III SA/Kr 259/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę nr XXIX/196/21 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 28 maja 2021 roku w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwolywania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania I stwierdza nieważność § 2 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały; II w pozostałym zakresie oddala skargę.

Rada Miejska Nowe Brzesko, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz.1249 z późn. zm.) – dalej "ustawa o przeciwdziałaniu przemocy" - podjęła w dniu 28 maja 2021 r. uchwałę nr XXIX/196/21 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa:

– § 143 w zw. z § 29 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) oraz art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy przez zamieszczenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w załączniku do ww. uchwały, co było sprzeczne ze wskazanymi powyżej przepisami, bowiem zgodnie z ich brzmieniem w załączniku do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym; natomiast w zaskarżonej uchwale w załączniku zamieszczono przepisy merytoryczne;

– art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy przez zaniechanie określenia sposobu powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, poprzestając jedynie na wskazaniu w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały jego trybu, tj. że czyni to Burmistrz Gminy i Miasta Nowe Brzesko w drodze zarządzenia z jednoczesnym odwołaniem się w ust. 2 i 3 do zapisów ustawowych dotyczących przedstawicieli wchodzących w skład Zespołu;

– art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i powołanie § 2 ust. 9 załącznika do uchwały nieznanego ustawie organu Zastępcy Przewodniczącego Zespołu;

– art. 9a ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały, że Burmistrz powołuje członków Zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, 4, 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a zatem i spośród prokuratorów, podczas gdy udział prokuratora w Zespole jest fakultatywny i uzależniony od zawarcia porozumienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowym Brzesku wniosła o oddalenie skargi, z uwagi na brak przymiotu "istotności" uchybień na które wskazano w skardze.

W piśmie z dnia 3 października 2023 r. Rada Gminy poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że uchyliła zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę w całości uchwałą z dnia 18 sierpnia 2023 r., nr LI/352/23 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie tylko w części.

Na wstępie Sąd zaznacza, że uchylenie zaskarżonej uchwały przed jej rozpoznaniem przez sąd administracyjny nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów, uchylenie przez organ uchwały, inną, kolejną uchwałą, wywołuje jedynie skutek na przyszłość – ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały dopiero od daty wejścia w życie "nowej" uchwały uchylającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia "starej" uchwały do dnia jej uchylenia. Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia – ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. postanowienie NSA z 12 listopada 2019 r., II OZ 1022/19 i powołane tam orzeczenia; wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych to powodów Sąd przyjął skargę Prokuratora do rozpoznania.

W ocenie Sądu zasadnie Prokurator wskazał, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidywała stanowiska zastępcy przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. Dopiero z dniem 22 czerwca 2023 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 535), którymi dodano ust. 6a do art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy (art.1 pkt 15 lit. c nowelizacji). Zgodnie z tym przepisem zespół interdyscyplinarny wybiera spośród swoich członków zastępcę przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, który wykonuje obowiązki powierzone mu przez przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego i zastępuje go w czasie nieobecności. Do zastępcy przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego stosuje się przepisy o przewodniczącym. Celem ustawodawcy (uzasadnienie projektu rządowego – druk sejmowy nr 2799 Sejmu IX kadencji) było usprawnienie pracy zespołu interdyscyplinarnego.

Do tego czasu brak było ustawowej delegacji zdaniem Sądu, aby określać w uchwale rady gminy zasady powoływania zastępcy przewodniczącego i z tych to powodów Sąd uznał § 2 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały za nieważny. Wykroczenie bowiem przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do regulowania określonej materii w prawie miejscowym stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Jak w orzecznictwie zauważa się w sposób jednolity, organy władzy publicznej (tu: rada gminy) powinny działać zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) to jest na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. II OSK 1042/19).

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.). Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. II OSK 2462/15).

Z tych to powodów w tej części Sąd orzekł na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).

Niezasadne natomiast były zarzuty rażącego naruszenia § 143 w zw. z § 29 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej przez zamieszczenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w załączniku do ww. uchwały, a nie w tekście samej uchwały. Powołany przez Prokuratora § 29 ust. 2 stanowi, że w załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Jest to więc tylko wyliczenie przykładowe. W ocenie Sądu nie ma więc oparcia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że załącznik do uchwały, wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie zasad trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w załączniku do uchwały stanowi istotne naruszenie prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego. Podobny pogląd (tyle że dotyczący statutu województwa) wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2005 r., OSK 1356/04. Na dodatek, jak wynika z bazy orzecznictwa sądów administracyjnych i przytaczanych tamże stanów faktycznych spraw dotyczących uchwał w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego – bardzo często przyjęta przez rady gminy technika prawodawcza polegała na określeniu sposobu i trybu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, właśnie w załączniku do uchwały, a nie samej w uchwale.

Z tych to powodów Sąd uznał ten zarzut za niezasadny.

Niezasadny był również zarzut, że w załączniku do uchwały wskazano jedynie, że członków zespołu interdyscyplinarnego powołuje Burmistrz Gminy i Miasta Nowe Brzesko w drodze zarządzenia z jednoczesnym odwołaniem się w ust. 2 i 3 do zapisów ustawowych dotyczących przedstawicieli instytucji wchodzących w skład zespołu. Nie stanowi naruszenia prawa wskazanie w załączniku do uchwały sposobu (tu: zarządzenia Burmistrza) powołania członków zespołu interdyscyplinarnego skoro ustawa określa jego skład. Powtarzanie więc w uchwale (czy też załączniku do tej uchwały) ustawowych zapisów nie byłoby akceptowalne i to w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy nie wskazuje na kompetencję ani rady gminy, ani innego organu co do określenia kręgu członków takiego zespołu.

Z tych to powodów i ten zarzut był bezzasadny.

Niezasadny był również zarzut wskazania w § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej chwały, że Burmistrz powołuje członków Zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, 4, 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a zatem i spośród prokuratorów, podczas gdy udział prokuratora w Zespole jest fakultatywny i uzależniony od zawarcia porozumienia. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd zauważa, że ten sam § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały in fine wyraźnie stanowił, że powołanie członków zespołu nastąpi spośród "osób wskazanych imiennie przez organy tych podmiotów". Przepis ten wymienia również ust. 5 art. 9a ustawy o przemocy, tj. przepis zgodnie z którym w skład zespołu mogą wchodzić również prokuratorzy. Co więcej, dopełnieniem tego zapisu jest § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiący, że: "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasto Nowe Brzesko a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu". W konsekwencji, zdaniem Sądu, łączne odczytanie § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że Burmistrz Gminy i Miasta Nowe Brzesko może wskazać jako członka zespołu interdyscyplinarnego tylko takiego prokuratora, który zostanie wskazany imiennie na podstawie zawartego porozumienia. Powołanych przepisów nie da się natomiast odczytywać jako upoważnienia Burmistrza do obowiązkowego powołania jakiegokolwiek prokuratora.

Z tych to powodów i ten zarzut został uznany za niezasadny.

Sąd w części uznając skargę za uzasadnioną stwierdził nieważność § 2 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wnioskiem Burmistrza, o czym zawiadomiony został skarżący Prokurator – który nie wniósł wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.