III SA/Kr 1347/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2023 roku, znak: WP-VII.8641.54.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę

Decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r. znak: WP-VII.8641.54.2023, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: u.p.z.i.r.p.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 maja 2023 r. znak: OE.710.19940624014.2023, o odmowie przyznania J. W. (dalej: skarżąca), prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 maja 2023 roku skarżąca zarejestrowała się w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie i z tym samym dniem została uznana za osobę bezrobotną.

Do wniosku o rejestrację skarżąca załączyła m.in.:

- świadectwo pracy z dnia 3 kwietnia 2023 roku, wystawione przez L. sp. z o.o., z siedzibą w K., ul. M. [...]. poświadczające okres zatrudnienia w połowie wymiaru czasu pracy, od 1 października 2021 r. do 28 lutego 2023 r., gdzie stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron (art. 30 §1 pkt 1 Kodeksu Pracy).

- świadectwo pracy z dnia 11 maja 2023 roku, wystawione przez L.1 sp. z o.o., z siedzibą w K., ul. M. [...], poświadczające okres zatrudnienia w połowie wymiaru czasu pracy, w okresie od 1 marca 2023 r. do 8 maja 2023 r., gdzie stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania bez wypowiedzenia przez pracownika trybie art. 55 §11 Kodeks pracy.

Dodatkowo, jak wynikało z raportu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej CEIDG), na dzień rejestracji skarżąca posiadała wpis dotyczący indywidualnej działalności gospodarczej o statusie "zawieszony" od 7 maja 2023 r.

Decyzją z dnia 19 maja 2023 r., organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku od 12 maja 2023 roku, w uzasadnieniu wskazując, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązała ona stosunek pracy na mocy porozumienia stron.

Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie, w którym wskazała, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, zarzucając jej błędną interpretację przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżąca podniosła, że wpływ na prawo do otrzymania zasiłku ma sposób rozwiązania ostatniej umowy, jednocześnie wskazując, że ostatnią umowę rozwiązała w trybie art. 55 §11 Kodeksu pracy. Wniosła o przyznanie prawa do zasiłku od dnia rejestracji. Do odwołania skarżąca dołączyła m.in.: ww. świadectwa pracy, odpis z bazy CEIDG, wyciągi z artykułów potwierdzające podnoszone przez nią stanowisko.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie stwierdził, że poza sporem pozostaje, że w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy skarżąca spełniła przesłanki do otrzymania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Sporna jest natomiast kwestia, od kiedy skarżącej powinien przysługiwać zasiłek z tytułu bezrobocia - od 12 maja 2023 r. (data rejestracji) czy po upływie karencji 90 dni od dnia rejestracji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów organ I instancji ustalił, iż skarżąca spełnia przesłanki z art. 71 ustawy do przyznania prawa do zasiłku. Jednakże orzekając w tej sprawie organ I instancji zobowiązany był do zastosowania również przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, tryb rozwiązania stosunku pracy jest badany w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. Skarżąca zarejestrowała się w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie 12 maja 2023 r., a więc okres 6 miesięcy przed zarejestrowaniem liczony jest od 11 listopada 2022 r. do 11 maja 2023 r. W okresie tym miał miejsce jeden przypadek rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron (dowód: świadectwo pracy z dnia 3 kwietnia 2023 r., wystawione przez L. sp. z o.o.) i jeden przypadek rozwiązania stosunku pracy przez pracownika w trybie art. 55 § 1(1) Kodeksu Pracy (dowód: świadectwo pracy z dnia 11 maja 2023 r., wystawione przez L.1 sp. z o.o.).

W odwołaniu skarżąca podniosła, że wpływ na prawo do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych ma sposób rozwiązania ostatniej umowy o pracę, natomiast organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wskazuje, że uwzględniamy wyłącznie ostatnie zatrudnienie. Ustalając okres i datę przyznania prawa do zasiłku, organ ma obowiązek uwzględnić każde rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron, które miało miejsce w okresie 6 miesięcy przed rejestracją. Przyjęcie, by w zakresie rozstrzygania o prawie do zasiłku analizie poddawany był jedynie ostatni sposób rozwiązania stosunku pracy stanowi nieuprawnioną interpretację omawianego przepisu.

Sankcja pozbawienia prawa do zasiłku ma miejsce wtedy, gdy osoba zarejestrowana w charakterze bezrobotnego, wcześniej sama wypowiedziała stosunek pracy albo zawarła porozumienie rozwiązujące (a więc albo przyjęła ofertę złożoną w tej mierze przez pracodawcę, albo sama wystąpiła z taką ofertą). Omawiana tu sankcja utraty prawa do zasiłku jest w kilku przypadkach wyłączona. Analizując przedmiotowy przepis organ zauważył, że ustawodawca enumeratywnie wymienia sytuacje, w których dyspozycja z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy nie ma zastosowania.

Prawo do zasiłku przyznawane jest od dnia rejestracji gdy umowa zostanie rozwiązana przez pracownika w trybie art. 55 § 1(1) Kodeks pracy, czyli w sytuacji gdy pracodawca dopuścił się ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków wobec pracownika. Taka sytuacja dotyczyła ostatniego stosunku pracy (L.1 sp. z o.o.).

Prawo do zasiłku przyznawane jest również od dnia rejestracji, gdy w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy umowa zostaje rozwiązana na mocy porozumienia stron, które stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. W sprawie skarżącej, w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy, stosunek pracy z L. sp. z o.o. został rozwiązany na mocy porozumienia stron, jednak nie nastąpiło ono z przyczyn podanych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, wydana zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym. Przepisy ustawy zostały tak sformułowane, że nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od zawartych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania zasiłku bezrobotnemu ze względu na jego sytuację życiową lub materialną. Zasiłek dla bezrobotnych będzie skarżącej przysługiwał, pod warunkiem zachowania statusu osoby bezrobotnej, po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Sprawa przyznania prawa do zasiłku zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją, po upływie okresu oczekiwania.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w momencie rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, tj. 12 maja 2023 roku, skarżąca miała Pani wpis w CEIDG o zawieszeniu działalności gospodarczej (od 7 maja 2023 r.) i podkreślił, że zawieszenie działalności gospodarczej jest stanem, na którego trwanie lub zakończenie ma wpływ osoba zgłoszona do ewidencji jako prowadząca działalność gospodarczą. Fakt zarejestrowania się w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, również skutkuje nabyciem prawa do zasiłku dla bezrobotnych dopiero po upływie 90 dni, zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:

I. mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i;r.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że punktem odniesienia organu: przyznającego. prawo do zasiłku dla bezrobotnych może być którakolwiek z umów, do której rozwiązania doszło w zakreślonym terminie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakłada na organ obowiązek uwzględnienia wyłącznie trybu rozwiązania ostatniej umowy o pracę;

2) art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jedynie wiążąca jest treść świadectwa pracy, bez względu na motywy, dla których jako formę rozwiązania stosunku pracy przyjęto porozumienie stron, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy porozumienie stron doprowadziło do dobrowolnego bezrobocia, spowodowanego przez zainteresowaną.

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim brak ustalenia co było rzeczywistą przyczyną rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron i czyjego skutkiem było dobrowolne bezrobocie spowodowane przez skarżącą, co skutkowało odmową przyznania zasiłku dla bezrobotnych począwszy od dnia 12 maja 2023 r.;

2) art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a zwłaszcza poprzez brak kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

3) art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia przez organ, a w szczególności brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji oraz poprzez niewyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy z jego wniosku, a przede wszystkim brak przedstawienia rozumowania organu w kwestii przyczyn z jakich doszło do rozwiązania stosunku pracy i czy jego skutkiem było dobrowolne bezrobocie spowodowane przez skarżącą oraz brak odniesienia się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty, a także dodała, z powołaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Wr 641/17, iż przesłanka z art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p. nie miała zastosowania do osób, których status i prawo do zasiłku nie wynikały z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, ale z tytułu stosunku pracy, a w związku z powyższym należy uznać, że okoliczność dotycząca zawieszenia działalności gospodarczej przez skarżącą nie powinna być w ogóle rozpatrywana w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy łub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron chyba, że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 1(1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Art. 75 ust. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p. stanowi, że bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8.

W wyroku z dnia 16 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2944/17 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. wskazał, że "prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna (...) prowadzić do stwierdzenia, że dla odmowy przyznania prawa do zasiłku w pierwszych 90 dniach po zarejestrowaniu bezrobotnego wystarczające jest, aby w sześciomiesięcznym terminie poprzedzającym rejestrację doszło do rozwiązania jakiegokolwiek stosunku pracy, bądź stosunku służbowego z inicjatywy pracownika". Dlatego też stanowisko skarżącej, że badaniu podlega tylko rozwiązanie ostatniej umowy poprzedzające rejestrację, nie zostało uznane przez Sąd za prawidłowe.

W niniejszej sprawie natomiast, w ocenie Sądu nie doszło do rozwiązania stosunku pracy w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., ale do zmiany pracy w wyniku porozumienia zakładów pracy. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 31 stycznia 1977 r. sygn. I PRN 141/76 (OSNC 1977, nr 8, poz. 147) "zmiana pracy w wyniku porozumienia zakładów następuje wówczas, gdy porozumienie to jest połączone z rozwiązaniem stosunku pracy między pracownikiem i dotychczasowym zakładem pracy i nawiązaniem przez tego pracownika stosunku pracy z nowym zakładem pracy". Co więcej, jak wynika z dokumentów złożonych przez skarżącą przy zawieraniu tego porozumienia obaj pracodawcy skarżącej reprezentowani byli przez tę samą osobę pełniącą funkcję ich prezesa zarządu. Zauważyć zatem należy, że uznanie, że w sytuacji zmiany pracy w wyniku porozumienia zakładów pracy, zastosowanie znajdzie art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., byłoby sprzeczne z celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku, którym jest łagodzenie skutków bezrobocia.

Sąd natomiast nie podzielił stanowiska skarżącej, przedstawionego z powołaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Wr 641/17, iż przesłanka z art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p. nie miała zastosowania do osób, których status i prawo do zasiłku nie wynikały z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, ale z tytułu stosunku pracy, a w związku z powyższym należy uznać, że okoliczność dotycząca zawieszenia działalności gospodarczej przez skarżącą nie powinna być w ogóle rozpatrywana w przedmiotowej sprawie. Skarżąca pomija bowiem okoliczność, że powołany przez nią wyrok WSA we Wrocławiu, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. I OSK 1550/18 (opubl. w CBOSA). W wyroku tym NSA wskazał, iż ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a dokładnie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało, od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy (art. 75 ust. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p.), obejmując od nowelizacji ustawy z 2010 r. tą regulacją również zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. Lektura uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 257, poz. 1725) wskazuje na intencje ustawodawcy. W uzasadnieniu tym stwierdzono, że: "w art. 75 ustawy: w ust. 1 oraz w ust. 2 została wykluczona możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Zmiana ta jest konsekwencją zmiany w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, na mocy której w okresie zgłoszonego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej można uzyskać status bezrobotnego. Ponieważ zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek zainteresowanego, jest uzasadnione analogiczne traktowanie tej sytuacji z rozwiązaniem stosunku pracy z własnej inicjatywy lub na mocy porozumienia stron przez pracownika. Należy zauważyć, że pracownicy w sytuacji rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron mogą uzyskać zasiłek dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia rejestracji".

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f u.p.z.i.r.p. po jej nowelizacji z 2010 r. stanowi zatem, że status bezrobotnego można nabyć również w okresie, w którym zgłoszono zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie jednak w art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p. została wyłączona możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Ponieważ zawieszenie to następuje na wniosek zainteresowanego, ustawodawca w art. 75 ust. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p. potraktował taką sytuację analogicznie jak rozwiązanie stosunku pracy przez pracownika lub na mocy porozumienia stron. W rezultacie w obu wypadkach bezrobotny może wprawdzie uzyskać zasiłek dla bezrobotnych, ale dopiero po upływie 90 dni od dnia rejestracji w Urzędzie Pracy (tzw. okres karencji).

Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odróżnia regulację w zakresie warunków uzyskania statusu osoby bezrobotnej, od zagadnienia przesłanek przyznania prawa do zasiłku. Nie każdej osobie rejestrującej się jako bezrobotna będzie więc przysługiwało prawo do zasiłku.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżąca spełniała w dniu rejestracji warunki do uznania za osobę bezrobotną, ponieważ pozostawała w okresie zawieszenia działalności gospodarczej (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f u.p.z.i.r.p.), a jednocześnie była osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia (art. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p.). Niemniej jednak istotne jest, że art. 71 ust. 1 u.p.z.i.r.p. wyraźnie stanowi, że przy ustalaniu prawa do zasiłku, uwzględniać należy zastrzeżenia zawarte w art. 75 u.p.z.i.r.p. W niniejszej sprawie zatem, wbrew stanowisku skarżącej, rozstrzygające znaczenie miała okoliczność przewidziana w art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z.i.r.p., tj. zarejestrowanie się przez skarżącą jako osoba bezrobotna w okresie zgłoszonego do ewidencji zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.