III SA/Łd 813/23

Dnia 21 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 roku sprawy ze skargi U. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 25 października 2023 r. nr SKO.4182.23,24.23 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 31 sierpnia 2023 roku, nr 49-1; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu solidarnie na rzecz skarżących U. G i B. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 25 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 31 sierpnia 2023 r. nakładającą na B. i U. G. (dalej: skarżący) karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] w S., w wysokości 418,50 zł w terminie od 9 lutego 2023 r. do 12 maja 2023 r. (93 dni).

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:

31 stycznia 2023 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego dróg gminnych na terenie miasta S.. Podczas kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...] obręb [...]) - ogrodzenie terenu zielonego pasa drogowego ul. [...] - przedłużenie terenu posesji przy ul. [...] w S., bez stosownego zezwolenia.

3 lutego 2023 r. do Urzędu Miasta Sieradza stawiła się właścicielka posesji przy ul. [...] w S. – U. G.. Strona została wezwana do usunięcia ogrodzenia umieszczonego w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] oraz do doprowadzenia granicy działki zgodnie ze stanem widniejącym na mapach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Sieradzu. Stronę poinformowano również, że w przypadku niedostosowania się do zaleceń, zostanie wszczęte postępowanie z urzędu w sprawie naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Prezydent Miasta Sieradza pismem z 9 lutego 2023 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] bez stosownego zezwolenia.

Pismem z 20 lutego 2023 r. U. G. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie i załączyła doń stosowaną dokumentację, tj.: pismo z 7 października 2010 r. zaadresowane do W. P. - Starostwo Powiatowe w Sieradzu; decyzję z 17 października 1977 r. Wiceprezydenta Miasta Sieradza w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie; akt własności ziemi S. K. i J. K. z 18 września 1976 r.; pismo z 20 czerwca 2002 r. Urzędu Miasta Sieradza do mieszkańców ul. [...] oraz inwentaryzację powykonawczą i protokół odbioru - przejęcia do eksploatacji sieci wodociągowej wybudowanej w ul. [...] w miejscowości S..

Decyzją z 12 maja 2023 r. Prezydent Miasta Sieradza nałożył na U. G. i B. G. karę pieniężną w wysokości 418,50 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] w S. (działka nr [...]) w terminie od 9 lutego 2023 r. do 12 maja 2023 r. (93 dni).

Od powyższej decyzji U. i B. G. wnieśli odwołanie, w którym zarzucili organowi brak staranności w prowadzeniu postępowania i nieuwzględnienie przedłożonej przez nich dokumentacji. U. G. zaprzeczyła jakoby została wezwana przez organ do usunięcia ogrodzenia i pouczona o możliwości naliczenia kary pieniężnej. Skarżąca wyjaśniła, że w świetle aktu własności ziemi nr [...] jej rodzice byli właścicielami działek nr [...] i nr [...] o pow. 2 337 m². W wyniku kolejnego wywłaszczenia utracili ziemię o pow. 1 068 m² i we władaniu powinno zostać 1 269 m², tymczasem w dokumentach widnieje 1 252 m². Sąsiedzi posiadali natomiast 2004 m² i Skarb Państwa przejął 528 m², powinno zostać 1476 m² (brakuje zatem 69 m²). U każdego z kolejnych sąsiadów różnice są jeszcze większe. Wobec powyższego rodzice nie zatwierdzili nowej granicy co zostało odnotowane w Ośrodku Kartografii w Sieradzu. W operacie będącym w dyspozycji Urzędu widnieje zapis "ziemia do wykupienia". Organ zbagatelizował powyższe i nie sprawdził, czy grunt został wykupiony. Ponadto zdaniem strony organ dokonywał pomiarów przy pomocy geoportalu, który takim celom służyć nie może. Ogrodzenie zostało posadowione po wykonaniu przyłącza wodociągowego w 1985 r. W projekcie technicznym zawarto zapis, że "wodociąg przebiega przy granicy posesji", co potwierdza także mapa i zdaniem strony wystarczyło sprawdzić jego położenie, by ustalić, czy znajduje się on w granicy działki, czy poza jej obrębem. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że w momencie powstania ogrodzenia ul. [...] nie była drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ponieważ nie było wyznaczonej jezdni, chodników, pasów zieleni itd. Zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii w rozumieniu ww. ustawy następuje po jej wybudowaniu z chwilą włączenia do eksploatacji. Organ nie okazał ww. uchwały i tym samym nie zostały jednoznacznie określone granice drogi publicznej. Ponadto strona wskazała, że roszczenie uległo przedawnieniu zgodnie z art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo zaznaczyła, iż jak wynika z art. 38 ww. ustawy istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Stąd, w ocenie strony, przedmiotowe ogrodzenie może pozostać w obecnym miejscu, skoro nie utrudnia zadań zarządcy drogi. Nadto skarżący zwrócili uwagę, że pomimo, iż teren nie stanowi ich własności utrzymują na nim porządek. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z 23 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 12 maja 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy została pozyskana mapa do celów opiniodawczych ze wszystkimi naniesieniami potwierdzającymi lokalizację przedmiotowego ogrodzenia w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...]. 1 sierpnia 2023 r. przeprowadzono oględziny pasa drogowego ul. [...] i ogrodzenia w nim ustawionego. Z oględzin w terenie został sporządzony protokół (dołączona mapka z pomiarów), a strony nie kwestionowały jego zapisów. 17 sierpnia 2023 r. odbyło się przesłuchanie stron. W oparciu o mapy Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Sieradzu ustalono, że zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia poprzez jego ogrodzenie i tym samym przedłużenie terenu posesji przy ul. [...] obejmuje 15 m² pasa drogowego. Zajęcie zostało stwierdzone jako istniejące w okresie od 9 lutego 2023 r. do 12 maja 2023 r. (93 dni).

Decyzją z 31 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Sieradza nałożył na skarżących karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] w S., w wysokości 418,50 zł, w terminie od 9 lutego 2023 r. do 12 maja 2023 r. (93 dni).

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli U. i B. G. argumentując, iż organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego w sprawie, nie wykazał dobrej woli w polubownym zakończeniu postępowania, a ponadto nie udokumentował, że ogrodzenie jest ustawione w pasie drogowym. U. G. zwróciła uwagę, że z jej ustaleń wynika, iż dokumentacja znajdująca się w Ośrodku Kartografii w Sieradzu jest błędna. Do odwołania została załączona kopia protokołu z ustalenia stanu władania gruntami gospodarstwa rolnego wg stanu na dzień 4 listopada 1971 r.

Przywołaną na wstępie decyzją z 25 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 31 sierpnia 2023 r. nakładającą na B. i U. G. karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia. Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) – dalej: "u.d.p." wskazał, że pociągnięcie określonego podmiotu do odpowiedzialności administracyjnej wynikającej z art. 40 ust. 12 u.d.p. wiąże się z koniecznością zaistnienia wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Ustawodawca, regulując odpowiedzialność administracyjną przewidzianą w art. 40 ust. 12 u.d.p., nie wyszczególnił żadnych cech, którymi powinien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy. Zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zatem zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej, materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i w ogóle, że zajmuje pas drogowy. Kolegium podniosło nadto, że z akt sprawy wynika, iż organ dokonał w sprawie ustaleń (w tym pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego) przy użyciu mapy zasadniczej w skali 1:500 zgodnej z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 25 lipca 2023 r. Ponadto przesłuchał on skarżących. U. G. wskazała, że "[...] ogrodzenie zostało ustawione w 1985 r., po zakończeniu inwestycji jaką była budowa wodociągu. [...] Wodociąg został odebrany, zgodnie z protokołem odbioru z 1 sierpnia 1985 r. i wtedy nikt nie kwestionował lokalizacji ogrodzenia". Ustalona przez organ powierzchnia pasa drogowego wynosi 15 m² (pomiar wykonany przez organ analogowo na mapie do celów opiniodawczych w skali 1:500 przy użyciu wzoru na pole trapezu: podstawa a - 0,6 m, podstawa b - 1,75 m, wysokość h - 13 m, powierzchnia (0,6 + 1,75) x 13/2 = 15,28 m² - wynik zaokrąglono do 15 m². Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość kary w łącznej kwocie 418,50 zł przy uwzględnieniu: stawki - 0,03 zł, wynikającej z pkt 5 ppkt 1 tabeli zawartej w załączniku uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 24 maja 2022 r., nr LXIV/442/2022, w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie Miasta Sieradza (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r., poz. 3531), okresu zajęcia - 93 dni, zajętej powierzchni pasa drogowego (15 m²) i mnożnika 10-krotności opłaty. Kolegium dodało, że kwestia istnienia, zdaniem skarżących, spornej granicy między działką drogową, a będącą ich własnością nieruchomością nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Jeżeli odwołujący się uważają, że ogrodzenie znajduje się na terenie ich posesji mają możliwość wystąpienia do Prezydenta Miasta Sieradza z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości lub we własnym zakresie, przy udziale geodety, dokonać wznowienia granic. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., skoro skarżący nie wykazali, że ogrodzenie działki istniało w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 1 października 1985 r. bądź znalazło się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. W aktach brak jest dowodów dokumentujących powyższe, oprócz oświadczeń składanych przez strony. W sprawie brak jest również podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. odnoszącego się do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia. Z akt sprawy bezspornie wynika, że strony nie zaprzestały naruszania prawa, ponieważ ogrodzenie nie zostało usunięte, a przesłanka z pkt 2 art. 189f § 1 k.p.a. nie zachodzi.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, podtrzymując w pełni swoje dotychczasowe stanowisko, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 2492 ze zm.) – dalej p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 wskazanej powyżej ustawy ustrojowej (p.u.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 ).

Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 25 października 2023 r., którą kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 31 sierpnia 2023 r. o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w S., w terminie od 9 lutego 2023 r. do 12 maja 2023 r., w wysokości 418,50 zł. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "u.d.p.", a w szczególności art. 40 ust. 12 u.d.p. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W myśl art. 4 pkt 2 u.d.p.

droga to budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zgodnie z wolą ustawodawcy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Zatem nie może być wątpliwości co do tego, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. ściśle wiąże się z art. 40 ust. 1 u.d.p. Równocześnie zgodnie art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a sposób jej ustalenia – w zależności od rodzaju zajęcia – został unormowany w dalszej części art. 40 u.d.p. (tj. ust. 4, 5 i 6). Zauważyć jeszcze należy, iż zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa. Ustawodawca zaznaczył również, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Tym samym więc, w świetle powyższego, w przypadku zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego wysokość kary pieniężnej, do uiszczenia której zobowiązany jest podmiot zajmujący pas drogowy, odpowiada - jak stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. - 10-krotności opłaty za jego zajęcie. Zatem zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. A co za tym idzie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jak już wskazywano, za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację stosownego zezwolenia. W judykaturze podkreśla się przy tym, że z art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wynikają żadne dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz konieczności stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Co więcej treść tego przepisu wyraźnie wskazuje na to, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Odnotować przy tym należy, że opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób należy obliczać i nakładać karę pieniężną, która jest 10-krotnością tej opłaty. Tym samym więc nie może być wątpliwości co do tego, że zajęcie pasa drogowego podlega ścisłej reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karę pieniężną. Kara pieniężna jest zatem sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w zezwoleniu warunkami. Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej w niniejszym przypadku jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest więc przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może więc uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika bowiem wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4517/16; z 09 lipca 2020 r., II GSK 4287/17).

Niemniej jednak nie ulega też wątpliwości, że obowiązkiem organów prowadzących dane postępowanie administracyjne, jest w świetle postanowień art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy we wzajemnej łączności, w myśl swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Zdaniem sądu trafnie wskazał WSA w Krakowie, w wyroku z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1038/18, że: "W sprawach dotyczących kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być precyzyjnie udokumentowane, bowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego - brak jednoznacznych ustaleń co do wielkości zajmowanej powierzchni uniemożliwia prawidłowe wymierzenie kary". Nie można przy tym pominąć ciążącej na organach administracji zasady prawdy obiektywnej oraz będących jej konsekwencją obowiązków ciążących na organach administracji, a w tym przede wszystkim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Co więcej pamiętać też należy i o tym, że jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przy czym w szczególności dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Równocześnie, zgodnie z wolą ustawodawcy, należy uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.).

Z regulacji ustawy o drogach publicznych wynika, że zasadą jest nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych niezwiązanych z potrzebami zarządu drogą lub ruchu drogowego w pasie drogowym, a ewentualne lokalizacja tego rodzaju obiektów wymaga spełnienia określonych warunków - a więc uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (art. 39 ust. 3 u.d.p.) w drodze decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. (por. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 614/19). W niniejszej sprawie nie może też ujść uwadze treść art. 38 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Jak wskazuje się w literaturze przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. normuje stany przejściowe – odnosi się bowiem do sytuacji, które zaistniały w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy o drogach publicznych i istniejąc w chwili rozpoczęcia obowiązywania tej ustawy (tj. 1 października 1985 r.), są objęte zakresem jej regulacji, bądź znalazły się w pasie drogowym później – w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5430/16, ONSAiWSA 2020/3, poz. 29). Przepis ten zawiera swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w ustawie o drogach publicznych (zob. M. Burtowy, Komentarz do art. 38 ustawy o drogach publicznych [w:] Drogi publiczne. Komentarz, LEX/el 2022 r.; a także przywoływany tam wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14, LEX/el nr 1749378). Zatem jak słusznie wskazuje się w doktrynie przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. odnosi się jedynie do obiektów uprzednio zlokalizowanych w pasie drogowym, a nie do obiektów umieszczonych w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy bowiem przypadków, w których nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w związku z pozyskaniem przez określony podmiot zgody na lokalizację obieku lub urządzenia, a w dalszej kolejności na zajęcie pasa drogowego, bowiem określony obiekt lub urządzenie już w tym pasie jest umieszczone, zaś zgoda na taką sytuację wynika z samej ustawy (zob. W. Podhorecki, Ustawa o drogach publicznych. Orzecznictwo, Warszawa 2009 r., s. 202; a także chociażby wyroki NSA: z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1123/18, LEX/el nr 2782384, i z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 669/18, LEX nr 3010506; por. też P. Kobylski, Komentarz do art. 38 ustawy o drogach publicznych [w:] Drogi publiczne. Komentarz, pod red. H. Kisiolowskiej, LEX/el 2023 r.). W tej sytuacji nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieją, a zgoda na taki stan wynika z ustawy (wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 37/20, LEX/el nr 3065174). W niniejszej sprawie przepis ten nie jest pozbawiony znaczenia, a wręcz przeciwnie. A co za tym idzie , jak zasadnie podniósł WSA w Warszawie w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 885/18; LEX/el nr 2627250, prowadzone przez organ postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w sposób zgodny z regułami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, organy powyższym wymaganiom nie sprostały. Przede wszystkim należy zauważyć, że w toku postępowania organ pierwszej instancji dopuścił się szeregu uchybień procesowych począwszy od braku udokumentowania pierwszej kontroli. Powyższe jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być, zgodnie z art. 72 k.p.a., utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Protokół zatem, jeśli ma stanowić dokument urzędowy, powinien odpowiadać zasadom wynikającym z art. 67 i art. 68 k.p.a. Powinno z niego wynikać, kto, gdzie i kiedy jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze przy tym był obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Zasadniczo protokół z czynności postępowania powinien być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału. Wskazać jednak trzeba, że kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin i nie jest koniecznym aby brała w nich udział przyszła strona postępowania – nie zawsze bowiem kontrola doprowadzi do późniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego. A zatem organ powinien nie tylko przeprowadzić kontrolę, ale też ją udokumentować protokołem, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Nadto z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że kara za zajęcie pasa drogowego została nałożona na skarżących za okres od 9 lutego 2023 r. do 12 maja 2023 r., gdy tymczasem oględziny i ustalenie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej nastąpiło dopiero 1 sierpnia 2023 r. Poza tym w materiale dowodowym brak dokumentacji fotograficznej, o której mowa w oględzinach – co również stanowi uchybienie procesowe.

W niniejszej sprawie zdecydowany sprzeciw sądu wzbudził jednak przede wszystkim sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., a ściślej rzecz ujmując niewystarczające uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej, prawidłowo uzasadnionej i przekonującej oceny dlaczego uznano, że skarżący nie wykazali, iż ogrodzenie działki istniało w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 1 października 1985 r. bądź znalazło się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Podkreślić przy tym trzeba, że skarżący przedstawili niezbędną w ich ocenie dokumentację, która wskazywałam, iż sporne ogrodzenie było zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj.: pismo z 7 października 2010 r. zaadresowane do W. P. - Starostwo Powiatowe w Sieradzu; decyzję z 17 października 1977 r. Wiceprezydenta Miasta Sieradza w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie; akt własności ziemi S. K. i J. K. z 18 września 1976 r.; pismo z 20 czerwca 2002 r. Urzędu Miasta Sieradza do mieszkańców ul.[...] oraz inwentaryzację powykonawczą i protokół odbioru - przejęcia do eksploatacji sieci wodociągowej wybudowanej w ul. [...] w miejscowości S.. Wskazane dokumenty są ze sobą logicznie powiązane, a przede wszystkim są to dokumenty urzędowe, którym służy domniemanie prawdziwości. Co więcej w tym miejscu wypada przypomnieć, że dokumenty urzędowe mają najsilniejszą moc dowodową w postępowaniu administracyjnym, stanowiąc dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl bowiem art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumenty te powinny zostać poddane szczegółowej analizie przez organ administracji, co więcej organ powinien się szczegółowo odnieść do ich treści w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W razie zastrzeżeń co do przedstawionej dokumentacji organ powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, uwzględniając przy tym chociażby fakt, iż w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z 7 października 2010 r. podpisanym przez sąsiadów skarżących wypowiadano się co do istotnej z punktu widzenia niniejszej sprawy kwestii. Zatem organ powinien, w przypadku, gdyby uznał materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy za niewystarczający rozważyć przesłuchanie świadków albo chociażby wezwać stronę, do wskazania wszystkich tych okoliczności, które w jego ocenie są istotne, pamiętając o art. 81a k.p.a. który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Mając na uwadze powyższe w ocenie sądu, w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do jednoznacznego uznania, iż doszło do zajęcia pasa drogowego. Przyjęte w zaskarżonej decyzji rozważania na temat kary pieniężnej są zatem zdecydowanie przedwczesne wobec braku niebudzących wątpliwości ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. W ocenie sądu dokumenty stanowiące podstawę dokonanych ustaleń nie pozwalają na zweryfikowanie przez sąd poprawności twierdzenia organów, co do przebiegu granicy pasa drogowego, a w konsekwencji zajęcia tego pasa przez ogrodzenie. Pozyskane w poczet materiału dowodowego dokumenty nie pozwalają na poczynienie jednoznacznych ustaleń istotnych z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania. W tym zakresie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, czym naruszono w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchybienia procesowe w zakresie postępowania dowodowego uzasadniały konieczność uchylenia decyzji obu instancji, o czym sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy pierwszej instancji w wykonaniu normy określonej w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności przeprowadzi prawidłowo postępowanie wyjaśniające w zakresie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

ds