III SA/Kr 561/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Jakub Makuch WSA Elżbieta Czarny-Drożdzejko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 marca 2019 r. nr SKO.UP/4121/24/2019 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną przez J. C., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 20 marca 2019 r., znak: SKO.UP/412/24/2019, wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341, zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z dnia 10 stycznia 2019 r. orzekającej o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowani pojazdami silnikowymi kat. A, B oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 10 stycznia 2019 r., znak: [...], Starosta W. orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami wg kat. B, A. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 16 lipca 2018 r. wpłynęła z [...] Ośrodka Medycyny Pracy kopia orzeczenia lekarskiego nr [...], wydanego w dniu 11 czerwca 2018 r., stwierdzającego u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Termin następnego badania został wyznaczony na dzień 11 czerwca 2019 r. W dniu 19 grudnia 2018 r. wpłynęło pismo z instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 29 listopada 2018 r. informujące, iż pomimo wyznaczonych terminów przeprowadzenia badań lekarskich w trybie odwoławczym, wyznaczonych na 3 października 2018 r. i 7 listopada 2018 r., skarżący nie zgłosił się na badania. W związku z niemożnością przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego nie wydano orzeczenia. Po uzyskaniu powyższej informacji organ pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenie lekarskie nr [...], wydane w dniu 11 czerwca 2018 r. stało się ostateczne. W związku z powyższym w dniu 19 grudnia 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdem. Organ wskazał, że wielokrotnie wyjaśniano skarżącemu, że do przeprowadzenia badań lekarskich właściwe są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy właściwe ze względu na miejsce zamieszkania. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 103 ust. 1 pkt 1a ustawy o kierujących pojazdami.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł w szczególności, że w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. bez badania lekarz ocenił, iż ma zaćmę, tymczasem trzech specjalistów z uprawnieniami stwierdziło u niego brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Wyjaśnił, że do ośrodka w S. nie stawił się z przyczyn zdrowotnych.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium wskazało, że cofnięcie uprawnień w razie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami) wynika z utraty warunku niezbędnego do uzyskania uprawnienia, jakim jest brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 11 ustawy o kierujących pojazdami).

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia w orzeczeniu lekarskim przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów jest decyzją związaną.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ostatecznym orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia 11 czerwca 2018 r., wydanym przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców, stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Termin następnego badania wyznaczono na dzień 11 czerwca 2019 r. Pismem z dnia 29 listopada 2018 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. poinformował [...] Ośrodek Medycyny Pracy w K., że skarżącemu wyznaczono terminy badań lekarskich na 3 października 2018 r. i 7 listopada 2018 r., na które nie zgłosił się. "W związku z niemożnością przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego nie wydano orzeczenia lekarskiego". Instytut poinformował, że brak jest zgody na wyznaczenie kolejnego terminu badania, gdyż ustawodawca nie przewidział dodatkowych terminów badania dotyczących zdolności do kierowania pojazdami.

Kolegium wyjaśniło, że orzeczenia lekarskie, wydane w określonym trybie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są niewątpliwie związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Przedmiotowe orzeczenia lekarskie są wydawane przez uprawnionych lekarzy po przeprowadzeniu stosownych dla danego schorzenia badań lekarskich, posiadanej dokumentacji medycznej, ewentualnych badań specjalistycznych i pomocniczych, jeżeli ich przeprowadzenie lekarz uzna za niezbędne. W niniejszej sprawie badania lekarskie zostały wykonane w przewidzianym przez przepisy ośrodku i podstawą wydania decyzji jest ostateczne orzeczenie lekarskie.

Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy ma charakter szczególny, odrębny od procedury administracyjnej i jest prowadzona wyłącznie przez uprawnione osoby (lekarzy z uprawnieniami), co wynika z przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia i ustawy o kierujących pojazdami. Orzeczenie lekarskie sporządza się wg ustalonego urzędowo wzoru, który został określony w załącznik Nr 7 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2017 r., poz. 250). Nie przewiduje się w nim ani podania stwierdzonej w wyniku badań jednostki chorobowej, ani uzasadnienia jej wpływu na zdolność badanego do prowadzenia pojazdów silnikowych. W tym zakresie dopuszczalne jest zatem zamieszczenie w nim jedynie rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1859/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 251/06, LEX nr 291185 - orzeczenia wydane na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia, zachowują jednak aktualność na gruncie obecnie obowiązujących przepisów). Orzeczenie lekarskie o jakim mowa w cytowanym rozporządzeniu i ustawie o kierujących pojazdami nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 k.p.a., podlegającą kontroli organu administracji. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim, wyklucza zatem możliwość przeprowadzenia w postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1273/04, LEX nr 189224).

Kolegium zauważyło jednocześnie, że zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim jest orzeczenie lekarskie. Przepisy postępowania administracyjnego nie wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń. Organ może więc dopuścić każdy środek dowodowy w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W przypadku obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania dokumentu urzędowego nie może być on uznany za dowód w sprawie. Przeciwdowodem mogłoby być jednie - uzyskane przez stronę orzeczenie lekarskie w wyniku poddania się przez nią z własnej inicjatywy badaniu w określonych przez przepisy ośrodkach

Zgodnie z § 11 powołanego wyżej rozporządzenia jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o kierujących pojazdami, są w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez:

1) uprawnionego lekarza - wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej;

2) uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy:

a) Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w Warszawie,

b) Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr. med. Jerzego Nofera w Łodzi,

c) Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu,

d) Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie,

e) Uniwersyteckie Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej w Gdyni,

f) Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w Warszawie.

Tymczasem dołączone do odwołania od przedmiotowej decyzji orzeczenia lekarskie nie zostały wydane przez wymienione wyżej podmioty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący podniósł w szczególności, że organ pierwszej instancji "działał z pominięciem przepisów prawa w ekspresowym tempie", by osiągnąć cel wydania decyzji z dnia 29 grudnia 2015 r. (decyzja Starosty W., znak: [...], o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 marca 2016 r.(nr SKO.UP/4121/26/2016) uchyliło zaskarżoną decyzję (tj. decyzję Starosty W., z dnia 29 grudnia 2015 r., nr [...]) do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia stanu zdrowia skarżącego. Dalej skarżący wywiódł, że pracownik Starosty W. bez sprawdzenia stanu zdrowia, "...jedynie z zapytaniem Komendanta Policji..." ponawia decyzję w dniu 31 maja 2016 r.(nr [...] o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami). Skarżący wyjaśnił dalej, że spadł z drabiny, co miało wpływ na badania wykonane w Wojewódzkim Ośrodku w K. Decyzja o skierowaniu na badania, została, jego zdaniem, wydana z naruszeniem zaleceń SKO w Krakowie. Odwołanie złożone natomiast od decyzji o skierowaniu na badania (tj. od decyzji z dnia 31 maja 2016 r. nr [...]) uznano za złożone "..nie w terminie". Jak podniósł, Starosta dokonuje zatrzymania prawa jazdy, a następnie wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AB. SKO w Krakowie w decyzji z dnia 20 marca 2019 r. "..podaje możliwość, zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. przeprowadzenia badania z własnej inicjatywy..." Starosta pozbawia przedstawienia jednak dowodów na stan "..nie posiadania przeciwskazań, wg. k.p.a." W związku z powyższym skarżący zaskarżył "...w całości decyzję SKO z dnia 20 III 2019 ".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stawisko i wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie, wskazując, że wynik sprawy ze skargi skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 lutego 2017 r. nr SKO.UP/412/221/2016 (sygn. akt III SA/Kr 1311/19) ma charakter prejudycjalny dla niniejszej sprawy ze skargi na decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, A.

Postanowieniem z dnia 13 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych.

Podkreślić należy, że skargą jest kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 marca 2019 r., znak: SKO.UP/412/24/2019, utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia 10 stycznia 2019 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowani pojazdami silnikowymi kat. A, B.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341, zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia w orzeczeniu lekarskim przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów jest decyzją związaną.

Rzeczywiście wykładnia wskazanego oraz pozostałych przepisów ustawy o kierujących pojazdami nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o cofnięciu prawa jazdy ma charakter związany, co oznacza, że starosta, w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją, tj. wydać decyzję o cofnięciu ą kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami. Organ nie ma zatem w takim przypadku luzu decyzyjnego i jest związany orzeczeniami lekarskimi wydanymi w wyżej przytoczonym trybie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji - tak pod względem ich treści, jak i procedowania, w postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 517/21 - wszystkie orzeczenia opublikowane na stronie www.nsa.gov.pl). Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami (por. np. wyroki NSA z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12; z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08; z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt I OSK 1273/04; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3042/19). Zakwestionowanie orzeczenia lekarskiego możliwe jest jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem, że jedyną przesłanką do zastosowania przez organ art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami jest m. in. stwierdzenie u strony, na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami). Tym samym postępowanie wyjaśniające sprowadzała się wyłącznie do uzyskania przez organ orzeczenia lekarskiego, gdyż ustawodawca nie przyznał organowi uprawnień do weryfikowania orzeczenia lekarskiego.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zakwestionował odwołaniem decyzję Starosty W. z dnia 31 maja 2016 r. nr [...] o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Początkowo istotnie Kolegium postanowieniem z dnia 24 lutego 2017 r., nr SKO.UP/4121/221/2016 stwierdziło wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, a WSA w Krakowie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na to postanowienie, wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1311/19, skargę oddalił, nie mniej jednak na skutek skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 226/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie.

WSA w Krakowie z kolei wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1535/21, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 226/21. Sąd uznał bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchybiło wymogom przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Dopuściło się mianowicie się swego rodzaju automatyzmu działania uznając za skutecznie doręczoną skarżącemu decyzję o skierowaniu go na badania lekarskie w sytuacji, gdy brak było dokonania stosownej adnotacji doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki zawierającej tę decyzję o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej, co nie pozwalało na uznanie skuteczności doręczenia dokonanego w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.). W konsekwencji więc skutkować to musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze kontrolowane decyzje o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, były zatem skutkiem założenia organów orzekających, że są wynikiem niewykonania ostatecznej decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia bądź braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i nie poddaniu się skarżącego badaniom lekarskim w wyznaczonych mu terminach trybie diagnostyczno - orzeczniczym odwoławczym. Założenie to okazało się błędne. Obiektywnie więc rzecz biorąc decyzja o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia bądź braku przeciwskazań do kierowania pojazdami, nie nosiła waloru ostateczności, a wątpliwe było, czy w ogóle weszła do obrotu prawnego, o czym wskazał WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1535/21. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, mogły domniemywać ostateczność i wykonalność tej decyzji, ale domniemanie to zostało obalone. Sam zaś fakt nieostateczności decyzji o skierowaniu na badania lekarskie istniał cały czas.

Istotnie, decyzja z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami ma charakter związany, ale to bezwzględne związanie ma miejsce wówczas, gdy istnieje ostateczna decyzja o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania przez niego pojazdami, której efektem jest istnienie również ostatecznego orzeczenia lekarskiego. Decyzja staje się skuteczna i wykonalna, gdy jest ostateczna w rozumieniu ustalonym w art. 16 § 1 k.p.a., chociaż wiążąca dla organu administracji publicznej jest już z momentem jej doręczenia stronie lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Wtedy więc brak jest też podstaw do kwestionowania okoliczności objętych orzeczeniami lekarskimi, a ich zakwestionowanie możliwe jest jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami. W sytuacji, gdy decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie miała waloru ostateczności, nie jest uprawnione prawne założenie jakiegokolwiek oddziaływania orzeczenia lekarskiego bez istnienia owej ostatecznej decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, której skutkiem wydania jest uruchomienie trybu diagnostyczno – orzeczniczego, w ramach którego zostają wydane orzeczenia lekarskie jednostek pierwszego i drugiego stopnia. Orzeczenie lekarskie nie ma mocy wiążącej aktu administracyjnego, a zwłaszcza takiego, w którym organ objawia swój władczy objaw woli. Nadanie natomiast decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności, i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania (wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 348/13, LEX nr 1446566). Nadto, w momencie wydania przez organ odwoławczy decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji organu pierwszej instancji wygasa.

W takim stanie rzeczy wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień jest w ocenie Sądu niewątpliwie związane z istnieniem przede wszystkim ostatecznej decyzji o skierowaniu na badania lekarskie bez istnienia której przecież w ogóle nie byłoby możliwe wydanie w tym trybie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami będącego podstawą do wydania ewentualnej decyzji o cofnięciu kierującemu uprawnień do kierowania pojazdami.

Zasadnie podkreślił tą kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1883/18; LEX nr 2798949, że: "...Z treści przywołanej normy wynika obowiązek starosty wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami (...)" Rację ma też WSA w Krakowie, podnosząc w wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1000/18; LEX nr 2690463, że: "... Nie można więc przeciągać w nieskończoność procedury odwoławczej przed jednostką uprawnioną do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego. W konsekwencji, jeżeli odwołujący się od orzeczenia lekarskiego nie stawi się na badania lekarza jednostki drugiego stopnia, to lekarz ten nie wydaje żadnego orzeczenia, a pierwotne orzeczenie lekarskie staje się ostateczne i stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 2001 r. o kierujących pojazdami." Zwrócić jednakże należy uwagę, że dzieje się to w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, gdzie następnie została uruchomiony tryb diagnostyczno - orzeczniczy.

W pełni więc zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim, wypowiedzianym w wyroku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Go 167/18; LEX nr 2493218, że: "Nie jest dopuszczalne, aby w przypadku skutecznego wniesienia przez osobę badaną, niezadowoloną z pierwotnego wyniku badania, o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, organ administracji cofnął tej osobie uprawnienie do kierowania pojazdami w oparciu o to pierwotne orzeczenie lekarskie, wydane przez uprawnionego lekarza wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Dopiero wydanie orzeczenia ostatecznego, które nie będzie mogło być skutecznie zakwestionowane z wykorzystaniem instytucji przewidzianej w art. 79 ust. 4 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami, przesądza z prawnego punktu widzenia o tym, czy względem osoby badanej zachodzą przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami."

Zdaniem Sądu nie można zatem wykładać normy art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami w ten sposób, że w sytuacji gdy pierwotne orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza ośrodka medycyny pracy stało się ostateczne, bo kierujący nie stawił się na badania lekarza jednostki drugiego stopnia, to stanowi ono podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, bez względu na to, czy istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o skierowaniu kierującego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia bądź braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Brak takiej decyzji powoduje, że cały tryb diagnostyczno – orzeczniczy jest wadliwy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że orzekające organu obydwu instancji przedwcześnie wydały, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, decyzje o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, wadliwie uznając zaistnienie jednej z przewidzianych ku temu przesłanek, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji również i prawa materialnego - art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną jego wykładnię, nieprawidłową ocenę zaistnienia jednej z przesłanek warunkującej jego zastosowanie i błędne jego zastosowanie - w stopniu skutkującym uchyleniem kontrolowanych decyzji (tj. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ i mającym wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Skarga z powyższych przyczyn musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 w zw. z art. 211 i 212 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku.