III SA/Kr 1342/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2023 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/550/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Przedmiotem skargi I. K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 27.06.2022 r. (znak SKO.ŚR/4111/550/2022) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Miechowa z 23.02.2022 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.

W dniu 14.01.2022 r. skarżący skierował do Burmistrza Gminy i Miasta Miechowa wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowaną opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. W oświadczeniu złożonym przy tym wniosku (k. 29) wskazał, iż z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z przyznanego, w związku z opieką nad matką, specjalnego zasiłku opiekuńczego (decyzja Burmistrza Gminy i Miasta Miechowa z 22.11.2021 r.).

2.

Decyzją z 16.02.2022 r. Burmistrz Gminy i Miasta Miechowa orzekł o uchyleniu własnej decyzji 22.11.2021 r. o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Organ podał, że rozstrzygnięcie to jest wynikiem żądania (oświadczenia) złożonego przez skarżącego w dniu 14.01.2022 r.

3.

Z kolei, w rozpoznaniu żądania ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji wskazaną powyżej decyzją z 23.02.2022 r. odmówił wnioskodawcy przyznania oczekiwanego prawa. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 17 ust. 1b ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r. poz. 111; dalej u.ś.r.), który uzależnia przyznanie opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego od wskazanego w tym przepisie okresu powstania niepełnosprawności osoby podlegającej opiece. Burmistrz argumentował, że z uwagi na fakt, iż z przedłożonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącego wynikało, iż nie da się ustalić kiedy niepełnosprawność tej osoby powstała, to brak było podstaw do ustalenia tego prawa na rzecz wnioskodawcy.

4.

W odwołaniu od decyzji o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący podniósł, iż przepis będący podstawą prawną tego rozstrzygnięcia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) został uznany za niekonstytucyjny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13).

5.

Z kolei w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Miechowa z 16.02.2022 r. uchylającej własną decyzję z 22.11.2021 r. przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, skarżący zwracał uwagę na bezpodstawność tejże decyzji, gdyż – jak akcentował – rezygnacja z przysługującego mu prawa miała nastąpić dopiero w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskował.

6.

W dniu 29.04.2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pozyskało informację, że w dniu 18.03.2022 r. zmarła, podlegająca opiece, matka skarżącego (akt zgonu k. 60).

7.

SKO w Krakowie decyzją z 24.06.2022 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Miechowa z 16.02.2022 r. uchylającej własną decyzję z 22.11.2021 r. przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało m.in., że złożone przez skarżącego oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie dawało organowi I instancji prawa do uchylenia decyzji przyznającej ten zasiłek.

8.

Z kolei w rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Miechowa z 23.02.2022 r. o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, SKO w Krakowie decyzją z 27.06.2022 r. – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji, że przeszkodą ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 1b) u.ś.r. Kolegium zwróciło uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym wskazano, iż przepis art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Niemniej jednak, w ocenie SKO w Krakowie, przeszkodą do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania przez niego, na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w Miechowie z dnia 22.11.2022 r. (nr [...]), specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO w Krakowie wskazało, że stoi na stanowisku, iż tak długo jak w obrocie prawnym funkcjonowała będzie decyzja przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, tak długo organ I instancji nie ma prawnej możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w związku z odwołaniem skarżącego i złożonym przez niego oświadczeniem, własną decyzją z 24.06.2022 r. (znak SKO.ŚR/415/551/2022) uchyliło decyzję wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta Miechowa z 16.02.2022 r. (nr [...]) orzekającą o uchyleniu ostatecznej decyzji wydanej przez tenże organ w dniu 22.11.2022 r., a przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, i umorzyło postępowanie w tej sprawie. Kolegium wskazało na stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Białymstoku z 5.03.2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 26/20), w którym Sąd stwierdził, iż trudno jest uznać, za możliwe w pierwszej kolejności przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu - rezygnacji z dotychczas pobieranego świadczenia konkurencyjnego i wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji je przyznającego. Analogiczne stanowisko zajął też WSA w Olsztynie w wyroku z 21.01.2020 r. sygn. akt II SA/Ol 995/19 i z 14.01.2020 r. sygn. akt II SA/Ol 994/19.

W części końcowej Kolegium zwróciło uwagę na fakt zgonu matki skarżącego, co miało miejsce 18.03.2022 r. Okoliczność ta, w ocenie organu odwoławczego, przemawiała za brakiem celowości uchylenia zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że wraz ze zgonem matki skarżącego, jego prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustało i nie ma podstaw do uchylenia tej decyzji dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

9.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję SKO w Krakowie z 27.06.2022 r., skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;

- art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawca wskazał, iż w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z zasiłku opiekuńczego,

Skarga żądała uchylenia obu zaskarżonych decyzji oraz orzeczenia, co do istoty sprawy, poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2022 r. (miesiąc złożenia wniosku o ustalenie prawa) do 18 marca 2022 r. (data śmierci matki skarżącego). Skarga żądała też zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi akcentowano, że organ II instancji poprzestał na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) wyżej wymienionej ustawy i przyjął, że skoro skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie skargi, dopiero zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do rozumienia tego przepisu w ten sposób, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy uprawniony, przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń, nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do pobieranego zasiłku. Skarga akcentowała, że skarżący we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji, gdy ustalone zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto skarga zwracała uwagę, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który wskazuje na to, że nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować "przymuszenia" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną, nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane - jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. W aspekcie tego poglądu skarga prezentowała wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Bk 139/17 oraz II SA/Łd 422/16.

10.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu. W ocenie Sądu, opisany w części historycznej niniejszego uzasadniania stan tej sprawy, obrazujący sytuację procesową jaka w niej wystąpiła, wykluczał możliwość skutecznego ubiegania się przez skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie dokonania wyboru świadczenia w oparciu o art. 27 ust. 5 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej u.ś.r.).

Kontrolę niniejszej sprawy rozpocząć należy od zwrócenia uwagi na 24 ust. 2 u.ś.r. Stosownie do tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jak stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone, m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, lub 5) zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek, nie może mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29.06.2022 r. (sygn. akt I OSK 1586/21) zwrócił uwagę, że w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W ocenie NSA, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 27 ust. 5 u.ś.r. - jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Warunkiem więc przyznania oczekiwanego przez wnioskodawcę (nowego) świadczenia, jest rezygnacja z uprzednio przyznanego, innego świadczenia rodzinnego. To z kolei, winno nastąpić w prawem przewidzianej procedurze (tak NSA w wyroku z 19.05.2021 r., sygn. akt I OSK 209/21, por. też por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1970/21, z 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1859/21, z 14.07.2022 r., sygn. akt I OSK 2670/20, z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 870/21). Inaczej rzecz ujmując, normatywna przeszkoda do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z przywołanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., ustaje z chwilą uchylenia decyzji przyznającej prawo do alternatywnego świadczenia. Aby więc świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany decyzją administracyjną np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta winna wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Nie jest bowiem możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiada jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres, gdyż warunkiem przyznania nowego świadczenia, jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze (por. wyrok NSA z 11.05.2022, sygn. akt I OSK 1400/21). Dopiero więc, gdy z obrotu prawnego zostanie wyeliminowana decyzja przyznająca konkurencyjny względem świadczenia pielęgnacyjnego - specjalny zasiłek opiekuńczy, wówczas wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego staje się kompletny w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz przestaje istnieć negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. (por. wyrok NSA z 26.08.2022 r., sygn. akt I OSK 1970/21).

W realiach kontrolowanej sprawy należy natomiast zauważyć, iż decyzja przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (tj. decyzja Burmistrza Gminy i Miasta Miechowa z 22.11.2021 r.), choć początkowo została uchylona - wyeliminowana z obrotu prawnego (decyzją wymienionego wyżej organu z 16.02.2022 r.), to jednak, w następstwie wniesionego przez skarżącego odwołania od tej decyzji, SKO w Krakowie decyzją z 24.06.2022 r. – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w tejże sprawie. W uzasadnieniu powołanego ostatnio rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że brak było, po stronie organu I instancji, uprawnienia do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, skoro skarżący akcentował, że nie było jego wolą wywołanie takiego skutku prawnego, tj. pozbawienie go prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z urzędu Sądowi jest wiadome, że powoływana wyżej decyzja SKO w Krakowie z 24.06.2022 r., nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, przez co stała się ona prawomocna. Powyższe oznacza, że prawidłowość (legalność) tej decyzji, nie może być aktualnie przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Skoro jednak akt ten funkcjonuje w obrocie prawnym, to musiał zostać uwzględniony przy ocenie stanu obecnej sprawy. Fakt zaś funkcjonowania w obrocie prawnym wymienionej wyżej decyzji SKO w Krakowie, którą uchylona została decyzja Burmistrza Gminy i Miasta Miechowa orzekająca o uchyleniu własnej decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, wywarł określone skutki prawne. Stwierdzić bowiem trzeba, że w oparciu o przedstawioną wyżej decyzję SKO w Krakowie, "odżyło" prawo skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego, pobieranego w związku z opieką nad matką. Zatem, w realiach niniejszej sprawy podsumować trzeba, że skarżący, w toku postępowania o świadczenie pielęgnacyjne, skutecznie nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro efektem decyzji SKO w Krakowie z 24.06.2022 r. było "odzyskanie" tegoż prawa. Stosownie natomiast do przedstawionych wcześniej poglądów, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonanego wyboru świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.) jest brak posiadania uprawnienia do konkurencyjnego świadczenia, co winno nastąpić we właściwej procedurze. W tym też aspekcie dostrzec trzeba, że choć skarżący odzyskał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to prawem tym dysponował do 18.03.2022 r., tj. do dnia śmierci matki (osoby podlegającej opiece). Jak trafnie bowiem stwierdziło Kolegium Odwoławcze, wraz ze zgonem matki skarżącego, ustało jego prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Możliwość więc wyeliminowania, w wyniku złożenia przez skarżącego odpowiedniego żądania (oświadczenia) - normatywnej przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy), po wskazanej wyżej dacie (18.03.2022 r.) nie mogła już w ogóle wchodzić w rachubę, skoro prawo do konkurencyjnego, względem świadczenia pielęgnacyjnego – specjalnego zasiłku opiekuńczego – już wygasło (ustało), z uwagi na śmierć osoby podlegającej opiece. Wskazana zatem wyżej data, określała termin końcowy przysługiwania skarżącemu wymienionego prawa, jak też wyznaczała graniczną datę, do której skarżący w ogóle mógł uzyskać także prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

W tych okolicznościach trafnie wywiodło Kolegium Odwoławcze, że brak było podstaw do uchylenia objętej odwołaniem w tej sprawie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia tej sprawy celem usunięcia, wskazywanej wyżej, normatywnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro wraz ze zgonem matki skarżącego ustało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w efekcie oznaczało brak możliwości uchylenia tegoż prawa, otwierającego dopiero możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie sposób wszak uchylić prawo, które wcześniej już ustało (wygasło). Okoliczność więc, że skarżący do dnia śmierci matki był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w realiach tej sprawy, stanowiła przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja SKO w Krakowie z 27.06.2022 r., nie naruszała prawa.

Zarzuty skargi, Sąd uznał za nietrafne.

Skarga formułując zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., pomijała fakt śmierci matki skarżącego i datę tego zdarzenia oraz jego wpływ, na ocenianą sprawę. Nadto, skarga nie uwzględniała okoliczności wydania przez SKO w Krakowie prawomocnej decyzji z 24.06.2022 r. i (przedstawionych wyżej) skutków prawnych, jakie orzeczenie to wywarło dla kontrolowanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, a podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).