III SA/Gd 585/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 8 maja 2012 r. nr XVIII/213/12 w przedmiocie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 8 maja 2012 r. Rada Gminy Sierakowice podjęła uchwałę

nr XVIII/213/12 w sprawie: ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych.

W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniony został art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.".

Uchwale nadano następującą treść:

§ 1.1 Radnym Gminy Radnym Gminy Sierakowice przysługuje zwrot kosztów podróży służbowych odbywanych na polecenie przewodniczącego Rady Gminy

2. Czynność, o której mowa w ust. 1 w stosunku do przewodniczącego Rady Gminy dokonuje wiceprzewodniczący Rady.

§ 2 W przypadku odbywania podróży służbowych pojazdem samochodowym nie będącym własnością Gminy przysługuje radnemu zwrot kosztów przejazdu według maksymalnych stawek za jeden kilometr przebiegu, określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy (Dz.U. Nr 27, poz. 271 z późn. zm.)

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi

§ 4 Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W dniu 28 września 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na opisaną uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 8 maja 2012 r.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.o.a.n.", w związku z art. 42 u.s.g. poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego, a warunkiem jego wejścia w życie jest ogłoszenie w dzienniku urzędowym, zaś wskazane przepisy nakładają taki obowiązek na radę gminy.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację świadczącą

o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji

w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Charakter uchybień zaskarżonej uchwały pozwala z kolei na stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością.

Rada Gminy Sierakowice odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem organu, skarga jest niezasadna albowiem przedmiotowa uchwała

nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie przepisem wewnętrznym. Powołując się na orzecznictwo organ zaznaczył, że zaskarżona uchwała dotyczy tylko radnych (wewnętrznego układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych

im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem akty wewnętrzne nie podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone

w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane

w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę,

o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa,

które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał

(por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce

w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA:

z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19).

Skład orzekający podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego.

Odnosząc się do argumentacji wyrażonej w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia wymaga, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do ustalania zasad zwrotu kosztów podróży służbowych, mających charakter ogólny i powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do zwrotu kosztów podróży służbowych w określonej wysokości.

Nie zasługuje zatem na akceptację pogląd organu, że uchwała tego rodzaju nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19). Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Zaznaczyć także należy, że uchwała w sprawie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży dla radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny

o charakterze generalnym.

Przepis art. 2 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego

w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała

ta nie może wejść z życie.

Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Wada ocenianej uchwały polegająca na braku publikacji w dzienniku urzędowym uzasadnia stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1

i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa,

co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł

o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "https://orzeczenia.nsa.gov.pl/".