III SA/Gd 675/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 23 marca 2021 r. nr [...]; 2) zasądza na rzecz J. G. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r. nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania J.G. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Starosty (dalej: organ I instancji) z dnia 23 marca 2021 r. nr (...) wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny.

W dniu 12 lutego 2020 r. do Starosty , działającego jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, wpłynęło prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt (...) o rozgraniczeniu działki ewidencyjnej nr (...) objętej księgą wieczystą nr (...) z działką ewidencyjną nr (..) objętą księgą wieczystą nr (...), położonych w L. gmina S. . Integralną częścią postanowienia był szkic przebiegu granicy, sporządzony na mapie do celów opinii sądowej, zgłoszony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym (...).

Pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. organ I instancji zwrócił się do biegłego sądowego geodety, który sporządził powyższy szkic przebiegu granicy, o podanie terminu przekazania wyników pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr (...).

Pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. biegły sądowy poinformował, że nie wykonywał na wskazanym terenie rozgraniczenia nieruchomości ani podziału działek, jedynie rozpoczął proces sporządzania opinii na zlecenie Sądu Rejonowego w K. i nie dysponuje dokumentacją, o jaką zwrócił się organ.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. Starosta zawiadomił strony postępowania, tj. J.G. , T.M. i A.M. (właścicieli działek opisanych na wstępie), że w dniu 12 lutego 2020 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie prawomocnego postanowienia o rozgraniczeniu wydanego przez Sąd Rejonowy w K. w dniu 31 stycznia 2018 r. w sprawie (...) . Termin załatwienia sprawy wyznaczony został na dzień 18 września 2020 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter.

Pismem z dnia 18 września 2020 r. Starosta zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 30 października 2020 r. Wskazał, że zmiana terminu związana jest ze złożeniem przez uprawnionego geodetę (biegłego sądowego w sprawie sygn. akt (...) ) zawiadomienia o przekazaniu wyników pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem (...) oraz że po pozytywnej weryfikacji będą one stanowiły podstawę do aktualizacji danych ewidencyjnych.

Następnie pismem z dnia 9 listopada 2020 r. Starosta powiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu sprawy do dnia 11 grudnia 2020 r., a pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. o wyznaczeniu nowego terminu sprawy do dnia 8 stycznia 2021 r. – w obu wskazując na konieczność weryfikacji wyników pracy zgłoszonej pod numerem (...).

Pismem z dnia 3 marca 2021 r. nr (...) Starosta K. , na podstawie § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 393), zwanego dalej rozporządzeniem, zawiadomił strony o dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt (...) oraz na podstawie operatu pomiarowego (...).

Decyzją z dnia 23 marca 2021 r. Starosta umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych na podstawie prawomocnego postanowienia o rozgraniczeniu wydanego w dniu 31 stycznia 2018 r. przez Sąd Rejonowy w K. w sprawie sygn. akt (...) .

Starosta stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w związku z dokonaniem aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków z urzędu w ramach czynności materialno-technicznej, w oparciu o opracowanie geodezyjne wykonane przez biegłego sądowego i postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G. , nie zgadzając się z dokonanym rozgraniczeniem działek.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 12 lutego 2020 r. z urzędu, z dniem wpływu postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie rozgraniczenia, ponieważ organ jednocześnie nie był w posiadaniu dokumentacji, o której mowa w § 36 pkt 5 rozporządzenia tj. sporządzonej na potrzeby tego postępowania sądowego i następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego. Starosta nie posiadał zatem dokumentacji wymaganej przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, która pozwalałaby mu na aktualizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia przebiegu granic zatwierdzonych ww. postanowieniem sądu o rozgraniczeniu. Jednakże w dniu 2 marca 2021 r. dokumentacja geodezyjna w postaci operatu technicznego zawierającego wyniki prac geodezyjnych została przez Starostę przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem w tym dniu organ ewidencyjny był już w posiadaniu zarówno odpisu prawomocnego orzeczenia sądu w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021r., poz. 1990), zwanej dalej ustawą, a także posiadał przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację, o której mowa w § 36 pkt 5 rozporządzenia, tj. sporządzoną na potrzeby postępowania sądowego, a następnie wykorzystaną do wydania ww. prawomocnego orzeczenia sądowego. Dało to podstawę i warunki do przeprowadzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego, o której mowa w § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, polegającej na wprowadzeniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi. W tych okolicznościach aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków powinna nastąpić z urzędu i w drodze czynności materialno-technicznej, co wynika z treści art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i c oraz art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c i h ustawy.

W tej sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uzyskał komplet dokumentów i mógł czynnością materialno-techniczną zrealizować ww. aktualizację, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i Starosta nie miał innej możliwości niż zakończyć je poprzez wydanie decyzji o jego umorzeniu zgodnie z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej k.p.a.), co słusznie zrealizował.

J. G. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia, czy przebieg granicy ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy granica przebiega z pominięciem ścian nośnych budynku, wobec czego nie może stanowić podstawy rozgraniczenia z powodu naruszenia przepisów przeciwpożarowych; art. 6 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, tj. przez dokonanie aktualizacji danych bez uwzględnienia sprzeciwów skarżącego co do proponowanego przebiegu granic; błędne ustalenie przebiegu granicy nieruchomości w wyniku czego działka skarżącego posiada w rzeczywistości mniejszą niż 960 mkw powierzchnię, mimo że wielkość ta wynika z rejestru gruntów. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Kontrolą Sądu objęta była decyzja wydana na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. uprawniającego organ do umorzenia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości albo w części.

Przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów tj. podmiotu, przedmiotu czy podstawy prawnej (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2579/17).

Bezprzedmiotowość postępowania oznacza sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Kryterium bezprzedmiotowości odnosi się do postępowania w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie a powinien być jedynie formalnym jego zakończeniem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 836/17). Umorzyć nadto można jedynie takie postępowanie, które jest w toku, zostało prawidłowo wszczęte i nie zostało zakończone.

Przedmiotem kontroli była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych.

Instytucja aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków uregulowana została w powołanych już wyżej aktach prawnych: ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021r., poz. 1990), zwanej dalej ustawą oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy – rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 393), zwanym dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach i innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Jak wynika z art. 24 ust. 2a ustawy, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania). Jak wynika z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b, aktualizacja z urzędu następuje m.in. na podstawie dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, czyli na podstawie prawomocnych orzeczeń sądu o rozgraniczeniu (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy).

Zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Jak wynika natomiast z treści art. 24 ust. 2c ustawy odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane - na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy - ww. rozporządzenie.

Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, należy do zadań własnych starosty - jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków.

W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio § 35 i § 36.

Zgodnie z § 36 pkt 5 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej.

Z powyższych regulacji wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może zakończyć się podjęciem czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy dokumentów, w tym m.in. na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o rozgraniczeniu (lit. c) i na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (lit. h), albo w drodze decyzji (w pozostałych przypadkach – art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy). Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

W niniejszej sprawie organ procedował w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w związku ze zgłoszeniem numer (...), dotyczącym wpływu postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018r. sygn. akt (...) w przedmiocie rozgraniczenia. Jedyne czynności jakie organ podejmował w sprawie, obejmowały wyznaczanie kolejnego terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością weryfikacji dokumentacji geodezyjnej złożonej przez biegłego sądowego w sprawie (...) , która to dokumentacja, zgodnie z tym co powiedziano wyżej, podobnie jak postanowienie sądu w sprawie rozgraniczenia, stanowią podstawę do dokonania aktualizacji ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej. Organ ostatecznie dokonał aktualizacji ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c i h ustawy, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt (...) o rozgraniczeniu oraz operatu pomiarowego (...) ((...)). Następnie organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych prowadzonego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt (...) o rozgraniczeniu. Powstała zatem niejasna sytuacja prawna, w ramach bowiem jednego zgłoszenia pod numerem (...), obejmującego dwa dokumenty, tj. postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt (...) o rozgraniczeniu i sporządzony na potrzeby tego postępowania operat pomiarowy, dokonano aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a z drugiej strony umorzono postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie Sądu, w opisanej sytuacji procesowej nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych prowadzonego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018r. sygn. akt (...) o rozgraniczeniu. Uwzględnić należy specyfikę postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych ewidencji gruntów i budynków, która może zostać dokonana, w zależności od pozyskanych przez organ dokumentów, albo w drodze czynności materialno-technicznej albo w drodze decyzji. Wpływ zgłoszenia nr (...), dotyczącego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018r. sygn. akt (...) w przedmiocie rozgraniczenia spowodował wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji, które mogło zakończyć się czynnością materialno-techniczną albo decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie czynność materialno-techniczna w postaci aktualizacji ewidencji nastąpiła w ramach prowadzonego postępowania aktualizacyjnego, a nie poza nim. Po dokonaniu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt (...) i operatu pomiarowego) nie toczyło się już zatem odrębne postępowanie aktualizacyjne na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt (...) , które mogłoby podlegać umorzeniu.

Umorzenie postępowania administracyjnego, będąc jedną z form jego zakończenia, jest możliwe od momentu wszczęcia do momentu zakończenia postępowania, bowiem poza okresem wyznaczonym tymi zdarzeniami nie można mówić o postępowaniu administracyjnym. Skoro aktualizacja informacji zawartych ewidencji gruntów i budynków na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 stycznia 2018r. o rozgraniczeniu została dokonana w jednej z przewidzianej przez prawo form, tj. w drodze czynności materialno-technicznej, to postępowanie aktualizacyjne zostało zakończone nie przekształcając się w jurysdykcyjne postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji i nie mogło podlegać umorzeniu.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że organ umarzając postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych ewidencji gruntów i budynków po jego zakończeniu naruszył art. 105 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo Sąd odnosząc się do zarzutów skargi wskazuje, że sprawa nie dotyczyła kontroli prawidłowości przeprowadzonej przez organ ewidencyjny aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej, a wyłącznie podstaw do umorzenia postępowania. Zarzuty skarżącego co do prawidłowości przeprowadzenia rozgraniczenia pozostają poza granicami tej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez stronę wpis sądowy od skargi.