III SA/Kr 1243/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Renata Czeluśniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie usług pielęgnacyjnych skargę oddala.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] 2019 r. nr [...] i przyznał skarżącej A. C. specjalistyczne usługi opiekuńcze na okres od dnia 27 czerwca 2020 r. na stałe w wymiarze 3 dni w tygodniu w ilości 3 godziny dziennie. Określił on, że specjalistyczne usługi opiekuńcze będą świadczone przez Fundację na Rzecz Chorych na [...] w zakresie ustalonym w decyzji, pod adresem ul. W, K. Zwolnił świadczeniobiorcę z odpłatności za świadczone usługi. Nadto, zakres świadczonych usług określił jako: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, w tym: kształtowanie umiejętności zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowanie do aktywności, leczenia i rehabilitacji, prowadzenie treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspieranie także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych, takich jak: wspólne organizowanie i spędzanie czasu wolnego, organizowanie spacerów, podtrzymywanie kontaktów ze środowiskiem, interwencje i pomoc w życiu w rodzinie, w tym: pomoc w radzeniu sobie w sytuacjach kryzysowych, poradnictwo specjalistyczne, interwencje kryzysowe, wsparcie psychologiczne i rozmowy terapeutyczne, pomoc w gospodarowaniu pieniędzmi, w tym: zakup podstawowych artykułów spożywczych oraz artykułów gospodarstwa domowego, pomoc przy sporządzaniu listy zakupów, informowanie o cenach towarów, towarzyszenie podczas robienia zakupów, pielęgnacje - jako wsparcie procesu leczenia, w tym: pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia, pomoc w dotarciu do placówek rehabilitacyjnych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu 9 czerwca 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie, w sprawie zmiany decyzji administracyjnej z dnia 20 maja 2019 r. w przedmiocie zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych, jakimi objęta jest A. C. Przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, w trakcie którego skarżąca potwierdziła chęć kontynuacji tej formy pomocy oraz określiła zakres.

Organ wyjaśnił, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z rodziną i wymaga specjalistycznego wsparcia ze strony osób drugich. Podkreślił, że usługi opiekuńcze to pomoc co do zasady odpłatna, niemniej jednak z uwagi na okoliczność, iż dochód rodziny skarżącej nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego pełną odpłatność za usługi ponosi Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Nadto wskazał na stawkę godzinną za świadczone usługi, a także wyjaśnił, że miesięczny koszt przyznanej usługi to kwota 1080 zł.

W odwołaniu A. C. zakwestionowała wydaną decyzję, zarzucając organowi dokonanie błędnych ustaleń i wydanie decyzji niezgodnej z jej wnioskiem. W szczególności zakwestionowała ona brak określenia możliwości świadczenia usług w formie pomocy w zakupach odzieżowych, dowolność opiekunki w organizowaniu wolnego czasu i wyjść na spacery, co nie zawsze jest zgodne, jak wyjaśniła, z jej wolą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 września 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest osobą, która wymaga wsparcia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życia codziennego.

SKO wyjaśniło, że przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy w części odnoszącej się do ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia. Oczywiście zadaniem organu rozpoznającego sprawę dotyczącą przyznania usług opiekuńczych jest precyzyjne ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, miejsca i okresu ich świadczenia, a następnie znalezienie podmiotu, który na zlecenie organu usługi te będzie realizował. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, uwzględniając potrzebę zwiększenia świadczonych usług m.in. o zakupy. Co istotne w dniu 17 czerwca 2020 r. podczas spotkania diagnostycznego, na którym obecny był przedstawiciel Fundacji [...], pracownik socjalny MOPS oraz skarżąca, wspólnie w ramach trójstronnego porozumienia ustalili zakres i wymiar specjalistycznych usług opiekuńczych, tak aby sprostać oczekiwaniom strony objętej pomocą. Co istotne MOPS objęła rodzinę skarżącej regularną pomocą, przyznając różne formy wsparcia (decyzje w aktach sprawy), w celu umożliwienia jej i rodzinie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

W skardze do WSA w Krakowie A. C. zarzuciła:

- pominięcie kwestii istotnych, mimo ich wyraźnego wskazania we wniosku z dnia 12 czerwca 2020 r. oraz w odwołaniu;

- brak po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadzenia zgodnie z art. 136 § 3. k.p.a. postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

W oparciu o powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem oceny jest decyzja SKO z dnia 16 września 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] 2019 r. i przyznającą skarżącej specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 z późn. zm.) - u.p.s.

W art. 2 u.p.s. zawarta została ogólna reguła dotycząca pomocy społecznej, zgodnie z którą pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 3 ust. 1 u.p.s. natomiast wynika, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Decyzje takie mają charakter uznaniowy.

Zaakcentować również wypada, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać wnioskowaną pomoc w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., sygn. II SA/Łd 405/16, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1344/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez Sąd polega więc na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Przepis ust. 2 art. 50 u.p.s. stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

Z przytoczonych przepisów wynika, że przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, następuje w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia (art. 50 ust. 5 u.p.s.). Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są - z jednej strony - rozmiar potrzeb wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości organów pomocy społecznej. Formą pomocy społecznej są także świadczenia niepieniężne w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Można w nich wyróżnić usługi o charakterze gospodarczym (zakupy, porządki, przygotowanie posiłków) oraz usługi o charakterze pielęgnacyjnym (ubieranie, karmienie, utrzymanie higieny).

Istota komentowanej pomocy sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Przyznanie pomocy w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego w każdej sprawie organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia tej pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w tym przepisie.

Analizując stan faktyczny przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że organy – zgodnie z zasadami procedury administracyjnej określonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - dokonały wszelkich, niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej, osobistej i rodzinnej skarżącej i rzetelnie rozważyły wszelkie okoliczności sprawy.

Organy obu instancji, mając na uwadze potrzeby skarżącej oraz okoliczność, że skarżąca jest osobą wymagającą wsparcia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życia codziennego, zmieniając decyzję z dnia 20 maja 2019 r. w sprawie przyznania usług opiekuńczych, uwzględniły potrzebę zwiększenia świadczonych usług zgodnie z jej oczekiwaniami. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że skarżąca wraz z przedstawicielem Fundacji [...] i pracownikiem socjalnym MOPS podczas spotkania diagnostycznego w dniu 17 czerwca 2020 r., wspólnie ustalili w ramach trójstronnego porozumienia, zakres i wymiar specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych na jej rzecz. Do zakresu świadczonych usług dodano pomoc w gospodarowaniu pieniędzmi, w tym: zakup podstawowych artykułów spożywczych oraz artykułów gospodarstwa domowego, pomoc przy sporządzaniu listy zakupów, informowanie o cenach towarów, towarzyszenie podczas robienia zakupów. Ponadto w zakresie tym znalazły się takie czynności jak wspólne organizowanie i spędzanie czasu wolnego, organizowanie spacerów, podtrzymywanie kontaktów ze środowiskiem, interwencje i pomoc w życiu w rodzinie, w tym: pomoc w radzeniu sobie w sytuacjach kryzysowych, poradnictwo specjalistyczne, interwencje kryzysowe, wsparcie psychologiczne i rozmowy terapeutyczne, pielęgnacje jako wsparcie procesu leczenia, w tym: pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia, pomoc w dotarciu do placówek rehabilitacyjnych. Organy ustaliły przy tym okres i miejsce świadczenia, czym wypełniły przesłanki z art. 50 ust. 5 u.p.s. Nie można w tym kontekście pominąć również faktu, że w celu umożliwienia skarżącej i jej rodzinie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, MOPS objął rodzinę skarżącej regularną pomocą, przyznając jej różne formy wsparcia, co potwierdzają akta administracyjne sprawy.

Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące zakresu przyznanych świadczeń, nie mogą być uwzględnione. Zakres usług ujęty w decyzji obejmuje bowiem wnioski zgłaszane przez skarżącą, takie jak organizowanie czasu wolnego, w tym spacerów na terenie Gminy, dotarcie do placówek handlowych celem zaopatrzenia się w artykuły spożywcze oraz użytku codziennego, znajdujących się na terenie Gminy.

Wskazać przy tym należy, że trudności w realizowaniu świadczonych usług specjalistycznych, na jakie wskazuje skarżąca w toku całego postępowania, były wynikiem, panującego od marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego i związanymi z nim obostrzeniami i sprowadzały się do zaspokajania niezbędnych jej potrzeb w celu prawidłowego funkcjonowania, o czym skarżąca była niejednokrotnie informowana. Jak wynika z pisma pracownika Fundacji z dnia 19 maja 2020 r. skierowanego do MOPS (k. 692 a.a.), zakres wspólnie organizowanego i spędzanego czasu wolnego, polegał na spacerach blisko miejsca zamieszkania. Z kolei przemieszczanie się środkami transportu, nie było realizowane z uwagi na obostrzenia wprowadzone przez rząd w celu zminimalizowania zagrożenia. Podnoszony zatem przez skarżącą zarzut co do dowolności opiekunki w organizowaniu jej wolnego czasu i wyjść na spacery w miejsca niezgodne z jej wolą, którą jest "chodzenie między innymi na Rynek [...] w K, K (...)", w kontekście potrzeby uniknięcia ryzyka zarażania wirusem SARS-Cov-2, nie może zostać uznany za zasadny.

Ponadto, skarżącej znana jest treść Regulaminu korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi zamieszkałych na ternie Gminy, co potwierdza umieszczony pod nim jej podpis. Zgodnie z § 3 ust. 3 Regulaminu, osoba objęta usługami nie może zgłaszać oczekiwań niewynikających z decyzji i wydawać osobie wykonującej usługi poleceń wykonywania czynności innych niż określone w decyzji i harmonogramie realizacji usług; osoba wykonująca usługi nie świadczy usług na rzecz innych członków rodziny.

Wobec treści ww. przepisu nie do przyjęcia są, w ocenie Sądu, oczekiwania skarżącej, aby osoba wykonująca usługi zajmowała się również jej 6 letnią córką. To przecież skarżąca jest beneficjentem przyznanej pomocy, nie jej córka. Ponadto niezrozumiałe są twierdzenia skarżącej, że jej dziecko powinno być przy niej podczas świadczonej opieki, zwłaszcza mając na uwadze, że zakres przyznanych usługi obejmuje interwencje i pomoc w życiu w rodzinie, w tym pomoc w radzeniu sobie w sytuacjach kryzysowych, poradnictwo specjalistyczne, interwencje kryzysowe, wsparcie psychologiczne i rozmowy terapeutyczne.

Reasumując, skarga jest bezzasadna. Zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekające w sprawie organy obu instancji przeprowadziły bowiem postępowanie zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy został przez organy zgromadzony w sposób kompletny, rozpatrzony i oceniony w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują w nim odzwierciedlenie, czemu organy dały stosowny wyraz w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), skargę oddalił.