III SA/Gd 716/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. B. na zarządzenie porządkowe Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 22 listopada 2022 r., nr 20 w sprawie zakazu kotwiczenia, nurkowania, wydobywania mienia, rybołówstwa i rybołówstwa rekreacyjnego w rejonie wraków statków-mogił wojennych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu W. B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu od skargi.

W dniu 21 listopada 2022 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2022 r., poz. 457, 1079, 1604, 1250, 2185) – dalej jako: "u.o.m.", wydał zarządzenie porządkowe nr 20 w sprawie zakazu kotwiczenia, nurkowania, wydobywania mienia, rybołówstwa i rybołówstwa rekreacyjnego w rejonie wraków statków-mogił wojennych.

W § 1 zarządzenia określono, że w celu ochrony mienia na wrakach statków będących mogiłami wojennymi przed grabieżą, jak również ochrony środowiska morskiego, zakazuje się kotwiczenia, nurkowania, wydobywania mienia, uprawiania rybołówstwa i rybołówstwa rekreacyjnego na akwenie o promieniu 500 m od pozycji zalegania wraków statków "Wilhelm Gustloff", "Goya" i "Karlsruhe":

1. φ = 55°07'29"N λ = 017°42’13"E

2. φ = 55°12'02"N λ = 018°18'36"E

3. φ = 55°12'50"N λ = 016°53'36"E.

W § 2 zarządzenia Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni określił, że może wydać zezwolenie na nurkowanie w rejonie zalegania wraków statków-mogił wojennych w celu wykonania badań archeologicznych, dokumentacji historycznej lub oceny stanu ich zachowania. Pozwolenie wydawane jest w trybie art. 35a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 457 z późn. zm.).

W § 3 zarządzenia określono, że traci moc zarządzenie porządkowe Nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie zakazu nurkowania, rybołówstwa i amatorskiego połowu ryb w rejonie wraków statków - mogił wojennych (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego poz. 988, Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego poz. 1123)

W § 4 zarządzenia wskazano, że wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia i podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń w siedzibie Urzędu Morskiego w Gdyni, w kapitanatach i bosmanatach portów oraz podlega opublikowaniu w Dziennikach Urzędowych Województwa Pomorskiego, Województwa Warmińsko-Mazurskiego i w urzędowych publikacjach Biura Hydrograficznego Marynarki Wojennej.

Skargę na powyższe zarządzenie porządkowe, na podstawie art. 50 § 2 i art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 190), wniósł W. B. zarzucając zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie zasady skodyfikowanej w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.", poprzez naruszenie szeregu przepisów ustawy o obszarach morskich ponieważ:

1. na podstawie art. 48 ust 1 u.o.m. Dyrektor UM może tworzyć i ogłaszać strefy w granicach wód wewnętrznych i morza terytorialnego, zaś wszystkie trzy wyznaczone strefy leżą poza takimi wodami; wydanie zarządzenia wykracza więc poza ustawowe kompetencje Dyrektora Urzędu Morskiego;

2. z korespondencji z organem wynika, że: "Celem ustanowionej ochrony jest ograniczenie dostępu dla płetwonurków sportowo-rekreacyjnych do wraków statków będących mogiłami wojennymi. Administracja morska ustanawiając ww. zakaz, zrealizowała zalecenia Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które miały na celu, w szczególności poszanowanie godności i czci należnej osobom zmarłym w miejscu spoczynku ofiar II wojny światowej"; zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 u.o.m. organ ma prawo wydawać zarządzenia porządkowe tylko i wyłącznie jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia, obronności i bezpieczeństwa państwa, ochrony środowiska morskiego na morzu, w porcie morskim, przystani oraz w pasie technicznym, a także ochrony żeglugi i portów morskich. Żaden z przedstawionych przez organ celów ustanowienia ochrony nie mieści się w ustawowym katalogu upoważniającym do wydania zarządzenia porządkowego. Podany w zarządzeniu cel: "ochrony mienia na wrakach statków będących mogiłami wojennymi przed grabieżą" wydaje się pozorowany;

3. zarządzenie porządkowe może, na podstawie art. 48 ust. 1 u.o.m., dotyczyć jedynie spraw nieuregulowanych w przepisach, tymczasem art. 35a u.o.m. reguluje kwestie nurkowań. Ponadto obowiązują: ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, z 2023 r. poz. 951, 1688, 1904), ustawa o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2337), ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2023 r. poz. 887, 1688), a także kodeks karny ("kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5"). Obowiązuje także wydane przez sam skarżony organ zarządzenie porządkowe Nr 26 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie płetwonurkowania na wrakach statków (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 11, poz. 347 oraz Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 203, poz. 2990). Nie sposób więc uznać, aby kwestia regulowana przedmiotowym zarządzeniem była "nieuregulowana w przepisach";

4. zarządzenie porządkowe, na podstawie art. 48. ust. 5. (lub ust. 7.) u.o.m., winno być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym właściwym ze względu na terytorialny zakres obowiązywania tego zarządzenia. Zarządzenie zostało ogłoszone w dziennikach urzędowych województw pomorskiego i warmińsko-mazurskiego. Żaden z wraków i akwenów nie leży na terenie żadnego z tych województw. Wody leżące poza morzem terytorialnym nie są obszarem żadnego województwa, wody te leżą w ogóle poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 ust. 2 u.o.m.). Zarządzenie, wobec niewłaściwego ogłoszenia, nie może być uznane za obowiązujące;

5. ogłoszone, na podstawie art. 48 ust. 1 u.o.m., strefy mogą być jedynie czasowo zamknięte, w zarządzeniu zaś brak jest aspektu czasowości. Ogłoszenie stref bezterminowych wykracza poza ustawowe kompetencje Dyrektora Urzędu Morskiego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi.

Zdaniem organu do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić z własnej, określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Naruszenie interesu prawnego skarżącego winno być rzeczywiste, nie zaś hipotetyczne. Nie jest zasadne subiektywne przekonanie o istnieniu potencjalnego zagrożenia naruszenia prawa. Nie wystarczy samo powołanie się na zagrożenie dla sytuacji prawnej skarżącego ze strony kwestionowanego aktu.

Skarżący nie wykazał, że zaskarżone zarządzenie naruszyło jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżonym aktem prawnym, a jego indywidualną sytuacją prawną. Nie udowodnił również, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Tym samym skarżący nie posiada legitymacji do zaskarżenia zarządzenia.

Organ nie podzielił zarzutów zawartych w skardze. Podkreślił, że przepisy zarządzenia nie wykraczają poza ustawowe kompetencje organu. Nie doszło do naruszenia przez organ administracji morskiej konstytucyjnych zasad stanowienia przepisów porządkowych, czy delegacji ustawowej określającej zakres upoważnienia. Jako podstawę przyjęcia zarządzenia wskazano ochronę mienia oraz ochronę środowiska morskiego. Z kolei wskazane w skardze akty prawne nie regulują materii objętych zaskarżonym zarządzeniem, które - poza ochroną mienia i ochroną środowiska morskiego - ma na celu otoczenie szacunkiem i ochroną prawa polskiego grobów niemieckich ofiar wojen i tyranii i są wyrazem wypełnienia zobowiązań wynikających z art. 32 Traktatu między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy podpisanym w Bonn dnia 17 czerwca 1991 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 14, poz. 56). Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o grobach ofiar wojen i przemocy totalitarnej podpisanej w Warszawie dnia 8 grudnia 2003 r. (M.P. z 2005 r., Nr 55, poz. 749), umawiające się strony są zgodne, że miejsca spoczynku ofiar wojen i przemocy totalitarnej objęte są ochroną państwa. Stanowisko to jest w pełni zgodne z genewskimi Konwencjami Czerwonego Krzyża, według których groby wojenne pozostają pod specjalną ochroną państwa. Objęcie grobów wojennych specjalną ochroną, uznawane jest przez państwo za prawo zwyczajowe również w odniesieniu do wraków statków, w których nadal pozostają szczątki poległych w okresie II wojny światowej. Wprowadzając zaskarżonym zarządzeniem ochronę mienia i ochronę środowiska morskiego, organ zrealizował również zalecenia Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, których celem było, w szczególności zapewnienie poszanowania godności i czci należnej osobom zmarłym w miejscu spoczynku ofiar II wojny światowej. Zakazy, obowiązujące na akwenach o promieniu 500 m od pozycji zalegania wraków, zostały ustanowione w wyniku wieloletniej dyskusji prowadzonej od 1992 roku i wymiany stanowisk pomiędzy przedstawicielami Urzędu Morskiego w Gdyni, Biura Hydrograficznego Marynarki Wojennej, służb ochrony zabytków reprezentowanych przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Centralne Muzeum Morskie w Gdańsku (obecnie Narodowe Muzeum Morskie w Gdańsku).

Organ dodał, że opublikowanie zaskarżonego zarządzenia w dwóch wojewódzkich dziennikach urzędowych wynika z faktu położenia wraków statków w pewnej odległości od brzegu, nie zaś przy jednym województwie oraz z obszaru kompetencji organu obejmującego województwa pomorskie i warmińsko-mazurskie.

Nadto organ wskazał, że - w świetle art. 48 ust. 1 u.o.m. - ma możliwość wprowadzenia zarówno przepisów nieograniczonych czasowo dla akwenów i obszarów, na których obowiązują zakazy lub nakazy określonego zachowania oraz (od 2015 r.) przepisów czasowo obowiązujących dla stref czasowo zamkniętych.

Skarżący, odnosząc się do wezwania Sądu z dnia 8 stycznia 2024 r. do wykazania, że kwestionowany akt prawa miejscowego narusza jego interes prawny lub uprawnienie, wynikające z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynikają dla niego konkretne prawa podmiotowe, wyjaśnił, że jest żeglarzem, posiada wymagane prawem uprawnienia do prowadzenia jachtów i czynnie uprawia żeglarstwo, między innymi na wodach Morza Bałtyckiego. Przed wejściem w życie skarżonego zarządzenia porządkowego w strefach (akwenach o sumarycznej powierzchni ponad 235 hektarów), których przedmiotowe zarządzenie dotyczy, mógł podejmować różne aktywności, między innymi: uprawiać żeglugę, w tym także kotwiczyć, a także uprawiać rybołówstwo rekreacyjne - po spełnieniu wymogów formalnych.

Uprawnienie do takiego korzystania z Morza Bałtyckiego wynika z zasady, będącej fundamentem demokratycznego państwa prawa, że to co nie jest zabronione, jest dla obywatela dozwolone. Prawo do swobodnego korzystania z morza (w tym do kotwiczenia) skarżący wywodzi wprost z Konstytucji RP i gwarantowanych nią wolności określonych między innymi w art. 31 oraz art. 52, przy braku ustawowych ograniczeń. Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019). Tę właśnie konstytucyjną wolność skarżone zarządzenie porządkowe skarżącemu odbiera, poprzez ograniczenie obszaru, na którym może kotwiczyć.

Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z art. 18 u.o.m. obce państwa korzystają w wyłącznej strefie ekonomicznej z wolności żeglugi i przelotu, układania kabli podmorskich i rurociągów oraz innych, zgodnych z prawem międzynarodowym, sposobów korzystania z morza, wiążących się z tymi wolnościami, z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Ponieważ skarżącemu zdarza się żeglować po wodach południowego Bałtyku także na jachtach pod obcymi banderami (a więc de iure "obcym państwem"), tak więc w tym wypadku ustawodawca wprost i literalnie przyznał skarżącemu uprawnienie do żeglugi i korzystania z morza (w tym i kotwiczenia). Tym bardziej, uprawnienie takie przysługuje skarżącemu, gdy uprawia żeglugę na statku o polskiej przynależności, choć nie sposób przytoczyć przepisu wprost pozwalającego na kotwiczenie. Jednak brak zakazu kotwiczenia jest wystarczający do wywiedzenia takiego uprawnienia.

Skarżący wskazał nadto, że po uiszczeniu odpowiedniej opłaty mógł, na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2014 roku o rybołówstwie morskim (Dz. U. 2023 r., poz. 475), wykonywać rybołówstwo rekreacyjne z pokładu statków (jachtów), na których żeglował. Prawo do wykonywania połowów rekreacyjnych zapewnia przepis skodyfikowany w art. 92 ust. 1 tejże ustawy i nie przewiduje on wyłączeń terytorialnych.

Skarżący dodał, że gdyby zaskarżone zarządzenie porządkowe nie zostało wydane i ogłoszone, mógłby, na obszarach określnych w zarządzeniu porządkowym, uprawiać powyższe czynności. Wobec obowiązywania przedmiotowego zarządzenia, nie może tego uczynić bez narażenia się na karę pieniężną (art. 56 u.o.m.), więc bezspornym jest, że jego uprawnienia zostały naruszone.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. skarżący podtrzymując skargę, oświadczył że posiada patent kapitana jachtowego oraz patent kapitana motorowodnego, które uprawniają go do uprawiania żeglugi. Skarżący złożył pismo procesowe z dnia 7 marca 2024 r., stanowiące replikę wobec argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę dotyczącej bezzasadności zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jednakże, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Mając na względzie przedmiot zaskarżenia wskazać należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 190) – dalej jako: "u.w.a.r.w." każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że dyrektor urzędu morskiego jest organem niezespolonej administracji rządowej (art. 56 ust. 1 pkt 8 u.w.a.r.w.), zaś zaskarżone zarządzenie porządkowe jest aktem prawa miejscowego.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby zaskarżone przez niego zarządzenie Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni naruszało jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie.

Skarga wnoszona w trybie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), a warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonego aktu z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżący winien udowodnić, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach, a nadto musi mieć charakter zindywidualizowany, konkretny, obiektywny i aktualny. Akt prawa miejscowego, czy też konkretne jego postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Zaskarżeniu w trybie art. 63 ust. 1 podlega zatem akt prawa miejscowego wydany przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, godzący w sferę prawną skarżącego, to jest wywołujący dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły. Akt ten, czy konkretne jego postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego.

Jednocześnie, jak to wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, iż akt ten narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, jako indywidualnego podmiotu.

Skarżący powinien zatem wykazać, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Musi on wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Uwzględnienie danej skargi może tym samym mieć miejsce dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie skargi uregulowanej w analogicznym do art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 178/13; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 400/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawą prawną zaskarżonego zarządzenia porządkowego jest art. 48 ust. 1 u.o.m., zgodnie z którym, w zakresie nieuregulowanym w przepisach, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia, obronności i bezpieczeństwa państwa, ochrony środowiska morskiego na morzu, w porcie morskim, przystani oraz w pasie technicznym, a także ochrony żeglugi i portów morskich - dyrektor urzędu morskiego może ustanawiać w zakresie określonym w art. 42 ust. 2 przepisy porządkowe zawierające zakazy lub nakazy określonego zachowania oraz tworzyć i ogłaszać strefy czasowo zamknięte dla żeglugi i rybołówstwa, uprawiania sportów wodnych i nurkowych, znajdujące się w strefie odpowiedzialności terytorialnej danego urzędu i będące w granicach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego.

Okoliczności podnoszone przez skarżącego, na poparcie istnienia i naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, na skutek wydania zaskarżonego zarządzenia porządkowego nie mogły zostać uwzględnione. Sąd stanął na stanowisku, że przepisy przywołane w tym zakresie przez skarżącego nie mogą być uznane za źródło interesu prawnego legitymującego skarżącego do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

Podkreślić należy, że zasady konstytucyjne ani żadne inne normy-zasady nie mogą być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 63 u.w.a.r.w. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Wywodzona z normy-zasady kategoria interesu nie odpowiada bowiem cechom interesu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 178/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W polskiej teorii prawa rozróżnia się normy-zasady i normy-reguły. Normy-reguły muszą być realizowane w pełni, całkowicie – mogą więc zostać spełnione albo niespełnione. Natomiast normy-zasady są realizowane w pewnym stopniu. Normy-zasady nakazują realizację pewnego stanu rzeczy w możliwie największym stopniu, przy uwzględnieniu faktycznych i prawnych możliwości. Mogą zatem zostać spełnione w różnym stopniu, przy czym realizację danej zasady można ograniczyć w przypadku konieczności realizacji innej zasady. O ile konflikt reguł jest rozstrzygany przez derogację, to konflikt zasad jest rozwiązywany przez przyznanie pierwszeństwa jednej z nich, przy czym, jeśli jedna z zasad jest zrealizowana w większym stopniu, to druga w stopniu mniejszym i należy dążyć do optymalizacji stopnia ich urzeczywistniania. Konieczność poszukiwania interesu prawnego w normie-regule wynika z cech tych norm, jako norm podlegających realizacji w pełni. Źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Skoro źródłem interesu prawnego są normy określające splot wzajemnych praw i obowiązków ich podmiotów, czyli normy prawa materialnego podlegające realizowaniu w pełni, tj. zastosowaniu w drodze ich konkretyzacji i indywidualizacji, to źródłem tym nie mogą być normy »realizowane w pewnym stopniu«, będące zasadami prawa. Zasady prawa mają bowiem charakter tzw. podstawowych sytuacji prawnych, adresowane są – w realiach prawa administracyjnego – do organów administrujących, a ich oddziaływanie na sytuacje podmiotów administrowanych ma charakter jedynie refleksowy. Z tego właśnie względu nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że np. zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego, ponieważ zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju (uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też powołane tam piśmiennictwo).

Zgodnie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.

Zasada z art. 52 Konstytucji nie jest na tyle skonkretyzowana, by mogła być stosowana samoistnie, podobnie jak norma z art. 31 Konstytucji. Konkretyzacja tego rodzaju norm zasad winna bowiem wynikać z samej Konstytucji, nie zaś na skutek zastosowanej wykładni. Z tego względu nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa. Zasada wolności poruszania się nie może być źródłem interesu prawnego, ponieważ zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę.

Interes oparty, w ocenie skarżącego, na możliwości korzystania z wolności żeglugi, statuowanej w art. 87 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, sporządzonej w Montego Bay dnia 10 grudnia 1982 r., oraz w art. 58 ust. 1 tej Konwencji w odniesieniu do wyłącznej strefy ekonomicznej, i łączonej przez skarżącego z wolnością zadeklarowaną w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej możliwości prawo do kwestionowania aktów prawa miejscowego odnoszących się do materii zakazów lub nakazów określonego zachowania na morzu oraz regulujących sposób korzystania z morza na całym jego obszarze. Byłby to interes jedynie pośredni i potencjalny, a skarga określona w art. 63 u.w.a.r.w. stawałaby się w takiej sytuacji, wbrew przyjmowanym założeniom, skargą powszechną.

Podkreślić należy, że skarżący nie ma nieograniczonych możliwości poruszania się statkiem wodnym (jachtem) wynikających z samego faktu jego prowadzenia, czy posiadania. Zaskarżone zarządzenie natomiast nie pozbawia skarżącego przysługującej mu wolności żeglugi. W zakresie opisanym w zarządzeniu ustala jedynie zasady korzystania z morza na obszarach konkretnie w zarządzeniu wskazanych (akweny o promieniu 500 m od pozycji zalegania trzech wraków statków), jednak w żaden sposób nie koliduje z możliwością uprawiania żeglugi, czy to w ww. akwenach, czy też poza nimi. Sytuację opisaną w skardze przez skarżącego można porównać do ustalenia organizacji ruchu i usytuowania na drodze publicznej znaku zakazu zatrzymywania się. Znak ten nie modyfikuje prawa przemieszczania się pojazdem, określa jedynie sposób korzystania z dróg publicznych i zakazuje zatrzymywania się.

Utrudnienia, których będzie doświadczał skarżący, podczas uprawiania żeglugi po Morzu Bałtyckim, polegające na uniemożliwieniu mu kotwiczenia, czy uprawiania rybołówstwa rekreacyjnego, czy też innych aktywności zakazanych zaskarżonym zarządzeniem, mają charakter utrudnień faktycznych. Nie wyzuwają bowiem skarżącego z przysługującej mu wolności żeglugi i związanych z jej uprawianiem uprawnień.

Dostrzec należy również, że skarżącemu - na skutek wydania zaskarżonego zarządzenia porządkowego – nie zostały trwale odebrane jakiekolwiek szczególne prawa związane z określoną w zarządzeniu aktywnością na akwenach wokół pozycji zalegających trzech wraków statków. Skarżący nie legitymował się bowiem żadnym tego rodzaju uprawnieniem i na żadne tego rodzaju uprawnienie nie wskazywał w toku postępowania zainicjowanego jego skargą. Odnieść tę uwagę należy zarówno do kotwiczenia, jak i do uprawiania rybołówstwa rekreacyjnego.

Przywołany przez skarżącego art. 90 ustawy o rybołówstwie morskim stanowi w ust. 1, że wykonywanie rybołówstwa rekreacyjnego na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej może być prowadzone na podstawie: 1) pozwolenia na wykonywanie rybołówstwa rekreacyjnego wydanego dla organizatora zawodów sportowych na prowadzenie połowów z brzegu lub ze statku; 2) dowodu uiszczenia opłaty - na prowadzenie połowów z brzegu, ze statku lub z innych niż statek urządzeń pływających - w przypadku osób fizycznych niebędących podmiotem, o którym mowa w pkt 1.

Główny Inspektor Rybołówstwa Morskiego: 1) wydaje, w drodze decyzji, pozwolenie na wykonywanie rybołówstwa rekreacyjnego na wniosek podmiotu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1; 2) prowadzi rejestr pozwoleń na wykonywanie rybołówstwa rekreacyjnego (art. 90 ust. 3 ustawy o rybołówstwie morskim).

Zgodnie zaś z art. 92 tejże ustawy wniesienie opłaty, o której mowa w art. 90 ust. 1 pkt 2, uprawnia osobę fizyczną do wykonywania rybołówstwa rekreacyjnego przez okres tygodnia, miesiąca albo kolejnych 12 miesięcy od dnia wniesienia tej opłaty.

Jak wynika nadto z art. 91 ust. 1 pkt 6 oraz z art. 93 pkt 4 ww. ustawy w celu uprawiania morskiego rybołówstwa rekreacyjnego niezbędnym jest m.in. wskazanie obszaru połowów. W rozpoznawanej sprawie natomiast skarżący nie wykazał, aby legitymował się pozwoleniem na wykonywanie rybołówstwa rekreacyjnego wydanego dla obszaru połowów pokrywającego się z akwenami wyznaczonymi w zaskarżonym zarządzeniu porządkowym. Sama potencjalna możliwość ubiegania się o udzielenie tego rodzaju pozwolenia nie jest źródłem interesu prawnego indywidualnie określonego podmiotu.

Powtórzyć zatem należy, że interes prawny, którego naruszenie legitymuje do skutecznego zaskarżenia aktu prawa miejscowego w trybie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., musi mieć charakter rzeczywisty i aktualny, nie zaś hipotetyczny i potencjalny. Interes prawny strony skarżącego musi zostać naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. W sytuacji, gdy zaskarżony akt może wpływać na sytuacje prawną podmiotu dopiero na skutek ziszczenia się pewnych zdarzeń lub warunków, nie dochodzi do powstania interesu prawnego tego podmiotu w zaskarżeniu tego aktu. Skarżący nie legitymuje się tak rozumianym aktualnym interesem prawnym w kwestionowaniu zgodności z prawem wydanego zarządzenia. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżone zarządzenie nie ma wpływu na ewentualną możliwość realizacji wolności żeglugi przez skarżącego, ani też na możliwość realizacji pozwolenia na wykonywanie rybołówstwa rekreacyjnego (skarżący nie wykazał, że legitymuje się wydana decyzja w tym zakresie) na akwenach określonych w zarządzeniu.

Z kolei przytoczony przez skarżącego przepis art. 18 u.o.m. nie odnosi się bezpośrednio do sytuacji prawnej skarżącego, lecz jest adresowany do państw obcych i przysługujących im wolności, w tym wolności żeglugi w wyłącznej strefie ekonomicznej, z której, jak już wyżej wykazano, skarżący może również nadal korzystać. Przepis ten nie stanowi zatem źródła dla kreowania bezpośredniego i rzeczywistego interesu prawnego skarżącego.

Zdaniem Sądu, okoliczności przytoczone przez skarżącego wskazują wyłącznie na jego interes faktyczny. Skarżący nie naprowadził na żadną normę-regułę, z której wynikałyby uprawnienia skarżącego podlegające zniesieniu lub ograniczeniu zaskarżonym zarządzeniem porządkowym Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni. Sąd uznał zatem, że skarżący nie wykazał warunkującego legitymację skargową naruszenia interesu prawnego.

Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 63 ust. 1, uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.

Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę.

O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.