnioskodawcę w wysokości 1 060 zł, I. R. w wysokości 265 zł oraz dzieci zmarłego J. R. i I. R. – M. R., N. R. i M. R. w wysokości po 265 zł każde.

W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia 17 listopada 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło brak dostatecznych ustaleń w zakresie osób dziedziczących po zmarłym J. R., a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stron postępowania w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążenie tych stron kosztami.

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2022 r. [...], na podstawie art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., organ I instancji ustalił koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2 120 zł. Organ I instancji obciążył kosztami postępowania wnioskodawcę w wysokości 1 060 zł, I. R. w wysokości 662,50 zł oraz dzieci zmarłego J. R. i I. R. – M. R., N. R. i M. R. w wysokości po 132,50 zł każde.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącą zażalenia, postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, stanowiących wynagrodzenie upoważnionego geodety, została ustalona prawidłowo. Kwota ta nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za podobne czynności rozgraniczeniowe i wynika z wystawionej przez geodetę faktury oraz umowy. Nie budzi również wątpliwości zakres wykonanych przez geodetę czynności oraz ich poprawność. Prawidłowo również koszty postępowania zostały rozdzielone pomiędzy jego strony – po połowie, a w przypadku uczestników postępowania, dodatkowo stosownie do posiadanych udziałów w nieruchomości.

Organ stwierdził, że w badanej sprawie zaistniał spór co do przebiegu granicy bowiem były wątpliwości co do przebiegu granicy, strony wskazywały odmienny ich przebieg. W stosunku do spornych nieruchomości nic było wcześniej prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, ani postępowanie równorzędne. Prowadzenie rozgraniczenia w niniejszej sprawie okazało się zasadne. Leżało tym samym w interesie prawnym wszystkich właścicieli, nie zaś tylko w interesie wnioskodawcy tego postępowania.

I. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Skarżąca wyraziła niezadowolenie z dokonanego przez organ podziału kosztów postępowania, zarzucając nieuprawnione oparcie się na art. 152 k.c. i jego zastosowanie bez pogłębionej analizy okoliczności sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia 5 grudnia 2022 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.), dalej powoływanej również jako "p.g.k.". Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.).

Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 p.g.k.). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453).

Rodzaje rozstrzygnięć, jakie zapaść mogą w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k. Sprawa o rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym może zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, na ustalenie przebiegu granicy pozwalają zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody lub zgodne oświadczenia stron (art. 33 ust. 1), bądź decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2), gdy nie doszło do zawarcia ugody, ale również gdy zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji.

Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie określają natomiast zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji, w kwestii kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia zastosowanie znajdują przepisy Działu IX k.p.a. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ regulują przepisy art. 262 § 1 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2).

Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (art. 263 § 1 k.p.a.). Organ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podzielany jest pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którym organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego z art. 31 ust. 2 - 4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie.

Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c.

Wprawdzie istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej zasady jest możliwe, musi to jednak wynikać ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, które decydować mogą o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi bowiem zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, czy wszystkie, a jeśli tak to w jakiej proporcji. W każdym przypadku należy więc rozważyć okoliczności faktyczne sprawy, aby możliwym było w szczególności stwierdzenie, czy istniał spór co do przebiegu linii granicznej, czy też chodziło jedynie o wznowienie znaków granicznych, jakie czynności podejmowała strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczeniowego i czym było to podyktowane. Tym samym rozkład kosztów powinien odzwierciedlać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy. Takie podejście realizuje zasady sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego.

W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od zasady podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy właścicieli rozgraniczanych działek i uznania, że toczyło się ono wyłącznie w interesie J. K..

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek J. K., który kwestionował dotychczasowy przebieg granicy pomiędzy położoną w obrębie ewidencyjnym S. działką o nr [...], stanowiącą jego własność, a działką nr [...], stanowiącą w dniu złożenia wniosku własność I. R. i J. R., a obecnie I. R. oraz M. R., N. R. i M. R.. Wniosek obejmował całą długość granicy między powyższymi działkami.

O wszczęciu postępowania skarżąca została zawiadomiona, jednak w żaden sposób nie zareagowała ani na sam wniosek ani na doręczone postanowienie.

W toku wszczętego postępowania nie została zawarta ugoda, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 4 p.g.k. Nie doszło również do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, o której mowa w art. 33 ust. 1 p.g.k. Na podstawie zebranych dowodów wyznaczonemu w sprawie geodecie nie udało się ustalić jednoznacznego przebiegu granicy miedzy działkami. Z protokołu granicznego wynika, że wnioskodawca postępowania rozgraniczeniowego wskazywał przebieg granicy na linii opisanej w punktami 14-15237 – 14-15240, natomiast skarżąca wskazywała granicę oznaczoną punktami 17-739 – 14-740. W dodatkowych uwagach wskazano ponadto, że J. K. zaproponował podział spornego obszaru między wskazanymi wyżej liniami na dwie równe części i wyznaczenie w ten sposób nowej granicy, na co skarżąca jednak nie przystała. Wnioskodawca nie zaakceptował natomiast proponowanego przez skarżącą przebiegu granicy wzdłuż drewnianego ogrodzenia biegnącego od punktu 14-739 do punktu 14-740.

Decyzją z dnia 19 listopada 2020 r. Wójt Gminy S. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki o nr [...], będącej własnością J. K. z nieruchomością sąsiednią – działką nr [...], obecnie będącej współwłasnością skarżącej oraz M. R., N. R. i M. R. i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w R.. Jak wyjaśnił organ, powodem umorzenia postępowania i przekazania sprawy do sądu powszechnego był brak ugody i wzajemna sprzeczność dostępnych dokumentów.

W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy że, pomiędzy właścicielami nieruchomości istnieje spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego skoro pomiędzy działkami nie istniała granica prawna. W toku tego postępowania nie doszło do zgodnego ustalenia przebiegu granicy między działkami stron, sprawa została umorzona i przekazana do sądu powszechnego. Istotne w sprawie jest to, iż istniejąca dokumentacja geodezyjna nie pozwala na bezsporne ustalenie granic przedmiotowych działek. Dokumenty źródłowe zgromadzone w bazie ewidencji gruntów i budynków, według oświadczenia geodety pozostają ze sobą w sprzeczności i na ich podstawie nie jest możliwe ustalenie granicy prawnej rozgraniczanych nieruchomości. Strony zaś nie godziły się na ustalenie granic według stanu posiadania gruntów, co doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania sprawy do sądu powszechnego. Oznacza to, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w istocie w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych działek albowiem w ewidencji gruntów nie ma dokumentów wskazujących na przebieg granicy prawnej działek o nr [...] i oznaczonej nr [...]. Natomiast istniejąca faktycznie granica pomiędzy powyższymi działkami nie jest, na obecnym etapie postępowania administracyjnego granicą prawną i z jej przebiegiem na gruncie nie godzą się strony postępowania rozgraniczeniowego. Właściciele sąsiadujących ze sobą nieruchomości są więc zobowiązani do udziału w kosztach postępowania administracyjnego , bez względu na to, kto z nich zażądał wszczęcia tego postępowania. Subiektywne zaś przekonanie skarżącej, że winę za spór graniczny ponosi wyłącznie wnioskodawca, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. i właściwie je zastosował. Organy we właściwy sposób ustaliły wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na koszty te składało się wynagrodzenie upoważnionego geodety w kwocie [...]zł, które wynika ze znajdującej w aktach sprawy umowy z dnia 11 września 2020 r. zawartej między organem a upoważnionym geodetą oraz faktury VAT nr [...]. Organy prawidłowo także wskazały, w jakim stopniu poszczególne strony są zobowiązane do uiszczenia ustalonych kwot. W szczególności organy prawidłowo obciążyły kosztami postępowania współwłaścicieli działki nr [...], mając na uwadze, że po śmierci J. R. należało uwzględnić jego spadkobierców i przypadające im udziały.

W toku dokonanej kontroli zaskarżonego postanowienia, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które stanowiłoby podstawę do wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).