III SA/Gd 551/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Klasztoru na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 15 maja 2020 r., nr XIX/602/20 o zmianie uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Klasztorowi ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.

Klasztor [...] z siedzibą w G., na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40) – dalej jako: "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 15 maja 2020 r., nr XIX/602/20 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej w zakresie zaliczenia ul. Cumowników w skład Strefy Płatnego Parkowania na obszarze dzielnicy Orłowo, Strefa C, tj. § 1 pkt 1 i 2 tejże uchwały oraz odpowiednio załącznika nr 1c do zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 5 oraz art. 8 ust. 3 Konkordatu miedzy Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r., nr 51, poz. 318) – dalej jako: "Konkordat" w związku z art. 53 ust. 2 Konstytucji RP,

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1966),

polegające na uniemożliwieniu wiernym nieskrępowanego udziału w nabożeństwach oraz modlitwie sprawowanej w świątyni Klasztoru, w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach 08:00 – 20:00, oraz w dniach 24 grudnia oraz 31 grudnia przypadające w dni robocze, a wynikające z pobierania opłat, co narusza zagwarantowaną ustawą nienaruszalność miejsc kultu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaliczenia ul. Cumowników w skład Strefy Płatnego Parkowania na obszarze dzielnicy Orłowo, Strefa C, w tym odpowiednio w treści załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że Konkordat, jako ratyfikowana umowa międzynarodowa, jest elementem prawa powszechnie obowiązującego.

W świetle art. 8 ust. 3 Konkordatu, strona skarżąca ma interes prawny w złożeniu skargi, ponieważ istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw Klasztoru związanych z organizowaniem i sprawowaniem kultu religijnego w kaplicy znajdującej się w jego domu, a zaskarżoną uchwałą. Kaplicy, jako miejscu kultu religijnego, zgodnie z art. 8 ust. 3 Konkordatu Państwo obowiązane jest zagwarantować nienaruszalność. Nienaruszalność miejsca kultu należy rozumieć poprzez zapewnienie godnego sprawowania kultu w tym miejscu. Zdaniem skarżącej zakres przedmiotowy tego pojęcia oznacza nie tylko obowiązek zapewnienie przez Państwo nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego, ale także obowiązek zapewnienia wiernym możliwości nieskrępowanego korzystania z miejsca w tym celu.

W ocenie strony skarżącej rozszerzenie strefy płatnego parkowania w sposób obejmujący również miejsca postojowe w sąsiedztwie kaplicy w sposób istotny uniemożliwia wiernym korzystanie z miejsca kultu zgodnie z dotychczasowymi zwyczajami poprzez ograniczenie sposobu przemieszczania się i wyboru sposobu komunikacji. Waga interesu, któremu miało służyć rozszerzenie strefy, a więc zwiększenie rotacji samochodów parkujących w strefie, czy ograniczenie ruchu zmotoryzowanego, nie stoi w odpowiedniej proporcji do wagi interesu wiernych, którzy realizują konstytucyjne prawo do sprawowania kultu.

Zdaniem strony skarżącej, na podstawie art. 5 Konkordatu wykonywanie przez Kościół Katolicki jego misji, sprawowanie jurysdykcji, zarządzanie i administrowanie jego sprawami zgodnie z prawem kanonicznym i w sposób swobodny oraz publiczny, ma być przez Państwo zapewnione oraz respektowane. W opisanych wyżej warunkach niezwykle trudno przyjąć, aby misja Kościoła Katolickiego jaką jest zapewnienie kultu mogło być rzeczywiście, a nie pozornie, realizowane.

Strona skarżąca podniosła, że ma prawo oczekiwać, aby wierni chcący skorzystać z klasztornej kaplicy nie napotykali ku temu przeszkód, w tym przeszkód natury fiskalnej, co zostało uniemożliwione, a przynajmniej poważnie utrudnione na skutek utworzenia Strefy Płatnego Parkowania, która nakłada lokalną daninę publiczną na zmotoryzowanych wiernych czy duchownych, przewodniczących nabożeństwom sprawowanym w kaplicy. W ocenie strony skarżącej uchwała narusza zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, w tym prawo do nieskrępowanego korzystania z miejsc kultu. W konsekwencji, uchwała narusza zarówno indywidualny interes Klasztoru oraz wiernych, a także wskazane przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu zapisy uchwały w żaden sposób nie ingerują w wolność sprawowania kultu religijnego na terenie Klasztoru oraz nie naruszają miejsca przeznaczonego do sprawowania kultu w klasztorze. Zapisy uchwały dotyczą wyłącznie sfery publicznej, jaką jest droga publiczna, nie wykraczając poza ten obszar, a tym samym nie ingerują w miejsce kultu religijnego. Zapisy uchwały nie naruszają wolności sprawowania kultu religijnego, autonomii organizowania kultu w sposób określony w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, czy też swobodnego i publicznego pełnienia misji przez Kościół Katolicki oraz nienaruszalności miejsc sprawowania kultu, jak również nie naruszają nieskrępowanej możliwości korzystania z miejsc kultu przez wiernych.

Zaskarżona uchwała jest prawem miejscowym, które ma takie samo zastosowanie do wszystkich osób korzystających z drogi publicznej, bez względu na to czy dana osoba ma zamiar uczestniczyć w sprawowaniu kultu religijnego, czy jest dochowanym, czy też osobą świecką.

Na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r., pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując skargę, oświadczył uzasadnieniem stosowania i wprowadzenia przepisu o strefach płatnego parkowania jest rotacja miejsc postojowych, jednakże w pobliżu Klasztoru nie ma żadnych instytucji. W jego ocenie powodem podjęcia uchwały były względy fiskalne. Spojrzenie na naruszanie indywidualnego interesu Klasztoru nie może odbywać się z pominięciem niedogodności, które wprowadza zaskarżona regulacja. Siostry zakonne zmuszone były zmienić swoje zwyczaje, ustalać godziny widzeń, wyznaczać miejsca postojowe na terenie Klasztoru i pokrywać koszty parkowania pojazdów firmy wykonującej remont Klasztoru. To wszystko jest utrudnione z uwagi na regułę klasztoru, który jest klasztorem klauzurowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jednakże, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Mając na względzie przedmiot zaskarżenia wskazać należy na treść art. 101 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do wniesienia skargi, o której mowa w tym przepisie, przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Chodzi zatem o taką sytuację, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm (normy), których treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1497/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy. Naruszenie własnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, konkretny, obiektywny, realny i aktualny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114).

W niniejszej sprawie strona skarżąca podnosiła, że poprzez ustanowienie strefy płatnego parkowania na ul. Cumowników w Gdyni Orłowie, przy której położony jest należący do strony Klasztor, uchwała uniemożliwia wiernym nieskrępowany udział w nabożeństwach oraz modlitwie sprawowanych w kaplicy Klasztoru w dniach i godzinach poboru opłat za parkowanie.

Uprawnienie do nieskrępowanego sprawowania kultu strona wywodziła z art. 8 ust. 3 Konkordatu, zgodnie z którym miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. Z ważnych powodów i za zgodą kompetentnej władzy kościelnej można przeznaczyć te miejsca na inny użytek. Niniejszy przepis nie ogranicza stosowania prawa polskiego w przypadkach wywłaszczenia z zachowaniem standardów prawa międzynarodowego.

Strona skarżąca wywodziła nadto, że uchwała tworzy przeszkody natury fiskalnej w możliwości korzystania z klasztornej kaplicy dla wiernych, duchownych, a także dla osób wykonujących prace remontowe w Klasztorze, za które to osoby strona skarżąca jest zmuszona pokrywać koszty parkowania. Konsekwencją powyższego była konieczność zmiany zwyczajów dotychczas panujących w Klasztorze związana ze zmianą godzin widzeń oraz zapewnieniem innym osobom miejsc parkingowych na terenie Klasztoru, co jest utrudnione wobec klauzurowego charakteru Klasztoru.

W ocenie Sądu powyższe wywody strony skarżącej wskazują, że nie doszło w wyniku przyjęcia zaskarżonej uchwały do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, albowiem w istocie strona powoływała się wyłącznie na interes innych osób. Wbrew zaś zarzutom skargi, okoliczność wymogu dokonywania opłat za parkowanie pojazdów na drodze publicznej przyległej do skarżącego Klasztoru przez inne niż sam Klasztor (który nie wykazał, że jest sam podmiotem korzystającym z drogi) osoby korzystające z drogi publicznej, nie pozbawia samej strony skarżącej uprawnienia do nieskrępowanego sprawowania kultu religijnego, w tym również publicznego, tj. z udziałem wiernych, czy duchownych. Wynikające z przywołanych w skardze zapisów art. 5 i art. 8 ust. 3 Konkordatu oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienia strony skarżącej, a związane z zapewnieniem możliwości sprawowania kultu oraz pełnienia misji Kościoła Katolickiego nie mogą zostać naruszone poprzez podnoszone przez stronę uciążliwości natury fiskalnej, które dotykają inne niż sama skarżąca strona osoby. Stwierdzić należy, że zagwarantowana w art. 8 ust. 3 Konkordatu nienaruszalność miejsc kultu religijnego, zakłada ochronę miejsca jako pewnego wydzielonego w przestrzeni obszaru przed ingerencjami z zewnątrz. Ochronie podlega zatem tenże obszar oraz znajdujące się na nim obiekty, na którym i w których sprawuje się kult religijny. Wprowadzenie przy tego rodzaju miejscu strefy płatnego parkowania, z której zasad korzystania muszą przestrzegać inne osoby, niż strona skarżąca, nie wyłącza możliwości sprawowania w takim miejscu kultu religijnego. Argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą wskazuje, zdaniem Sądu, co najwyżej na naruszenie jej interesu faktycznego (ekonomicznego), przejawiającego się chociażby w konieczności zmiany dotychczasowych zwyczajów, zmiany godzin odwiedzin, a także w ustaleniach umownych z podmiotem wykonującym remont w budynku Klasztoru przewidujących ponoszenie przez Klasztor kosztów płatnego parkowania. Strona skarżąca nie wskazała natomiast żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynikałby interes prawny strony, który mógłby zostać naruszony przez zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały. Normy prawne uchwały skierowane do posiadaczy pojazdów zainteresowanych parkowaniem w strefach płatnego parkowania nie zmieniają w jakikolwiek sposób aktualnej sytuacji prawnej strony skarżącej. Nie sposób zatem uznać, aby uchwała ingerował w sferę praw czy obowiązków strony skarżącej.

Wskazać nadto należy, że w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Interes ten wynikać musi z normy prawa materialnego, co jednak równie istotne, kształtującej sytuację prawną wyłącznie podmiotu wnoszącego skargę. Nie może natomiast dotyczyć innych niż skarżący podmiotów. Zaskarżona w sprawie uchwała nie narusza interesu prawnego strony skarżącej, która w świetle obowiązujących przepisów nie jest uprawniona do wniesienia skargi w imieniu innych użytkowników drogi publicznej, czy mieszkańców określonego terenu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.

O zwrocie kosztów uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a.