III SA/Łd 88/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi- Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 listopada 2022 r. nr SKO.4141.107.2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.

Decyzją z 25 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 lipca 2022 r. o wymierzeniu W. Z. (dalej: skarżąca lub strona skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 173 061,49 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], przy II bramie cmentarza [...]), w okresie od dnia 3 lutego 2017 r. do dnia 4 sierpnia 2020 r., o powierzchni 19,33 m², w celu umieszczenia tymczasowego obiektu budowlanego funkcjonującego jako obiekt handlowy lub usługowy wraz z elementami towarzyszącymi takimi jak: markizy, schody itp. i wymierzyło W. Z., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą W.", karę pieniężną w wysokości 133 145,04 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], przy II bramie cmentarza [...]), w okresie od dnia 25 listopada 2017 r. do dnia 4 sierpnia 2020 r., o powierzchni 19,33 m², w celu umieszczenia tymczasowego obiektu budowlanego - całorocznego obiektu handlowego wraz z elementami towarzyszącymi.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

21 grudnia 2015 r. W. Z. wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 18 m² przy bramie cmentarza [...] w Ł. ul. [...] 78 (stoisko nr 1) w okresie od 1 lutego 2016 r do 31 stycznia 2017 r.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 18 stycznia 2016 r. zezwolił W.Z. na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności dla umieszczenia stoiska handlowego o powierzchni 18 m² (stoisko oznaczone nr 1 w sektorze C) przy cmentarzu [...] w Ł. w celu sprzedaży kwiatów i zniczy w okresie od 1 lutego 2016 r. do 31 stycznia 2017 r.

21 października 2016 r. dokonano w terenie kontroli i stwierdzono zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (działka nr [...] w obrębie [...]) - przy cmentarzu [...] w Ł., na stoisku oznaczonym nr 1 w sektorze C, poprzez umieszczenie w tym miejscu bez zezwolenia zarządcy drogi tymczasowego obiektu budowlanego (przyczepy), dostosowanego do prowadzenia działalności handlowej. Powierzchnia tego obiektu wg rzutu poziomego wynosiła 19,33 m². Kolejna kontrola przeprowadzona została w dniu 5 grudnia 2016 r. potwierdziła ustalony w dniu 21 października 2016 r. stan faktyczny.

Wobec powyższego zawiadomieniem z 5 grudnia 2016 r. zarządca drogi wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...], w obr. [...]) - przy cmentarzu [...] w Ł. dla umieszczenia tymczasowego obiektu handlowego. W piśmie tym poinformowano stronę, iż za każdy dzień pozostawania ww. obiektu w pasie drogowym ul. [...], począwszy od dnia 21.10.2016 r. (daty pierwszej kontroli) zostanie nałożona kara pieniężna w wysokości 10-krotnej stawki opłaty podstawowej. W tym samym dniu strona została również powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. [...] poprzez usunięcie tymczasowego obiektu handlowego pozostającego w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Wnioskiem z 20 grudnia 2016 r. W. Z. wystąpiła o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] o powierzchni 18 m² przy II bramie cmentarza [...] w Ł., w miejscu oznaczonym jako stoisko nr 1 - w sektorze C, w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. Ponadto, strona w piśmie z 23 grudnia 2016 r. odniosła się do zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania potwierdzając wykonanie przedmiotowego obiektu - przyczepy na kołach niezwiązanej trwale z gruntem, a tym samym jej umieszczenie na terenie stoiska nr 1 w sektorze C, tj. w pasie drogowym ulicy [...]. Fakt ten został też potwierdzony kolejną kontrolą przeprowadzoną 2 lutego 2017 r.

Prezydenta Miasta Łodzi decyzją z 19 stycznia 2017 r. po rozpatrzeniu wskazanego powyżej wniosku strony skarżącej z 20 grudnia 2016 r. odmówił jej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego na prawach wyłączności w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] w Ł. – tj. ul. [...] na stoisku nr 1 w sektorze C o powierzchni 18 m2 - przy II bramie cmentarza [...], w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. Strona odwołała się od tej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu tegoż odwołania decyzją z 23 czerwca 2017 r. uchyliło ww. decyzję z 19 stycznia 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie, Prezydenta Miasta Łodzi decyzją z 23 stycznia 2018 r. ponownie odmówił stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej - ulicy [...] (dz. nr [...] w obręb [...]) w celu umieszczenia omawianego stoiska handlowego. Strona i od tej decyzji złożyła odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu sprawy, decyzją z 23 marca 2018 r. utrzymało w mocy wskazaną powyżej decyzję organu I instancji (z 23 stycznia 2018 r.). Decyzja kolegium została następnie zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który postanowieniem z 17 lutego 2021 r. (sygn. akt III SA/Łd 505/18) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie odmowy wydania stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego, z uwagi na to, że skarżąca cofnęła skargę w związku z faktem usunięcia obiektu z pasa drogowego.

Wnioskiem z 19 grudnia 2017 r. W. Z. wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] o powierzchni 20 m² przy bramie II cmentarza [...] w Ł., w miejscu oznaczonym jako stoisko nr 1 – w sektorze C, na okres od 1 lutego 2018 r. do 31 stycznia 2019 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydenta Miasta Łodzi decyzją z 23 stycznia 2018 r. odmówił stronie zezwolenia o które się ubiegała, tj. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego w wyżej wymienionej lokalizacji. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi ostateczną decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. utrzymało w mocy wskazaną decyzję organu I instancji (z 23 stycznia 2018 r.).

Kolejnym wnioskiem z 20 grudnia 2018 r. strona skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w Ł. o powierzchni 20 m² przy bramie II cmentarza [...] w Ł., w miejscu oznaczonym jako stoisko nr 1 - w sektorze C, na okres od 1 lutego 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydenta Miasta Łodzi decyzją z 24 stycznia 2019 r. odmówił stronie wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego w wyżej wymienionej lokalizacji.

Z akt sprawy wynika, iż pismem z 21 lutego 2019 r. W. Z. poinformowała organ, że usunie istniejący "tymczasowy obiekt budowlany" jak najszybciej i zwróciła się o pomoc w usunięciu samochodu znajdującego się od listopada 2018 r. na stanowisku oznaczonym nr "0", który – jak wskazała – blokuje dojście do tegoż stoiska i uniemożliwia usunięcie należącego do niej obiektu handlowego. Jednocześnie, pismem z 21 lutego 2019 r., strona skarżąca wystąpiła o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia stoiska na prawach wyłączności o powierzchni 18 m² przy cmentarzu [...] w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy przy ul. [...] w Ł., stoisko nr 1 w sektorze C w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z 6 marca 2019 r. organ zwrócił się do Straży Miejskiej w Ł. Odział Dzielnicowy [...] z prośbą o przestawienie zaparkowanego przy obiekcie strony skarżącej – tj. przy przyczepie umieszczonej w pasie drogowym ulicy [...], przy bramie II cmentarza [...], pojazdu typu transporter o wskazanym przez stronę skarżącą numerze rejestracyjnym.

18 marca 2019 r. pracownik organu przeprowadził kolejną kontrolę w terenie, która wykazała, iż przedmiotowy obiekt budowlany strony skarżącej – przyczepa handlowa – nadal nie został usunięty. Wobec powyższego Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 18 marca 2019 r. odmownie załatwił wniosek strony z dnia 21 lutego 2019 r., tj. odmówił jej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego na prawach wyłączności w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] - ul. [...] w Ł., na stoisku nr 1 w sektorze C o powierzchni 18 m² - przy bramie II cmentarza [...], w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.

Z akt sprawy wynika, że fakt usunięcia obiektu z pasa drogi został potwierdzony podczas kontroli dokonanej 1 września 2020 r. Równocześnie, jak wynika z akt sprawy, postępowanie w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego ulicy [...] do stanu poprzedniego zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 października 2020 r., który z uwagi na usunięcie obiektu przez stronę, umorzył w całości postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego kontenerowego.

W postępowaniu, które jest przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie, wszczętym 5 grudnia 2016 r. w przedmiocie samowolnego zajęcia pasa drogowego, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 3 lutego 2017 r. nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną za samowolne zajęcia pasa drogowego pod całoroczny obiekt handlowy o powierzchni 19,33 m² w okresie od 21 października 2016 r. do 2 lutego 2017 r., w wysokości 14 207,55 zł. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 maja 2017 r. uchyliło zaskarżoną doń decyzję z 3 lutego 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z 12 marca 2018 r. nałożył na stronę skarżącą karę pieniężnej w wysokości 14 207,55 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] tj. ulicy [...] w Ł. (dz. nr [...] w obrębie [...]) – droga powiatowa nr 1227 E pod tymczasowy obiekt handlowy o powierzchni 19,33 m2 w okresie od 21 października 2016 r. do 2 lutego 2017 r. Również od tej decyzji strona złożyła odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 28 maja 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (z 12 marca 2018 r.). Wskazana decyzja kolegium została zaskarżona do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z 7 listopada 2018 r. (sygn. akt III SA/Łd 688/18) uchylił zaskarżoną doń decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 maja 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 marca 2018 r. W ocenie sądu nie było podstaw do uznania, że w okresie od 21 października 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia, w sytuacji, gdy takie pozwolenie wówczas posiadała - wydane decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 18 stycznia 2016 r., zezwalającą jej na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności dla umieszczenia stoiska handlowego o powierzchni 18 m² oznaczonego nr 1, w sektorze C (w miejscu posadowienia obiektu handlowego – tj. przyczepy o powierzchni 19,33 m²) na okres od 1 lutego 2016 r. do 31 stycznia 2017 r.

Będąc związanym oceną prawną wyrażoną we wskazanym powyżej wyroku z 7 listopada 2018 r. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 15 września 2021 r. nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 1.229,55 zł za zajęcie pasa drogi powiatowej w dzielnicy [...], ulicy [...] w Ł. (dz. nr [...], w obr. [...]) przy bramie II cmentarza [...], w celu funkcjonowania tymczasowego obiektu budowlanego - zajmującego pas drogowy z przekroczeniem powierzchni określonej w zezwoleniu o 1,33 m² (w okresie od 21 października 2016 r. do 31 stycznia 2017 r.) oraz zajmującego pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi o powierzchni 19,33 m² (w okresie od 1 lutego 2017 r. do 2 lutego 2017 r.). Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności.

Decyzją z 27 października 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 173 061,49 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] ulicy [...] w Ł.(dz. nr [...], obr. [...]) przy bramie II cmentarza [...] w celu funkcjonowania tymczasowego obiektu budowlanego o powierzchni 19,33 m², w okresie do 3 lutego 2017 r. do 4 sierpnia 2020 r. Strona odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które decyzją z 28 stycznia 2022 r. uchyliło zaskarżoną doń decyzję (z 27 października 2021 r.) w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 6 lipca 2022 r. nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 173 061,49 zł za zajęcie, bez zgody zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej w dz. [...] - ul. [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], przy bramie II cmentarza [...]), w okresie od dnia 3 lutego 2017 r. do dnia 4 sierpnia 2020 r., o powierzchni 19,33 m², w postaci posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego funkcjonującego jako obiekt handlowy lub usługowy wraz z elementami towarzyszącymi takimi jak: markizy, schody itp. Od decyzji tej strona skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając organowi I instancji, że bezpodstawnie nałożył na nią karę pieniężną za okres poprzedzający dzień 6 lipca 2017 r., który objęty był przedawnieniem. Nadto, w odwołaniu zakwestionowano zasadność wymierzenia stronie skarżącej kary za cały okres wskazany w zaskarżonej decyzji, powołując się na okoliczności towarzyszące zajęciu przez stronę pasa drogowego i powody trwania tego zajęcia, obejmujące w szczególności: zajęcie przez nią pasa drogowego na podstawie zezwolenia udzielonego przez zarządcę drogi, fakt konsekwentnego składania przez stronę wniosków o wydanie stosownych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na kolejne lata, błędne przekonanie strony o skutkach umorzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postępowania z jej skargi na decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 31 stycznia 2018 r., a także wyrażenie przez stronę w piśmie skierowanym do organu w lutym 2019 r. woli usunięcia obiektu zajmującego pas drogowy i brak możliwości realizacji tego zamierzenia z uwagi na zaparkowany obok przyczepy handlowej będącej własnością strony samochód. Strona podważyła również sposób zakwalifikowania spornego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. Dodatkowo strona wskazała, iż nie zgadza się z argumentacją organu I instancji przytoczoną na poparcie stanowiska o braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia jej kary pieniężnej. W konkluzji strona wniosła o uwzględnienie jej odwołania i uchylenie nałożonej kary.

Przywołaną na wstępie i zaskarżoną do sądu decyzją z 25 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 lipca 2022 r. o wymierzeniu stronie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 173 61,49 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], przy bramie II cmentarza [...]), w okresie od dnia 3 lutego 2017 r. do dnia 4 sierpnia 2020 r., o powierzchni 19,33 m², w celu umieszczenia tymczasowego obiektu budowlanego funkcjonującego jako obiekt handlowy lub usługowy wraz z elementami towarzyszącymi takimi jak: markizy, schody itp. i wymierzyło stronie karę pieniężną w wysokości 133 145,04 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...], przy bramie II cmentarza [...]), w okresie od dnia 25 listopada 2017 r. do dnia 4 sierpnia 2020 r., o powierzchni 19,33 m² , w celu umieszczenia tymczasowego obiektu budowlanego - całorocznego obiektu handlowego wraz z elementami towarzyszącymi. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przywołał przepisy prawa będące podstawą rozstrzygnięcia w kontekście ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych – szeroko argumentując swoje stanowisko w sprawie. W szczególności wskazać, należy iż kolegium wskazało, że całokształt obiektywnie ustalonych faktów świadczy o spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek wymierzenia stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wynikających z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., gdyż: 1) ul. [...] w Ł. jest drogą powiatową, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmuje m.in. całą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]) w okresie od dnia 3 lutego 2017 r. do dnia 4 sierpnia 2020 r. pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, przez umieszczenie w nim tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji handlowej, a powierzchnia tego zajęcia wynosiła 19,33 m²; 3) podmiotem, który zajmował pas drogowy we wskazanym okresie (tj. od 3 lutego 2017 r. do 4 sierpnia 2020 r.) na wskazany powyżej cel była strona postępowania – W. Z., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą W.; 4) w okresie od 3 lutego 2017 r. do 4 sierpnia 2020 r. strona nie legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydanym w formie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta Łodzi jako zarządcę przedmiotowej drogi powiatowej. Kolegium przeanalizowało określone w przepisach działu IVa k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oraz terminy przedawnienia nakładania tej kary wskazując, iż w jego ocenie naruszenie prawa nie może być potraktowane jako znikome, jeżeli strona umyślnie naruszała prawo, uporczywie lekceważąc niekorzystne dla niej stanowisko zarządcy drogi. Co więcej, zdaniem organu odwoławczego, nawet usunięcie spornego obiektu z pasa drogowego przebiegało opieszale, gdyż choć strona zadeklarowała po około 2 latach zamiar zaprzestania naruszania prawa, to równocześnie odwlekała jego realizację powołując się na okoliczności, które jej zdaniem uniemożliwiały demontaż obiektu oraz próbując przerzucić odpowiedzialność za ten stan rzeczy na zarządcę drogi. W kontekście art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. kolegium zwróciło uwagę na fakt, iż na stronę nie została nałożona jakakolwiek inna sankcja prawna z tytułu zajęcia pasa drogowego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją – gdyż takową bez wątpienia nie jest sankcją kara pieniężna wymierzona stronie w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 15 września 2021 r., wydanej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. – ta bowiem dotyczy zajęcia pasa drogowego w ten sam sposób i w tym samym miejscu, ale w innym okresie, tj. od 21 października 2016 r. do 2 lutego 2017 r. Kolegium uznało również, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy wskazuje na to, że pomimo spełnienia ustawowych przesłanek nałożenia na stronę kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w okresie od 3 lutego 2017 r. do 4 sierpnia 2020 r., dopuszczalne jest wymierzenie jej kary jedynie za okres od dnia odpowiadającego dacie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, licząc 5 lat wstecz, tj. od 25 listopada 2017 r. (art. 189g § 1 w związku z art. 57 § 3a k.p.a.), do dnia przyjętego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jako ostatni dzień naruszania prawa przez stronę, tj. do 4 sierpnia 2020 r. Wobec powyższego organ odwoławczy podniósł, że już organ I instancji nie był upoważniony do nałożenia na stronę kary pieniężnej za okres sprzed 6 lipca 2017 r., skoro orzekał w tej sprawie w dniu 6 lipca 2022 r. Tym samym wobec stwierdzenia przesłanek warunkujących wymierzenie stronie kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i braku okoliczności uzasadniających odstąpienie od jej nałożenia i poprzestanie na pouczeniu (art. 189g § 1 k.p.a.) kolegium ustaliło wysokość kary za zajecie przez stronę pasa drogowego drogi powiatowej – tj. zajęcia polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - w okresie od 25 listopada 2017 r. do 4 sierpnia 2020 r. o powierzchni 19,33 m2 w wysokości 133 145,04 zł, uwzględniając okres częściowo objęty przedawnieniem.

Na wskazaną powyżej ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 25 listopada 2022 r. skargę do sądu administracyjnego złożyła W. Z., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie i powtórzenie uchybień w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego popełnionych przez Prezydenta Miasta Łodzi polegających na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co do okoliczności kluczowej z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, to jest wagi naruszenia prawa i poprzestanie na ocenie ww. okoliczności w oparciu o całkowicie gołosłowne twierdzenia i przypuszczenia odnoszące się do:

a) braku możliwości udostępnienia zajętej części pasa drogowego innemu podmiotowi, który ponosiłby z tego tytułu opłatę i przysparzałby dochodów Miastu Ł.- podczas gdy ze zgromadzonego materiału w żaden sposób nie wynika, aby w okresie objętym zaskarżoną decyzją jakikolwiek inny podmiot występował do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie spornego fragmentu pasa drogowego - co w efekcie czyni ww. ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi całkowicie dowolnym,

b) wyłączenia możliwości prowadzenia na tym fragmencie pasa drogowego jakichkolwiek "potencjalnie niezbędnych" prac związanych z przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną drogi - podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby w okresie objętym zaskarżoną decyzją faktycznie wystąpiła konieczność przeprowadzenia takich prac - co w efekcie czyni ww. ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi całkowicie dowolnym,

c) opieszałego usuwania spornego obiektu z pasa drogowego i równoczesnego odwlekania jego realizacji poprzez powoływanie się przez skarżącą na "okoliczności rzekomo uniemożliwiające demontaż obiektu" oraz poprzez próbę przerzucenia odpowiedzialności za ten stan rzeczy na zarządcę drogi - podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wprost wynika, że stanowisko skarżącej, iż sporny obiekt nie może być usunięty z przyczyn niezależnych od niej było zgodne ze stanem faktycznym i zostało potwierdzone przez organ pierwszej instancji (zob. pismo ZDiT-UZ.40158.96.2019 z dnia 06.03.2019 r. skierowane do Straży Miejskiej w Łodzi) - co w efekcie czyni ww. ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi całkowicie dowolnym.

2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione odrzucenie stanowiska organu I instancji wyrażonego w piśmie z 6 marca 2019 r. skierowanym do Straży Miejskiej w Łodzi i wyrażenie w postępowaniu odwoławczym poglądu, jakoby wskazywane przez skarżącą przyczyny braku możliwości usunięcia spornego obiektu nie były od niej niezależne - co w efekcie wskazuje na fundamentalną sprzeczność ocen wyrażonych przez organy obu instancji w tej samej sprawie, odnoszących się do tego samego zachowania skarżącej, dotyczącego okoliczności istotnej dla sposobu załatwienia sprawy;

3. art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na dokonaniu wadliwej, nie mającej oparcia w prawidłowo (wyczerpująco) zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym oceny, iż waga naruszenia prawa nie może być uznana w niniejszej sprawie za znikomą, a w konsekwencji na braku odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;

4. art. 189f § 2 pkt 1 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na całkowitym braku rozważenia, czy w sprawie nie zachodzi przypadek inny niż wymienione w § 1, w którym wyznaczenie stronie, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

5. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, gdy nie została prawidłowo rozważona możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.

W oparciu o postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

Przeprowadzona przez sąd - w zakreślonych powyżej ramach - kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy nie naruszyły prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej do sądu decyzji stanowił art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Odnotować przy tym należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta – w niniejszym przypadku Prezydent Miasta Łodzi.

Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. ściśle wiąże się z art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2022 r., mającym – jak słusznie zauważyło kolegium - z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1768, zastosowanie w niniejszej sprawie) zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Pasem drogowym (o którym mowa we wskazanych powyżej przepisach) jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. (jak słusznie wskazało kolegium w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2022 r.), jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługa ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Tym samym więc w świetle powyższego, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, w razie zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) wysokość kary pieniężnej, do uiszczenia której zobowiązany jest podmiot zajmujący pas drogowy, odpowiada (jak stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p.) 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2022 r.), czyli równej iloczynowi liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przy czym wskazana stawka opłaty jest określana w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będącej zarządcą danej drogi, która jest podejmowana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p. Jak słusznie wskazało kolegium, w okresie objętym zaskarżoną do sądu decyzją na terenie miasta Łodzi obowiązywały następujące uchwały: po pierwsze, uchwała nr L/1028/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 października 2012 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2016 r., poz. 4040), oraz po drugie, uchwała nr X/360/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 czerwca 2019 r. o tym samym tytule (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 3694 ze zm.), w załącznikach do których określono wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg publicznych określonych kategorii w odniesieniu do poszczególnych rodzajów zajęć.

Zatem, w świetle powołanych powyżej przepisów prawa, zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. A co za tym idzie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jak już wskazywano, za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację stosownego zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Jak słusznie wskazało kolegium, w judykaturze podkreśla się, iż z art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wynikają żadne dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz konieczności stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Co więcej treść tego przepisu wskazuje na to, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Odnotować przy tym należy, że opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób należy obliczać i nakładać karę pieniężną, która jest 10-krotnością tej opłaty.

Tym samym więc nie może być wątpliwości co do tego, ze zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karę pieniężną. Podkreślić przy tym należy, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Z uwagi na to, że zezwolenia na zajęcia pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi to tym samym kontynuacja zajęcia pasa drogowego po okresie, na który została udzielona zgoda uzależniona jest od wydania zezwolenia na następny okres. Upływ terminu wywołuje bowiem skutek prawny polegający na wygaśnięciu prawa i obowiązków materialnych. Co więcej sam fakt złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na kolejny okres nie skutkuje z tą chwilą uzyskaniem zezwolenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego. Zatem kara pieniężna jest sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w zezwoleniu warunkami. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary jest zajęcie pasa drogowego.

W świetle powyższego, jak słusznie zauważyło kolegium, okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie:

po pierwsze, faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt,

po drugie, podmiotu który dokonał zajęcia,

po trzecie, braku stosownego zezwolenia,

po czwarte, powierzchni zajętego bez zezwolenia pasa drogowego oraz

po piąte, liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia.

Tym samym więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Podkreślić przy tym należy, że decyzja dotycząca kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że kara pieniężna jest wymierzana w każdym przypadku, gdy mamy do czynienia z brakiem zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego - i to bez względu na to, jakie przyczyny taką sytuację spowodowały. W judykaturze podkreśla się, na co również zasadnie zwróciło uwagę kolegium, iż przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, a obowiązek ten spoczywa na zarządcy drogi niezależnie od: motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy; jego sytuacji osobistej i materialnej a także niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien posiadać zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie, że zaistniały określone w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę deliktu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy – okoliczność niesporna – organ I instancji zezwolił stronie skarżącej na zajęcie pasa drogowego jedynie w okresie od 1 lutego 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. (decyzja z 18 stycznia 2016 r.). A co za tym idzie po tej dacie strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia – mimo bowiem, że składała ona kolejne wnioski o jego wydanie, organ nie zezwolił jej na zajęcie pasa drogowego. Tym samym więc poczynione w toku postępowania ustalenia świadczą w sposób nie budzący żadnych wątpliwości o tym, że w niniejszej sprawie zaszły wszystkie określone przez ustawodawcę przesłanki wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wynikające z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Z akt sprawy wynika bowiem, że:

1) ul. [...] w Ł. jest drogą powiatową, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmuje m.in. całą działkę ewidencyjną nr 29/33 w obrębie W-31 – którą zajmowała strona skarżąca – w tym zakresie sąd w pełni podziela ustalenia poczynione przez kolegium i szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji;

2) w okresie od dnia 3 lutego 2017 r. do dnia 4 sierpnia 2020 r. pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, przez umieszczenie w nim przez stronę skarżącą tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji handlowej, a powierzchnia tego zajęcia wynosiła 19,33 m² – w tym zakresie sąd w pełni podziela ustalenia poczynione przez kolegium i szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji;

3) podmiotem, który zajmował pas drogowy we wskazanym okresie na ww. cel była strona skarżąca W. Z., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą W.- – w tym zakresie sąd w pełni podziela ustalenia poczynione przez kolegium i szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji;

4) w okresie od 3 lutego 2017 r. do 4 sierpnia 2020 r. strona skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wydanego w formie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta Łodzi (tj. zarządcę przedmiotowej drogi powiatowej) - – w tym zakresie sąd w pełni podziela ustalenia poczynione przez kolegium i szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji.

Zasadnicze zastrzeżenia strony skarżącej dotyczą tego, że organ nie odstąpił od nałożenia nań kary pieniężnej, a tym samym błędnie zastosował art.189f k.p.a. Nadto, podczas rozprawy sformułowano zarzut naruszenie art. 189f k.p.a. w związku z art. 189d k.p.a. oraz zwrócono uwagę na trudną sytuację strony skarżącej, która – jak wskazano – mieszka u córki, nie posiada żadnego majątku i choruje (jest w trakcie leczenia - chemioterapia). Strona skarżąca wyjaśniła również, że zdecydowała się na usunięcie przyczepy dopiero w 2019 r., gdyż wcześniej miała nadzieję, że uzyska zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o które się ubiegała. W świetle powyższego należy zauważyć, że nie ma wątpliwości co do tego, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej – jest to więc administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189b k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem (art. 189b k.p.a.) "Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo na jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej". Równocześnie odnotować należy, iż w myśl art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., chyba że - jak zaznaczył ustawodawca w treści art. 189a § 2 k.p.a. - poszczególne kwestie z tym związane są uregulowane w przepisach odrębnych. Wobec powyższego z uwagi na to, że w u.d.p. nie unormowano takich kwestii jak: odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego czy terminów przedawnienia nakładania takiej kary, w zakresie tym znajdują w stosunku do niej zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 189f k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1).

Sąd podziela stanowisko kolegium, wyrażane również w orzecznictwie (vide: wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20), iż przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń oraz skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W ocenie sądu kolegium słusznie przyjęło, iż tak rozumiana waga naruszenia prawa nie może być w niniejsze sprawie uznana za znikomą. Sąd podziela stanowisko, iż nie można uznać za znikome naruszenie prawa, które polega na zajmowaniu pasa drogowego drogi publicznej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi przez okres ponad 3,5 roku. O znacznej wadze naruszenia prawa przez stronę świadczy również to, że strona skarżąca – jak wynika z akt sprawy - miała pełną świadomość, iż zajmując pas drogowy ul. [...] w Ł. po 31 stycznia 2017 r. (do tej daty posiadała ona bowiem stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 18 stycznia 2016 r.) działa bez zezwolenia zarządcy drogi, a nawet wbrew jego wyraźnej woli, której przejawem były kolejne odmowy udzielania jej zezwoleń na kolejne okresy, czy też wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie przywrócenia przez nią pasa drogowego do stanu poprzedniego. Sąd podziela przy tym pogląd, iż naruszenie prawa nie może być potraktowane jako znikome, jeżeli strona umyślnie naruszała prawo, uporczywie lekceważąc niekorzystne dla niej stanowisko zarządcy drogi. Sąd nie podziela też stanowiska strony skarżącej, iż niemożliwym było usunięcie przez nią przyczepy handlowej z pasa drogowego – a ocenę taką potwierdza zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy.

Sąd stoi na stanowisku, iż w niniejszej sprawie nie zaszła również sytuacja, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy na stronę skarżącą nie została nałożona żadna inna sankcja prawna z tytułu zajęcia pasa drogowego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją. Sąd podziela przy tym stanowisko organów administracji, iż za taką sankcją w żadnym razie nie może być uznana kara pieniężna wymierzona stronie ostateczną decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 15 września 2021 r. (wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.), a to z uwagi na fakt, iż dotyczy ona wprawdzie zajęcia pasa drogowego w ten sam sposób i w tym samym miejscu, ale w innym okresie, tj. od 21 października 2016 r. do 2 lutego 2017 r.

Sąd podziela stanowisko kolegium w zakresie przedawnienia. Wskazać bowiem należy, na co już zwracano uwagę, iż w postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca nakazuje stosować przepisy działu IVa k.p.a. także w zakresie terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Wiąże się to z faktem, że u.d.p. zawiera jedynie regulację - art. 40d ust. 3 u.d.p. - dotyczącą terminu przedawnienia wykonania (egzekucji) kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, tj. kary już ustalonej w mającej przymiot wykonalności decyzji administracyjnej. Brak jest natomiast w u.d.p. unormowań, które przewidywałyby niedopuszczalność samego wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z tego tytułu ze względu na upływ czasu. Zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Dodatkowo art. 189h k.p.a. reguluje kwestie związane z przerwaniem i zawieszeniem biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Olsztynie z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 101/22, iż w przypadku naruszeń prawa o charakterze trwałym, ciągłym lub powtarzającym się, czyli naruszeń rozciągniętych w czasie (a taki bez wątpienia charakter miało naruszenie prawa, którego dopuściła się strona skarżąca), termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie od czasu ostatniego zachowania wchodzącego w skład tego rodzaju naruszenia prawa. Innymi słowy, dopóki pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia lub umowy zawartej z zarządcą drogi, dopóty trwał stan naruszenia prawa i nie rozpoczął się bieg terminu przedawnienia do nałożenia kary. Równocześnie jednak należy przyjąć, że skoro kara naliczana jest za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, czyli za każdy dzień naruszenia prawa, a art. 189g § 1 k.p.a. zabrania nakładania kary po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa, to kara może obejmować okres do 5 lat wstecz. Zatem granice materialne sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wyznaczają zarówno art. 40 ust. 12 u.d.p., jak i przepisy art. 189g k.p.a. To z kolei oznacza, że właściwy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, musi każdorazowo nie tylko dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy i rozważyć zaistnienie - określonych w prawie materialnym - obiektywnych przesłanek nałożenia kary, ale także rozważyć, czy nie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania m.in. instytucji przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - przedawnienia karalności (art. 189g k.p.a.). Sąd podziela pogląd o wyłączeniu możliwości nałożenia kary pieniężnej za okres wcześniejszy niż 5 lat od daty wydania decyzji organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu tej kary, z uwagi na upływ terminu przedawnienia (vide: wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2021 r., sygn. akt V I SA/Wa 1463/20). Wobec powyższego, jak słusznie przyjęło kolegium, w niniejszej sprawie mimo spełnienia ustawowych przesłanek nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w okresie od 3 lutego 2017 r. do 4 sierpnia 2020 r., dopuszczalne jest wymierzenie jej kary jedynie za okres od dnia odpowiadającego dacie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, licząc 5 lat wstecz, tj. od 25 listopada 2017 r. (art. 189g § 1 w związku z art. 57 § 3a k.p.a.), do dnia przyjętego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jako ostatni dzień naruszania prawa przez stronę, tj. do 4 sierpnia 2020 r.

Wobec powyższego organy administracji słusznie stwierdziły istnienie przesłanek wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz brak okoliczności uzasadniających odstąpienie od jej nałożenia i poprzestanie na pouczeniu (art. 189f § 1 k.p.a.), a równocześnie zasadnie ustaliły, iż w sprawie wystąpiły okoliczności obligujące do skrócenia okresu, za który kara ta mogła być wymierzona (art. 189g § 1 k.p.a.). Organy administracji zasadnie przyjęły, iż umieszczony przez stronę skarżącą w pasie drogowym obiekt był tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czyli obiektem budowlanym przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a jednocześnie obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem (należącym do tej samej kategorii, co: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe). Za takim sposobem zakwalifikowania obiektu przemawiają łącznie: ustalenia wynikające z kontroli pasa drogowego przeprowadzonych przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi, udokumentowane w formie protokołów i fotografii, treść opinii organu administracji architektoniczno-budowlanej, a także stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Sąd podziela przy tym powszechnie wyrażane w judykaturze stanowisko, iż przyczepa samochodowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane (zob. np.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 605/13), zwłaszcza gdy jej dostarczenie i postawienie na gruncie zostało połączone z wykonaniem pewnych przystosowawczych robót budowlanych (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 311/21). Mając powyższe na uwadze organy administracji słusznie przyjęły, iż zajęcie pasa drogowego przez stronę skarżącą polegało na umieszczeniu w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli odpowiadało rodzajowi zajęcia określonemu w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. (w brzmieniu sprzed wskazywanej już nowelizacji). W takiej zaś sytuacji wysokość kary pieniężnej jest równa 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), tj. stanowiącej iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Co więcej kolegium dokonało prawidłowej kwalifikacji prawnej wskazanego tymczasowego obiektu budowlanego zajmującego pas drogowy ul. [...] w Ł. w okresie objętym zaskarżoną do sądu decyzją, przyjmując, iż powinno się go zaliczyć do kategorii "całorocznych obiektów handlowych lub usługowych wraz z elementami towarzyszącymi takimi jak markizy, schody itp." - ujętej w Lp. III pkt 1 załączników do przywoływanej uchwał Rady Miejskiej w Łodzi: nr L/1028/12 z dnia 17 października 2012 r. i nr X/360/19 z dnia 5 czerwca 2019 r. A zatem przyjęta przez organy administracji kwalifikacja prawna spornego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego należącego do wskazanej powyżej kategorii obiektów prowadzi do zastosowania najkorzystniejszej dla strony (tj. najniższej ze wszystkich hipotetycznie możliwych do zastosowania) stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 0,70 zł za 1 m2. W sposób prawidłowy została też - w zaskarżonej decyzji - obliczona wysokość kary pieniężnej z tytułu zajęcia (bez zezwolenia zarządcy drogi) pasa drogowego drogi powiatowej w okresie od 25 listopada 2017 r. do 4 sierpnia 2020 r., o powierzchni 19,33 m².

Sąd nie podziela również sformułowanego podczas rozprawy zarzutu naruszenia art. 189d k.p.a. Przepis ten określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej stanowiąc, iż wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Należy jednak zauważyć, iż przepis ten może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje swobodę organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej, co innymi słowy oznacza, że art. 189d k.p.a. nie może mieć zastosowania w przypadkach, gdy przepis szczególny przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się karę w wysokości ściśle określonej w ustawie – a tak jest właśnie na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. (vide np. wyroki NSA: z 19 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1660/21, Lex nr 3286730; z 9 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 700/20, Lex nr 3573492; a także chociażby P. M. Przybysz, Komentarz do art. 189d k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2023 r.; A. Wróbel, Komentarz do art. 189d k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2023 r.).

Podsumowując sąd stoi na stanowisku, iż w niniejszej sprawie wszystkie okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione, a zgromadzonym materiał dowodowy był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i został należycie rozważony.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, a także art. 80 k.p.a. W ocenie sądu - wbrew zarzutom skargi - organy administracji w sposób prawidłowy rozpatrzyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pas drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Tym samym za niezasadny sąd uznał również zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

a.l.