III SA/Łd 639/22

Dnia 12 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi I. O. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 lipca 2022 roku nr 243/2022 w przedmiocie płatności bezpośrednich dla gruntów rolnych za rok 2013 po wznowieniu postępowania administracyjnego oddala skargę.

Decyzją z 25 lipca 2022 r., nr 243/2022 Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania I.O. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu z 3 stycznia 2022 r., nr 0092-2022-000000015 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu z 11 grudnia 2013 r., nr 0092-2013-00001706 o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2013 z naruszeniem prawa, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 151 § 2 k.p.a., art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L.316.1.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Jak wynika z akt sprawy 6 maja 2013 r. I.O. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2013, deklarując do przyznania jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 6,23 ha i uzupełniającej płatności obszarowej - działki rolne o łącznej powierzchni 5,09 ha.

Decyzją z 11 grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu przyznał stronie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za rok 2013 w łącznej wysokości 5 882,27 zł. Zgodnie z danymi zawartymi w systemie ZSZiK środki wpłynęły na konto rolnika 22 stycznia 2014 r., co oznacza, że od dnia doręczenia stronie decyzji z 11 grudnia 2013 r. upłynęło 5 lat.

23 września 2020 r. i 1 lutego 2021 r. do organu wpłynęły oświadczenia S.P., w których podał, że użytkował działkę o nr [...] położoną w województwie łódzkim, powiat sieradzki, gmina Sieradz, obręb [...] J., od roku 2006 i osobiście uprawiał przedmiotowy grunt.

Postanowieniem z 18 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 11 grudnia 2013 r.

W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień z 18 maja 2021 r. I.O. w piśmie z 8 czerwca 2021 r. wskazał, że S.P. świadczył na przedmiotowej działce, na jego rzecz i własnymi maszynami, usługi rolnicze. Podał, że S.P. wykonywał usługi na jego zlecenie, a za świadczone usługi rozliczali się w ramach zbioru plonów.

W odpowiedzi na kolejne wezwanie do złożenia wyjaśnień lub dokumentów potwierdzających fakt użytkowania działki nr [...] w roku 2013 oraz do wskazania świadków, którzy mogą ten fakt potwierdzić, I.O. złożył 12 lipca 2021 r. pismo, w którym odmówił przedstawienia danych osobowych świadków z uwagi na przepisy RODO. W załączeniu przedstawił jedynie kopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...} z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt [...}. W piśmie z 16 lipca 2021 r. pełnomocnik I.O. wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, przedstawił kopie umów dzierżawy z 13 kwietnia 1994 r., 25 marca 2001 r. oraz fakturę z 19 lipca 2018 r.

Decyzją z 3 stycznia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu stwierdził, że decyzja z 11 grudnia 2013 r. o przyznaniu I.O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2013 została wydana z naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji I.O. złożył odwołanie, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 7 § 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 336 k.c. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni i przyjęcie, że w dniu wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich na 2013 r., skarżący nie był faktycznym użytkownikiem działki nr [...] w latach 2006-2020, ponieważ faktycznym posiadaczem działki był S.P.,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) naruszenie praw skarżącego wywiązującego się ze spoczywających na nim obowiązków w zakresie uprawy nieruchomości objętych wnioskiem;

b) poprzez kierowanie się przez organ błędnymi kryteriami w zakresie sposobu weryfikacji spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania dopłat rolnych, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładnię przepisów prawa niekorzystną dla skarżącego;

c) brak oparcia na całości dostępnego w sprawie materiału dowodowego, tj. zwrócenia się przez organ do Sądu Rejonowego w [...} wyłącznie o odpis uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt [...} oraz o protokół rozprawy w sytuacji, kiedy w poczet akt sprawy wchodzą również wszelkie inne dokumenty, które w opinii sądu uzasadniały uznanie, że w okresie biegu terminu zasiedzenia, który obejmował również lata 2006-2020 skarżący w sposób nieprzerwany, od 30 lat przed zasiedzeniem, posiadał nieruchomość stanowiącą działkę rolną [...] i korzystał z niej w sposób prowadzący do zasiedzenia nieruchomości, a posiadanie to było samoistne, zakłócone i nieprzerwane;

d) brak uwzględnienia w procesie wydawania decyzji wykładni przepisów prawa cywilnego stanowiących o posiadaniu samoistnym i zależnym w celu ustalenia, czy czynności podejmowane na działce nr [...] przez S.P. świadczą w rzeczywistości o posiadaniu nieruchomości;

e) brak dążenia do wnikliwego, wszechstronnego rozpoznania sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także pominięcie okoliczności i dowodów powołanych przez skarżącego dotyczących stanu technicznego nabytej przez niego nieruchomości oraz daty zamieszkania, tj. w styczniu 2020 r.;

f) dowolną, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonych dowodów i oparcie się w procesie rozstrzygania na wątpliwych dowodach, niekorzystnych dla skarżącego i odmówienie wiarygodności skarżącemu bez uzasadnionych podstaw;

g) uznanie, że od 2006 r. działkę nr [...] użytkowała w rzeczywistości inna osoba, w sytuacji gdy na organie ciąży obowiązek weryfikacji wniosku o przyznanie skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. pod kątem rodzaju upraw oraz tego, czy osoba pobierająca dopłaty spełnia przesłanki ich pobierania, a więc także, czy jest użytkownikiem nieruchomości rolnej.

W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Powołaną na wstępie decyzją z 25 lipca 2022 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że postępowanie w sprawie przyznania I.O. płatności bezpośrednich na rok 2013 zostało zakończone wydaniem decyzji z 11 grudnia 2013 r. Decyzja wydana została w oparciu o oświadczenia i deklaracje strony zawarte we wniosku o przyznanie płatności, została doręczona stronie 22 stycznia 2014 r. i uzyskała walor decyzji ostatecznej. Podstawę wznowienia urzędu postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. uzyskanie przez organ informacji o użytkowaniu działki nr [...], położonej w województwie łódzkim, powiat sieradzki, gmina Sieradz obręb [...] J. przez inny podmiot niż strona. Kwestia użytkowania rolniczego gruntów, jak podkreślił organ odwoławczy miała zasadnicze znaczenie z punktu widzenia przyznania wnioskowanych płatności.

Podstawę prawną przyznania płatności na 2013 r. stanowiły przepisy ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie, tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Przepis art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 definiuje pojęcie "rolnika" jako osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. W myśl art. 2 lit. c rozporządzenia, "działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6.

Przytoczona regulacja wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego i dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je użytkować rolniczo. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych organ podkreślił, że pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim rozumieniem pojęcia posiadania gruntów rolnych przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty.

I.O. złożył 6 maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2013, w którym zadeklarował działki ewidencyjne o nr [...], 110 położone w województwie łódzkim, powiat sieradzki, gmina Sieradz, obręb [...] J. Działkę rolną o nr [...] I.O. deklarował do płatności we wnioskach o przyznanie płatności za lata 2006-2020. Na podstawie informacji znanych organowi z urzędu ustalono, że S.P. składał wnioski o przyznanie płatności na lata 2006-2020, w których do przyznania płatności nie deklarował działki nr [...]. Sporną działkę nr [...] S.P. zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na 2020 r.

Jak wskazano powyżej 23 września 2020 r. oraz 1 lutego 2021 r. do organu wpłynęły oświadczenia S.P., w których podał, że to on, a nie I.O., użytkował (osobiście uprawiał) od roku 2006 działkę nr [...] położoną województwie łódzkim, powiat sieradzki, gmina Sieradz obręb [...] J. Wyjaśnił, że powyższą działkę uprawia od 15 lat ale o dopłaty występował dotychczas I.O. Wskazał, że z uwagi na suszę i trudne warunki gospodarowania nie mógł powyższej działki ubezpieczyć ani wystąpić o pomoc w związku z suszą. W związku z tym, że osobiście uprawia przedmiotowy grunt informował I.O., że nie będzie akceptował bezprawnego pobierania przez niego dopłat i pomimo to I.O. nadal zgłaszał do dopłat działkę pozostającą w jego posiadaniu. Podał, że nie mogąc się porozumieć z I.O. złożył wniosek o dopłaty do działki rolnej nr [...], którą uprawia. Oświadczył również, że działkę o nr [...] uprawia od 2006 r., nie występował o dopłaty bezpośrednie i ONW, ponieważ był przekonany że I.O. jest właścicielem gruntu, a do tej pory nie był. Podał, że informował I.O., że dopłaty należą się osobie uprawiającej dany grunt. Nadmienił również, że prowadzi gospodarstwo mleczne i każda działka wykorzystana jest na paszę dla zwierząt. Umowa dzierżawy ww. działki została zawarta ustnie.

27 października 2021 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem; I.O., S.P. oraz świadków – A.P., J.S., A.T., A.B., L.D. i M.Ś. Przytaczając w uzasadnieniu decyzji obszernie treść zeznań ww. stron i świadków, organ odwoławczy stwierdził, że złożone podczas rozprawy zeznania są spójne i żaden ze świadków, pouczonych o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, nie potwierdził, że I.O. użytkował rolniczo sporną działkę nr [...] w roku 2013. Świadek A.P. zeznał, że miał możliwość zobaczenia, kto użytkował działkę [...] w latach 2006-2020 i był to S.P., który decydował o terminach wysiewu na działce, o pracach agrotechnicznych i według wiedzy świadka, to S.P. kupował materiał na wysiew, czerpał korzyści z płodów rolnych pobieranych z działki i przeznaczał je na sprzedaż lub cele paszowe. Zeznał, że nie widział innych osób, które uprawiały ww. działkę.

J.S. zeznał, że prace na polu w latach 2006-2020 wykonywał S.P. lub jego syn A. Nie widział, aby w latach 2006- 2020 na ww. działce pracował I.O., którego widział, jak miał około 7 lat. Przesłuchany w charakterze świadka A.T. zeznał, że nigdy nie pracował na zlecenie I.O. na działce [...] i nie widział, żeby I.O. był obecny na działce, jak prace wykonywał S.P. A.B. zeznał, że działkę nr [...] użytkował S.P. i w ramach pomocy sąsiedzkiej pomagał w pracach polowych na tej działce.

Zeznania przesłuchanych w charakterze świadków L.D. oraz M.Ś. nie wniosły nic istotnego do materiału dowodowego w sprawie i nie są jednocześnie sprzeczne z zeznaniami pozostałych świadków.

Organ odwoławczy podkreślił, że w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z 2 lipca 2021 r. do złożenia wyjaśnień lub dokumentów potwierdzających fakt użytkowania działki nr [...] w roku 2013 oraz do wskazania świadków, którzy mogą ten fakt potwierdzić I.O. odmówił przedstawienia danych osobowych świadków z uwagi na przepisy RODO. Jak wynika natomiast z treści protokołu z rozprawy administracyjnej, I.O. nie zgłaszał żadnych żądań, zarzutów ani nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń.

Zdaniem organu odwoławczego I.O., nie wykazał, że użytkował rolniczo w 2013 r. działkę rolną o nr [...]. Z zeznań I.O. wynika, że zlecał różne prace polowe różnym osobom, przede wszystkim S.P. Zeznał bowiem m.in.:, że "zlecał, by Pan P. świadczył usługę orki, siewu, zbioru. Uważał, że Pan P. jest rolnikiem i ma wiedzę, co kiedy się robi i nie musiał dokładnie mówić, jakie czynności ma wykonywać. Po zbiorze ustalał co ma być uprawiane w kolejnym roku". Zeznał, że nie pamięta, czy przed 2007 r. takie usługi wykonywały dla niego inne osoby. O terminach nie posiadał wiedzy i nie podejmował takiej decyzji. Zlecał tylko, co ma być obsiane na podstawie klasy ziemi. Materiał na wysiew zostawał z poprzedniego roku i nim było obsiewane grunty w kolejnym. (...). Nie posiadał wiedzy, w jakim okresie były zbierane plony. Sprzęt do prac posiadał S.P. Wskazał, że nie posiada sprzętu, dlatego zleca takie usługi. Nie bywał osobiście na działce, ponieważ nie pozwała mu na to charakter jego pracy. Tylko w wolnych chwilach bywał czasami. Nie potrafił określić możliwości i potrzeb gruntu.

Powyższe okoliczności, jak podkreślił organ odwoławczy znajdują również potwierdzenie w treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...} z 31 marca 2021 r., sygn. akt [...}.

Organ wskazał, że przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Stąd też podkreślane przez skarżącego legitymowanie się przez niego prawem własności do spornej działki, (którego w roku 2013 jeszcze nie posiadał) nie mogło mieć decydującego znaczenia w sprawie. Odwołując się do poglądów judykatury, organ podkreślił, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie osobę, której przysługuje jedynie formalnie tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów, albo też na zadeklarowanych gruntach rolnych dokonuje incydentalnych zabiegów. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Liczy się efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne i trwałe ich użytkowanie. Nie można tym samym otrzymać płatności do gruntów rolnych, na których nie prowadzi się działalności (upraw). Posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne ich użytkowanie. Ideą płatności jest bowiem dofinansowanie do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Istotne jest więc rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. W przypadku natomiast, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, w znaczeniu prawa cywilnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu.

Zdaniem organu odwoławczego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. zeznań stron i świadków złożonych w trakcie rozprawy administracyjnej oraz przed sądem cywilnym wykazała, że sporna działka została pozostawiona przez skarżącego do pełnej dyspozycji innych osób, w tym S.P. Brak jest wiarygodnych dowodów wskazujących na to, że I.O. faktycznie kierował do użytkujących jego grunty rolników wytyczne dotyczące sposobu użytkowania działki nr [...], czy też aby zbierał zbiory. Jego zeznania są ogólnikowe, w przeciwieństwie do zeznań S.P., który złożył szczegółowe i precyzyjne zeznania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej na działce nr [...] w latach 2006-2020. W ocenie organu I.O. w 2013 r., bez względu na posiadany tytuł prawny, nie wykazał, że jednocześnie posiadał i użytkował rolniczo grunty rolne na spornej działce nr [...], którą zadeklarował do płatności, w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek. W szczególności nie wykazał, że decydował, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, że podejmował decyzje o terminie zbioru plonów, utrzymując grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Strona nie dowiodła również, że ponosiła jakichkolwiek nakłady na należącą do niej działkę ani też nie wykazała, że pobierała pożytki ze spornych gruntów rolnych, nie udowodniła więc, że czerpała korzyści z działalności rolniczej na przedmiotowej działce i ponosiła ryzyko finansowe związane z działalnością rolniczą na tej działce. Z tych przyczyn strona nie wykazała, że zlecała prace polowe S.P. Skarżący nie wiedział skąd pobierany był materiał siewny, a nawet potwierdził, że nie przekazywał materiału siewnego S.P., nie wiedział, jakie uprawy były realizowane na działce [...], nie zbierał plonów, ani nie były mu one przekazywane, nie dysponował nimi, zbierał je i dysponował nimi S.P. Decydowanie przez S.P. o rodzaju upraw i prowadzenie zabiegów agrotechnicznych, ponoszenie kosztów zasiewów, w tym ponoszenia kosztów zarówno nabycia materiału do zasiewu, jak i nawozów, zbiór plonów i swobodne dysponowanie tymi plonami wskazuje, że S.P. prowadził działalność rolniczą na działce nr [...], dysponował tą działką na cele rolnicze według własnego uznania, ponosił ryzyko finansowe związane z działalnością rolniczą i czerpał korzyści z działalności rolniczej na przedmiotowej działce. Organ podkreślił, że z zeznań wnioskodawcy wynika, że wszystkie te czynności i działania S.P. wykonywał za zgodą i aprobatą wnioskodawcy. Na tej podstawie uznano za wiarygodne i ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego zeznania S.P., że użytkował rolniczo działkę [...], a jego działania nie polegały na wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych na zlecenie uprawiającego ją wnioskodawcy.

W związku z powyższym, zdaniem organu zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7 ustawy, opierające się na podkreślaniu roli skarżącego jako zlecającego prace polowe - jako osoba działająca jak właściciel, a od 2014 r., jako właściciel, są chybione. Organ podkreślił, że okoliczność posiadania samoistnego spornej działki nr [...] przez I.O. nie jest kwestionowana sama jednak możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przeniesienie w art. 3 ust. 2 ustawy ciężaru dowodu na stronę postępowania oznacza, że bezskutecznym jest powoływanie się w odwołaniu na naruszenie przepisów k.p.a., które nakładają na organ obowiązek inicjatywy dowodowej. Zasadę prawdy materialnej wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą następnie w art. 77 § 1 k.p.a., zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W podobny sposób ograniczono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe, za nieuzasadnione organ uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego była okoliczność wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzja z 11 grudnia 2013 r. została stronie doręczona 22 stycznia 2014 r., a zatem pięcioletni okres, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w 22 stycznia 2019 r. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie nie uchylił decyzji z 11 grudnia 2013 r., lecz na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 1 cyt. ustawy oraz art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Podkreślił również, że gdyby organ w dacie wydania pierwotnej decyzji miał wiedzę dotyczącą faktycznego użytkownika działki rolnej nr [...], ze względu na wysokość procentowego zawyżenia odmówiłby przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej i nałożyłby sankcje wieloletnie. W zakresie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej skarżący zawyżył powierzchnię uprawnioną o ponad 50%.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 5, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 336 k.c. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni i niezasadne przyjęcie, że w dniu wystąpienia z wnioskiem skarżący niezasadnie zadeklarował działkę nr [...] we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. z uwagi na fakt, że w latach 2006-2020, będąc posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości, nie użytkował osobiście wskazanej działki rolnej, którą na podstawie zawartej umowy dzierżawy miał w tym okresie rzeczywiście uprawiać S.P., co skutkowało tym, że organ niesłusznie wydał decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z 11 grudnia 2013 r. z naruszeniem prawa, podczas gdy:

a) treść przepisów warunkujących przyznanie dopłat rolnych jednoznacznie wskazuje, że przysługują posiadaczowi nieruchomości rolnej będącemu rolnikiem i w zastanym stanie faktycznym nie może budzić żadnych wątpliwości, że w spornym okresie nieruchomość stanowiąca działkę oznaczoną nr [...] znajdowała się w posiadaniu samoistnym skarżącego, o czym jednoznacznie przesądza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...} w sprawie o sygn. [...};

b) S.P. nie posiadał nigdy działki [...] (podczas gdy jest to niezbędny warunek przyznania dopłat), ponieważ jego prace rolne na terenie nieruchomości nigdy nie skutkowały przejęciem posiadania nieruchomości od skarżącego, w szczególności nie decydował jakie uprawy siać, nie dokonywał zakupu materiałów siewnych, nie płacił od tej nieruchomości podatku rolnego, nie figurował w ewidencji gruntów jako posiadacz nieruchomości, nie pobierał dopłat rolniczych, dzierżył jedynie nieruchomość, tj. sprawował wyłącznie władztwo faktyczne nad rzeczą;

c) S.P. nie występował o dopłaty rolne do działki [...] - w treści zeznań złożonych na rozprawie wskazywał, że jedynym powodem, dla którego miał wystąpić z wnioskiem o przyznanie dopłat, był jego konflikt ze skarżącym dotyczący dalszego użytkowania nieruchomości;

d) przyznawanie w spornym okresie dopłat na rzecz skarżącego nie sprzeciwia się w żaden sposób interesom organu będącego płatnikiem dopłat ani (w kontekście jego dotychczasowego zachowania) interesom S.P., bowiem pozostawało zgodne z wzajemnymi ustaleniami między skarżącym i S.P. i nie sprzeciwiało się ratio legis przywoływanych przepisów tj. udzielenia wsparcia rolnikowi;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez:

a) obrazę wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których konsekwencją jest naruszenie praw skarżącego wywiązującego się ze spoczywających na nim obowiązków w zakresie uprawy nieruchomości objętych wnioskiem;

b) kierowanie się przez organ błędnymi kryteriami w zakresie sposobu weryfikacji spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania dopłat rolnych, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładnię przepisów prawa niekorzystną dla skarżącego (poprzez bardzo wąską interpretację "posiadania nieruchomości") oraz poprzez brak jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeń S.P. dotyczących jego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, decyzyjności w zakresie upraw prowadzonych na nieruchomości, czy ponoszenia kosztów uprawiania ziemi;

c) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nie odnoszący się w jasny i przejrzysty sposób do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, ograniczający się do zarysowania dotychczasowego przebiegu sprawy oraz bezkrytycznego powielenia ustaleń organu I instancji i pomijający istotne kwestie dotyczące rozumowania, którym kierował się organ w procesie wydawania zaskarżonej decyzji;

d) brak oparcia się przez organ w procesie wydawania decyzji na całości dostępnego w sprawie materiału dowodowego, tj. m.in. wniosku o załączenie do akt postępowania kompletnych akt sprawy o sygn. [...} i oparcie się na twierdzeniach S.P. pomimo, że nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzić stanowisko, że uprawiał działkę nr [...] na własny, wyłączny użytek oraz że faktycznie decydował o nieruchomości, tj. że dokonywał we własnym zakresie zakupu materiału siewnego, nawozów, czy też że korzystał z wyspecjalizowanych maszyn rolniczych do upraw na nieruchomości;

e) brak dążenia do wnikliwego, wszechstronnego rozpoznania sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także pominięcie okoliczności i dowodów dotyczących stanu technicznego nabytej nieruchomości oraz okoliczności, że skarżący mógł zamieszkać w zakupionym domu dopiero w styczniu 2020 r.;

f) dowolną, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonych dowodów i oparcie się na wątpliwych dowodach, niekorzystnych dla skarżącego i odmówienie wiarygodności skarżącemu, bez uzasadnionych podstaw wyłącznie z tego względu, że w toku postępowania nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika;

g) uznanie, że od 2006 r. działkę nr [...] użytkowała w rzeczywistości inna osoba, w sytuacji kiedy na organie ciąży obowiązek weryfikacji wszelkich składanych wniosków o przyznanie skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. pod kątem rodzaju upraw oraz tego, czy osoba pobierająca dopłaty spełnia przesłanki prawne dla ich pobierania, a więc także, czy jest użytkownikiem nieruchomości rolnej.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz połączenie do wspólnego rozpoznania dwudziestu sześciu postępowań zainicjowanych skargami skarżącego na decyzje Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi o nr: 52/2022, 234/2022 - 243/2022, 254/2022 - 261/2022, 263/2022, 269/2022 - 272/2022, 277/2022 oraz 281/2022 z 25 lipca 2022 r., które dotyczą tego samego stanu faktycznego oraz tożsamych praw i obowiązków skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Łodzi z 25 lipca 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu z 3 stycznia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z 11 grudnia 2013 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2013, po wznowieniu postępowania z naruszeniem prawa, sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, po wznowieniu przez organ postępowania z urzędu, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przedmiotem wznowionego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. Inaczej w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 47/05 LEX nr 187631). Celem postępowania nadzwyczajnego jest zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. We wstępnej fazie tego postępowania organ administracyjny wyłącznie ustala, czy w ogóle wystąpiły przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, a następnie czy ich wystąpienie miało wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jeśli tak, wówczas organ administracyjny wydaje nową decyzję w spawie. Wówczas też dochodzi do ponownego otwarcia procesu konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego do ustalonego ponownie stanu faktycznego sprawy.

Charakterystyczną cechą sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym po wznowieniu postępowania administracyjnego jest to, że diametralnie ulega ograniczeniu zakres stanu faktycznego i prawnego ocenianego (badanego) przez sąd administracyjny w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego będącego przedmiotem takiej analizy w sytuacji kontroli decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 1190/09 i I GSK 1161/09 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 14 października 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 417/10 dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Dokonując oceny tych okoliczności, trzeba mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak i nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania, uprawniającego do wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w razie stwierdzenia kwalifikowanych wad postępowania zwykłego, a zakończonego decyzją ostateczną. Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego (por. wyroki NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2687/16, z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1582/10, z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 933/08, z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 300/12). Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły.

Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 2701/13, z 1 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 2675/12, z 23 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2484/01). Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (por. wyroki NSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2541/12, z 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2154/10).

Dodatkowo, nie każde ujawnienie istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, istniejących w dacie rozstrzygania, lecz nieznanych organowi, świadczy o naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1640/09 LEX nr 952707). Na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe okoliczności lub dowody muszą być tego rodzaju, że mają bezpośredni związek z treścią rozstrzygnięcia sprawy, powinny mieć znaczenie dla sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w decyzji ostatecznej. Ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane wcześniej organowi, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej (por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2160/12 LEX nr 1497914). Nowy dowód lub okoliczność istotny dla sprawy to taki, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki NSA z 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1112/17, z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 45/17).

Nie będą stanowiły podstawy wznowienia okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2246/16 LEX nr 2463012). Nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą jednakże stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdy ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (por. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 45/17 LEX nr 2323395).

Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw", w odniesieniu do dowodów lub okoliczności oznacza takie dowody lub okoliczności, co do których istnienia organ postępowania nie posiadał wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym. Nowe okoliczności lub dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania, nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 946/14). W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś przyczyny tej niewiedzy, tj. dające się np. przypisać organowi albo stronie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1553/16).

W niniejszej sprawie podstawą wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było powzięcie przez organ informacji, że skarżący w dniu składania wniosku oraz wydania decyzji o przyznaniu płatności do działki o nr [...] nie użytkował działki rolniczo. Okoliczność braku faktycznego użytkowania działki o nr [...] zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013, a która to okoliczność stanowi przesłankę konieczną do uzyskania płatności, spełnia kodeksowe przesłanki "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i znajduje potwierdzenie w pismach S.P. z 23 września 2020 r. oraz 1 lutego 2021 r., w których oświadczył, że użytkował działkę nr [...], położoną w województwie łódzkim, powiecie sieradzkim, gmina Sieradz, obręb [...] J. od 2006 r. i to on osobiście uprawiał przedmiotowy grunt. Zatem w ocenie sądu, organ prawidłowo wznowił postępowanie w sprawie dotyczącej przyznanych skarżącemu płatności na rok 2013. Złożone przez S.P pisma należy oceniać w kategoriach pism sygnalizujących/informujących organ administracji o istotnych dla sprawy okolicznościach, które miały miejsce nie tylko w dacie wydawania decyzji przyznającej dopłaty, ale także w chwili składania wniosku o ich przyznanie, a o których organ nie wiedział. Przepisy k.p.a. nie regulują sposobu, w jaki organ może powziąć informacje o nowych okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego organ słusznie wyjaśnił, że niemożliwe było stwierdzenie powyższej nieprawidłowości przed wydaniem decyzji, albowiem nie wynikała ona z materiału dowodowego stanowiącego podstawę przyznania płatności. Brak było także możliwości zweryfikowania faktycznego użytkowania gruntu przy użyciu narzędzi informatycznych ARiMR i danych zgromadzonych w systemach i rejestrach prowadzonych w oparciu o ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 203) oraz zasobach geodezyjnych, czy też w oparciu o metodę tzw. kontroli krzyżowej, w ramach której organ jest w stanie ustalić, że na dany ten sam obszar działki ewidencyjnej składają wnioski o przyznanie płatności co najmniej dwaj producenci rolni niezależnie od siebie w odrębnych wnioskach i każdy z nich oświadcza, że w danym roku gospodarczym posiada i użytkuje rolniczo ten obszar. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, albowiem S.P. we wnioskach o przyznanie płatności w latach 2006 - 2019 nie deklarował działki o nr [...]. W tym stanie rzeczy, wobec braku wniosków dwóch producentów rolnych do tej samej działki, organ nie miał podstaw do ustalenia w oparciu o wskazaną metodę, który z producentów rolnych faktycznie użytkuje zgłaszany obszar jako działkę rolną i złożył zgodną z rzeczywistością deklarację we wniosku, albowiem było to obiektywnie niemożliwe.

Zatem nie ulega wątpliwości, że okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ujawnione 23 września 2020 r. i 1 lutego 2021 r. nie mogły być znane organowi w dniu wydania decyzji. Nie zaistniały również żadne okoliczności mogące poddać w wątpliwość treść złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. wraz ze złożoną dokumentacją. Wobec ujawnienia nowych okoliczności faktycznych wskazujących, że skarżący nie prowadził działalności rolniczej na działce o nr [...], organ prawidłowo wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Z powyższym koresponduje treść art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (UE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. który definiuje pojęcie "rolnika" jako osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. W myśl art. 2 lit. c cyt. rozporządzenia, "działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6.

Powyższe regulacje nie budzą wątpliwości interpretacyjnych i wynika z nich jednoznacznie, że pomoc finansowa jest udzielana tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Zatem kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, kto w 2013 r. faktycznie użytkował sporny grunt działki rolnej o nr [...] a tym samym, czy skarżący legitymowany był do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności.

Skarżący kwestionując w skardze rozstrzygnięcia organów podniósł, że w sprawie wadliwie przyjęto, że w dniu wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dopłat rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. niezasadnie zadeklarował działkę rolną o nr [...]. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że w latach 2006 - 2020 będąc posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości, nie użytkował osobiście wskazanej powyżej działki rolnej. W ocenie skarżącego, w spornym okresie działkę rolna o nr [...] znajdowała się w jego posiadaniu samoistnym, o czym jednoznacznie przesądza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...} wydany w sprawie o sygn. akt [...} stwierdzający, że faktycznym posiadaczem nieruchomości ww. okresie, a nawet dłużej bo przez okres 30 lat przed zasiedzeniem, był I.O. Tym samym zdaniem strony, organ nieprawidłowo ustalił, że to S.P. a nie skarżący, faktycznie użytkował grunty na działce rolnej nr [...] w swoim imieniu i na własny rachunek. Zdaniem strony w 2018 r. był jedyną osobą decyzyjną w zakresie użytkowania spornego gruntu, natomiast S.P. świadczył dla niego wyłącznie zlecone usługi.

Z powyższym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Zdaniem sądu argumentacja przedstawiona w skardze stanowi w istocie powtórzenie wątpliwości zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego, które wbrew stanowisku strony zostały w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podstawę wydania decyzji stanowił materiał dowodowy w postaci dowodów z dokumentów, jak i zeznań świadków, których sposób pozyskania, a następnie ocena nie budzą zastrzeżeń sądu. Na podstawie analizy materiału dowodowego organ odwoławczy trafnie stwierdził, że faktycznym użytkownikiem działki nr [...] od 2006 r. był S.P. co oznacza, że skarżący nie był legitymowany do złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2013 do spornej działki gruntu. Organy dokonały również prawidłowej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod właściwe przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim, jak już wcześniej wskazano, istotną kwestią jest ocena, czy skarżący był rolnikiem w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, tj. czy był posiadaczem gospodarstwa rolnego obejmującego działkę rolną nr [...] w związku z władaniem, które stanowi podstawę przyznania płatności. Stosownie do treści art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie i piśmiennictwie posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 Kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Jako stan faktyczny posiadanie niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz , t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999, s. 681). Jednak dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07 LEX nr 471100). Jak bowiem wynika z regulacji unijnych i krajowych, istota płatności obszarowych wyraża się w udzielaniu pomocy tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Stosowanie cywilistycznego pojęcia posiadania musi uwzględniać istotę regulacji prawnych w dziedzinie płatności rolnych, których podstawowym celem jest wspieranie podmiotów prowadzących rzeczywiście działalność rolniczą, a nie wspieranie posiadaczy gruntów rolnych, niezależnie od tego, czy grunty te wykorzystują rolniczo, czego zdaje się nie dostrzega skarżący. Należy zgodzić się z twierdzeniem strony, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Co więcej, tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru jedynie sporadycznego. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych. itp. Linia orzecznicza, w której wyrażano takie stanowisko jest obszerna, tylko tytułem przykładu można wskazać wyroki NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 537/11; z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 734/11; z 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 932/11).

Z prawidłowo ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, że skarżący nie prowadził na spornej działce działalności rolniczej. Był jedynie formalnym posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności na działce nr [...]. Tymczasem, jak słusznie wskazał organ II instancji, sama możliwość władania gruntem nie wystarczy dla uzyskania płatności, ponieważ koniecznym jest faktyczne użytkowanie gruntu. Z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z zeznań świadków złożonych w toku postępowania administracyjnego wynika, że faktycznym użytkownikiem działki gruntu nr [...] w 2013 r. był S.P. Zeznania te były spójne i wzajemnie się uzupełniały, stanowiąc podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Niektórzy spośród przesłuchanych świadków byli świadkami naocznymi, a zatem widzieli, kto rzeczywiście uprawiał działkę i żaden ze świadków nie potwierdził wersji przedstawianej przez skarżącego. Brak było przy tym jakichkolwiek podstaw do podważenia wiarygodności zeznań świadków. Samo zaś tylko twierdzenie strony, że zeznający w sprawie świadkowie to osoby bliskie dla S.P. nie deprecjonuje waloru ich wiarygodności. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że przepisy postępowania administracyjnego nie dają uprawnienia do dokonania dyskwalifikacji przeprowadzonego dowodu tylko dlatego, że świadek składający zeznania pozostaje ze stroną w jakimkolwiek stosunku pokrewieństwa, czy powinowactwa. Przedmiotem oceny dowodów są wszelkie środki dowodowe, w tym również zeznania osób dla strony najbliższych, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny wiarygodności i mocy dowodów, przy przestrzeganiu zasad logicznego rozumowania, na podstawie wnikliwego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (por. wyrok NSA w Łodzi z 9 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 2097/96).

Wskazać przy tym należy, że stanowisko organów znajduje potwierdzenie nie tylko w zeznaniach syna S.P. ale również w wyjaśnieniach złożonych przez sąsiadów oraz w treści orzeczenia wydanego w sprawie o sygn. akt [...}. O ile sąd powszechny przesądził, że I.O. nabył własność działki gruntu nr [...] z dniem 31 marca 2014 r. w drodze zasiedzenia, to jednocześnie z ustaleń sądu, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie wynika, by prace wykonywane przez S.P. na przedmiotowej działce były wykonywane na zlecenie I.O. Podkreślić w tym miejscu również należy, że skarżący miał możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych dla wykazania, że był faktycznym użytkownikiem działki nr [...], jednak z prawa tego nie skorzystał. Nie wskazał chociażby, jakie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy o sygn. [...} miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a które zostały bezzasadnie pominięte przez organ, jak również nie powołał żadnych świadków, zasłaniając się przepisami RODO.

Słusznie w tym zakresie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że przeniesienie w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężaru dowodu na stronę postępowania oznacza, że bezskutecznym jest powoływanie się przez skarżącego na naruszenie przepisów k.p.a., które nakładają na organ obowiązek inicjatywy dowodowej. Zasadę prawdy materialnej wynikającą z art. 7 k.p.a., rozwiniętą następnie w art. 77 § 1 k.p.a., zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W podobny sposób ograniczono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Nie mogły zatem zostać naruszone przez organy wskazane w zarzutach skargi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających prawidłowość deklaracji zamieszczonych we wniosku i pomimo prób podejmowanych przez organ nie wykazał też żadnej inicjatywy dowodowej. Brak współdziałania strony wyłącza możliwość skutecznego podniesienia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem na skutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czy też wydana w oparciu o dowody wątpliwe i niekorzystne dla skarżącego. Brak było też jakichkolwiek podstaw do przerzucenia ciężaru dowodu w celu wykazania przez S.P okoliczności, że to on, a nie skarżący był osobą decydującą o spornej działce. Przedmiotem oceny organów w niniejszym postępowaniu była bowiem kwestia rolniczego użytkowania działki nr [...] przez skarżącego, a nie przez S.P.

Reasumując powyższe rozważania sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący naruszył art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. oraz § 2 lit. a i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W związku z powyższym, że decyzja z 11 grudnia 2013 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2013 została doręczona skarżącemu 22 stycznia 2014 r. i pięcioletni okres, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął 22 stycznia 2019 r. organy zasadnie nie uchyliły decyzji z 11 grudnia 2013 r. lecz na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdziły, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że gdyby w dacie wydania decyzji z 11 grudnia 2013 r. organ posiadał wiedzę dotyczącą faktycznego użytkownika działki o nr [...], to ze względu na wysokość procentowego zawyżenia (tj. ponad 50%) odmówiłby przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej i nałożyłby sankcje wieloletnie.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

d.cz.