III SA/Gd 384/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 maja 2023 r., nr PS-V.8640.145.2023.ZC w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr 1465/kamurb7523/04/23.4.2023.

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. (nr 1465/kamurb7523/04/23.4.2023) Prezydent Miasta Gdańska – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a/ w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 oraz art. 33 ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 735 – dalej w skrócie jako "u.p.z.") – orzekł wobec Ł. K. (dalej zwanego także "stroną", "skarżącym") o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2023 r. na okres 120 dni, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że strona nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Organ stwierdził, że wskazane niestawiennictwo jest pierwszym niestawieniem się strony w urzędzie pracy, dlatego orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej na 120 dni. Ponowne uzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie co najmniej 120 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w wyniku ponownej rejestracji.

Ł. K. złożył odwołanie, w którym wskazywał, że nie otrzymał wezwania do stawiennictwa. Twierdził także, że wyraził zgodę na doręczanie mu pism elektronicznie i pisma winny mu być doręczane elektronicznie.

Po rozpoznaniu odwołania strony Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 24 maja 2023 r. (nr PS-V.8640.145.2023.ZC) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ m.in. wskazał, że w myśl art. 391 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2021 r., doręczenie pism następowało za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełnił jeden z następujących warunków: 1/ złożył podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2/ wystąpił do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskazał organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3/ wyraził zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskazał organowi administracji publicznej adres elektroniczny.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ zatrudnienia jest uprawniony i zobligowany na podstawie art. 33 ust. 3 u.p.z. do wzywania bezrobotnego do stawiennictwa w urzędzie pracy w celu weryfikacji jego gotowości do podjęcia pracy. Nieuzasadniony brak stawiennictwa w urzędzie pracy na takie wezwanie oznacza niepotwierdzenie przez wezwanego gotowości do podjęcia pracy, a zatem niepotwierdzenie przez niego, że jest bezrobotnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., co z kolei uzasadnia i wręcz obliguje organ do pozbawienia takiej osoby statusu bezrobotnego. Do organu zatrudnienia należy m.in. wyznaczanie terminu stawienia się w jego siedzibie oraz dopilnowanie realizacji tego obowiązku, natomiast na bezrobotnym ciąży obowiązek stawiennictwa w siedzibie organu zatrudnienia, a w przypadku niemożności jego wypełnienia jest on zobowiązany do wskazania zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. w zawitym terminie 7 dni uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa. To na stronie postępowania, jako na podmiocie wywodzącym z zaistnienia określonych faktów skutki prawne ciąży obowiązek udowodnienia tych faktów, pod rygorem ich pominięcia w administracyjnym postępowaniu dowodowym.

Organ wyjaśnił, że dnia 5 października 2021 r. weszła w życie ustawa o doręczeniach elektronicznych, a w art. 61 tej ustawy wprowadzono zmiany m.in. do art. art. 39, art. 391 i art. 46 k.p.a. Jednakże art. 158 ust. 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych stanowi, że w okresie od dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy do dnia poprzedzającego dzień zaistnienia obowiązku jej stosowania, o którym mowa w art. 155, do doręczania przez podmioty publiczne w rozumieniu ustawy zmienianej w art. 105 do podmiotów niebędących podmiotami publicznymi w rozumieniu tej ustawy, dokonywanego w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, stosuje się art. 39, art. 391, art. 40 § 4 oraz art. 46 § 4-9 ustawy zmienianej w art. 61 w brzmieniu dotychczasowym. Jednostki samorządu terytorialnego są obowiązane stosować przepisy komentowanej ustawy w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego nie później niż od dnia 1 stycznia 2024 r., a w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej od dnia 1 października 2029 r. Oznacza to, iż w okresie przejściowym - mimo obowiązywania już znowelizowanej treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym następuje za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej na dotychczasowych zasadach, aż do momentu zaktualizowania się obowiązku stosowania przez dany podmiot doręczeń za pośrednictwem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej, zgodnie z treścią art. 155 ustawy o doręczeniach elektronicznych (np. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego od dnia określonego w komunikacie wydanym na podstawie art. 155 ust. 10 ww. ustawy, a w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej od dnia 1 października 2029 r.). Wyjątkiem jest wcześniejsze uzyskanie przez podmiot publiczny adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych (BAE) w następstwie złożonego przez niego do ministra właściwego do spraw informatyzacji wniosku o jego utworzenie, co obliguje do stosowania doręczeń za pośrednictwem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego (odpowiednio publicznej usługi hybrydowej) również przed upływem terminów określonych w art. 155 ustawy o doręczeniach elektronicznych, a zatem także znowelizowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z informacji przekazanych przez organ I instancji wynika, że nie wystąpił on do ministra właściwego do spraw informatyzacji z wnioskiem o utworzenie adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych (BAE). Oznacza to, że w sprawie nie ma zastosowania art. 158 ust. 2 ustawy o doręczeniach elektronicznych.

Organ stwierdził, że w związku z faktem, że nie zaistniał obowiązek stosowania ustawy o doręczeniach elektronicznych wynikający z jej art. 155, w związku z jej art. 158 do strony mają zastosowanie przepisy art. 39, art. 391 i art. 46 § 4-8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2021 r.

Organ stwierdził, że Ł. K. złożył wprawdzie w dniu 3 marca 2023 r. wniosek o dokonanie rejestracji, jako osoby bezrobotnej w formie dokumentu elektronicznego, co oznacza że doręczenie jemu pism (w formie dokumentu elektronicznego) mogłoby nastąpić za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jednakże nie można abstrahować od faktu, że na koncie użytkownika na portalu praca.gov.pl – Ł. K. nie wyraził zgody na doręczanie pism poprzez portal praca.gov.pl. W świetle zacytowanego wyżej przepisu art. 391 § 1 lit. d/ k.p.a. strona mogła zrezygnować z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, co obliguje organ do doręczania pism w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego, a więc w formie pisemnej i w sposób właściwy dla tej formy. Organ zatrudnienia I instancji jest zatem związany metodą doręczania pism określoną przez stronę od chwili zakomunikowania temu organowi sposobu ich doręczania. Skoro Ł. K. na koncie użytkownika na portalu praca.gov.pl nie wyraził zgody na doręczanie pism poprzez portal praca.gov.pl, to Prezydent Miasta Gdańska prawidłowo wysłał stronie wezwanie do stawiennictwa w Gdańskim Urzędzie Pracy w formie pisemnej, listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

W zakresie załączonych do odwołania zrzutów z ekranu mających potwierdzić fakt, że Gdański Urząd Pracy wcześniej doręczał stronie pisma elektronicznie (m.in. decyzję o uznaniu strony z dniem 3 marca 2023 r. za osobę bezrobotną i odpowiedź na pismo z dnia 11 kwietnia 2023 r.) organ odwoławczy stwierdził, że na doręczenie ww. pism elektronicznie Ł. K. wyraził jednorazowo zgodę, składając "Wniosek o dokonanie rejestracji jako bezrobotny" i składając w dniu 11 kwietnia 2023 r. pismo o przyznanie prawa do zasiłku za pośrednictwem praca.gov.pl poprzez zaznaczenie check box: "kontakt przez konto praca.gov.pl". Odnośnie zrzutu z ekranu pt. "wizyty" nie można jednoznacznie wskazać kogo on dotyczy, jednak zaznaczyć należy, że zakładka rezerwacja wizyty dotyczy wizyt, które rezerwuje posiadacz konta.

Organ wskazał, że wezwanie do stawiennictwa w Gdańskim Urzędzie Pracy w Gdańsku wysłano stronie w dniu 3 kwietnia 2023 r. na adres do korespondencji, tj. [...] G., ul. [...]. Z powodu niemożności doręczenia ww. wezwania do stawiennictwa do rąk własnych strony, jak również dorosłym domownikom, przesyłka Urzędu Pracy została złożona w Urzędzie Pocztowym G. [...], a Ł. K. został zawiadomiony o tym przez doręczyciela pocztowego poprzez zostawienie awiza w skrzynce odbiorczej adresata. Przesyłka ta była awizowana dwukrotnie: dnia 13 marca 2023 r. oraz dnia 21 marca 2023 r. Nie podjęcie tego awizowanego pisma w ciągu 14 dni od dnia złożenia w Urzędzie Pocztowym (inaczej od dnia pierwszego awizowania) wywołało ten skutek prawny, że zgodnie z art. 44 k.p.a. pismo to z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu uważać należy za doręczone. Dowodem braku podjęcia pisma w terminie jest adnotacja na kopercie przesyłki o tym fakcie umieszczona przez Urząd Pocztowy – G. [...].

Organ wyjaśnił, że doręczenie pisma dokonane w trybie art. 44 k.p.a. jest prawnie skuteczne, tj. wywołuje takie same skutki prawne, jak doręczenie przesyłki do rąk adresata. Jest to domniemanie prawne, które strona może obalić przedstawiając dowód podważający skuteczność doręczenia przesyłki w tym trybie, jednakże strona nie przedłożyła dowodu podważającego skuteczność doręczenia przedmiotowego wezwania dokonanego przez organ I instancji w trybie art. 44 k.p.a. Wezwanie zostało doręczone stronie skutecznie w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 27 marca 2023 r. (w tym dniu upłynęło 14 dni od dnia pierwszego awizowania przesyłki). Tym samym Ł. K. został zobowiązany do stawiennictwa w Gdańskim Urzędzie Pracy w dniu 3 kwietnia 2023 r., jednakże nie uczynił tego, ani też nie powiadomił w ciągu 7 dni od tej daty Urzędu Pracy o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości awizowania stronie pozostawienia przesyłki Urzędu Pracy do odbioru w Urzędzie Pocztowym, gdyż zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej, a więc tylko Urząd Pocztowy może wyjaśnić kwestię prawidłowego otrzymania przez stronę awiza o nadejściu przesyłki pocztowej, a organy zatrudnienia nie mają takiej kompetencji. Fakty wynikające z akt sprawy są takie, że istnieje dowód poświadczający dwukrotne awizowanie stronie (adnotacje doręczyciela pocztowego na kopercie przesyłki oraz na zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru) nadejścia przesyłki Urzędu Pracy oraz pozostawienia jej do odbioru w Urzędzie Pocztowym poprzez pozostawienie zawiadomień w skrzynce odbiorczej adresata.

Organ stwierdził, że w tym stanie rzeczy Ł. K. nie usprawiedliwił prawnie skutecznie swego niestawiennictwa w Gdańskim Urzędzie Pracy w terminie stawienia się wyznaczonym na dzień 3 kwietnia 2023 r. i zważywszy na powyższe należało przyjąć, że w sprawie zaistniały warunki określone w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. i konieczność orzeczenia w stosunku do strony o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2023 r. na okres 120 dni z powodu pierwszego nieusprawiedliwionego niestawienia się w wyznaczonym terminie stawiennictwa w Gdańskim Urzędzie Pracy w Gdańsku.

Ł. K. zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie: art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak powiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania oraz art. 33 ust. 4 u.p.z. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że został prawidłowo powiadomiony o obowiązku stawiennictwa w urzędzie pracy, w sytuacji gdy nie otrzymał papierowego awizo, które umożliwiłoby mu odbiór rzekomo awizowanej przesyłki. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z: 1/ historii GPS pracownika Poczty Polskiej, który rzekomo awizował przesyłkę z zawiadomieniem o terminie stawiennictwa w urzędzie pracy, tak by Sąd zwrócił się do operatora pocztowego w celu uzyskania informacji świadczących o miejscu dokonywania rzekomej awizacji przesyłki; 2/ reklamacji wysłanej do Poczty Polskiej.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że warunkiem koniecznym stwierdzenia, iż dana osoba nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jest jednoznaczne i niebudzące żadnych wątpliwości ustalenie, że została ona prawidłowo powiadomiona o terminie jej obowiązkowego stawiennictwa. Z akt sprawy wynika jedynie jednostronne oświadczenie pracownika Poczty Polskiej, który dokonywał rzekomej awizacji. Pracownik Poczty Polskiej nie wskazał jednakże miejsca tej awizacji, natomiast skarżący zaprzecza, że w jego skrzynce oddawczej pozostawiono papierowe awizo, które umożliwiłoby mu odbiór awizowanej przesyłki. Ponieważ zwykłe, niepoparte rzetelnymi dowodami oświadczenie o braku awiza, nie może prowadzić do obalenia skutków doręczenia przesyłki w trybie z art. 44 k.p.a., to skarżący wnosi o przeprowadzenie dowodu z historii lokalizacji GPS pracownika Poczty Polskiej.

Skarżący zaznaczył też, że Wojewoda Pomorski nie wskazał w treści zaskarżanej decyzji numeru listu poleconego, dlatego nie zostało mu umożliwione złożenie reklamacji do Poczty Polskiej. Reklamację taką złożył, jednakże wobec braku numeru listu wątpliwe jest, aby operator pocztowy odpowiedział merytorycznie na jego wystąpienie. Podkreślił, że w jego ocenie, jeżeli nie ma pewności czy i gdzie pozostawiono zawiadomienie o złożeniu awizowanej przesyłki w urzędzie pocztowym, to należy uznać ją za niedoręczoną, a w niniejszej sprawie listonosz nie wskazał miejsca pozostawienia papierowego awiza.

W konsekwencji skarżący podkreślił, że nie miał i nie mógł mieć wiedzy na temat obowiązku wizyty w urzędzie pracy, bowiem nie otrzymał informacji o przesyłce, a tym samym nie wiedział, że była do niego kierowana jakakolwiek korespondencja w sprawie. Gdyby awizo zostało pozostawione, to zrodziłoby to u niego podejrzenie, że jakaś przesyłka nie została przez niego odebrana. Zazwyczaj po chwili dłuższej nieobecności (na przykład ze względu na wyjazd) sprawdza nieodebrane awiza na stronie trackingu Poczty Polskiej. Gdyby więc takie awizo było pozostawione, mógłby napisać do urzędu z zapytaniem czy to była przesyłka kierowana właśnie z urzędu pracy (bowiem system śledzący umożliwia sprawdzenie miasta nadawcy przesyłki). Każda przesyłka polecona jest przez niego odbierana (tak jak zresztą przesyłka z decyzją o nr 1465/kamurb7523/04/23 oraz decyzją o numerze PS-V.8640.145.2023.ZC).

Skarżący stwierdził, że o prawidłowym doręczeniu decyzji można mówić, gdy organ (znający adres do doręczeń elektronicznych strony albo mający dostęp do bazy adresowej ministra cyfryzacji, w której ten adres się znajduje) podejmie próbę przesłania aktu administracyjnego na adres do doręczeń elektronicznych (chyba że doręczenie następuje w siedzibie organu), a dopiero w przypadku braku możliwości doręczenia w powyższy sposób, doręczy decyzję w sposób określony w art. 39 § 2 i 3 k.p.a. Wyjaśnił, że posiada konto na portalu praca.gov.pl ("konto w systemie teleinformatycznym organu") i nie rozumie, dlaczego nie otrzymał zawiadomienia na skrzynkę znajdującą się na serwerze organu wydającego decyzję; posiada również skrzynkę odbiorczą na portalu epuap.gov.pl. Wskazał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że komunikacja telefoniczna i elektroniczna jest obecnie tak powszechna, że nic nie stoi na przeszkodzie, by z tych kanałów komunikacyjnych skorzystał organ administracji, o ile bezrobotny przy rejestracji możliwość taką stworzył, wskazując stosowny numer telefonu, co w tym przypadku miało miejsce (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1222/14). Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie urząd nie powiadomił go telefoniczne, ani za pośrednictwem e-mail. Urząd informował go w tej korespondencji, że "prawo do zasiłku dla bezrobotnych będzie Panu przysługiwało po okresie 90 dni od dnia rejestracji, o ile wcześniej nie zajdą okoliczności powodujące utratę statusu osoby bezrobotnej". W korespondencji z dnia 18 kwietnia 2023 r. (nr SR.520.637.2023.KA) nie poinformowano jednak, że utracił status bezrobotnego (bowiem urząd przecież napisałby, że "zaszły już okoliczności powodujące utratę statusy osoby bezrobotnej").

Wskazał także, że nie zawiadomiono go o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., podkreślając w nawiązaniu do przywołanego powyżej wyroku, że "jest sprawą niedopuszczalną, aby pierwszą czynnością urzędową, o której dowiaduje się strona przy postępowaniu wszczętym z urzędu była doręczona jej decyzja administracyjna". Organ ma bezwzględny obowiązek zawiadomienia wszystkich osób, będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego pozbawia stronę możliwości udziału w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dochowanie wszelkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie, bowiem strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji.

Odwołując się do poglądu zawartego w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1994 r. (sygn. akt III ARN 54/94, OSNIAPiUS 1994/12/187), skarżący podkreślił, że za nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać doręczenie pisma (które jest istotną czynnością postępowania) mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw, bowiem skutkuje to naruszeniem zasady oficjalności doręczeń pism.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał zasadność niniejszej skargi, aczkolwiek nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie skarżący uczynił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 maja 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 kwietnia 2023 r. o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2023 r. na okres 120 dni.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 735 – dalej w skrócie jako "u.p.z."), a w szczególności art. 33 ust. 4 pkt 4 tej ustawy, który stanowi, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw, tj. na 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa.

Wyjaśnienia wymaga, że ustawodawca nie sprecyzował bliżej użytego w ww. przepisie określenia "uzasadniona przyczyna niestawiennictwa", który jest pojęciem niedookreślonym, a którego ostateczną treść można ustalić w oparciu o konkretny stan faktyczny sprawy. W orzecznictwie na gruncie omawianego przepisu przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli zainteresowanego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu i którym nie mógł zapobiec nawet przy dołożeniu należytej staranności (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2662/16). Jednocześnie też podkreśla się, że koniecznym warunkiem stwierdzenia, że dana osoba nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jest jednoznaczne, nie budzące żadnych wątpliwości ustalenie, że została ona prawidłowo powiadomiona o terminie jej obowiązkowego stawiennictwa w urzędzie pracy (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2803/20).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 marca 2023 r. w formie elektronicznej za pomocą systemu teleinformatycznego praca.gov.pl skarżący złożył "Wniosek o dokonanie rejestracji jako bezrobotny/poszukujący pracy", w którym m.in. w rubryce "6. Dane kontaktowe" zaznaczył punkty 1. i 3., tj. kontakt poprzez konto w systemie praca.gov.pl oraz kontakt na wskazany adres e-mail, nie zaznaczając i nie wypełniając punktów 2. i 4., tj. kontakt listowny oraz telefoniczny. Jednocześnie skarżący wypełniając rubrykę "5. Dane adresowe – dane do korespondencji" podał adres: 80-809 G., ul [...].

Decyzją z dnia 8 marca 2023 r. skarżący został uznany przez organ za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący odebrał tę decyzję w tym samym dniu, przesłaną mu za pomocą konta w systemie teleinformatycznym organu - praca.gov.pl. Jednocześnie także pismem z dnia 8 marca 2023 r., za pomocą operatora pocztowego wysłane zostało do skarżącego wezwanie w formie papierowej do stawiennictwa w Gdańskim Urzędzie Pracy w dniu 3 kwietnia 2023 r. w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub w innym celu wynikającym z u.z.p., w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Przesyłka zawierająca omawiane wezwanie – po dwukrotnym awizowaniu (w dniu 13 marca 2023 r. oraz 21 marca 2023 r., co wynika z treści koperty oraz załączonego do niej zwrotnego potwierdzenia odbioru) - została zwrócona do organu ze skutkiem jej doręczenia w trybie z art. 44 k.p.a.

Skarżący nie stawił się na ww. wezwanie w urzędzie pracy we wskazanym terminie i w ciągu następnych 7 dni nie powiadomił organu o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. O wezwaniu do stawiennictwa w urzędzie dowiedział się z treści decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 kwietnia 2023 r. orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2023 r. na okres 120 dni.

Osią sporu w sprawie jest to, czy skarżący został prawidłowo zawiadomiony przez organ o obowiązku stawienia się w urzędzie pracy w dniu 3 kwietnia 2023 r., a w konsekwencji czy w okolicznościach sprawy można by przyjąć, że w omawianym przypadku zachodzi uzasadniona przyczyna niestawiennictwa skarżącego we wskazanym terminie w organie zatrudnienia.

W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie można uznać, że skarżący został prawidłowo powiadomiony o terminie jego obowiązkowego stawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 3 kwietnia 2023 r., a w konsekwencji też, że zaskarżone decyzje orzekające o utracie przez niego statusu bezrobotnego na skutek niestawiennictwa, pozostają w zgodzie z prawem.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że stosownie do art. 39 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym zarówno w dniu rejestracji skarżącego jako osoby bezrobotnej, jak też w dniu wezwania skarżącego do stawiennictwa w organie zatrudnienia, organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Jak zostało powyżej wskazane, skarżący w złożonym za pomocą systemu teleinformatycznego praca.gov.pl wniosku o dokonanie jego rejestracji jako bezrobotnego, a więc wniosku inicjującym wszelkie czynności organu zatrudnienia związane z tą sprawą, wyraził jednoznacznie wolę na kontakt z organem wyłącznie poprzez konto w systemie praca.gov.pl (ewentualnie poprzez na wskazany adres e-mail), jednocześnie wyraźnie rezygnując z formy kontaktu listownego (wskutek nie odznaczenia odpowiedniego kwadratu we wniosku) oraz telefonicznego (wskutek nie podania numeru telefonu), co wskazywało na to, że mógł pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, iż wszelka korespondencja kierowana do niego w związku ze złożonym wnioskiem w sprawie rejestracji jako osoby bezrobotnej oraz jego statusem osoby bezrobotnej będzie następowała – stosownie do art. 39 § 1 k.p.a. – poprzez konto we wskazanym systemie teleinformatycznym organu (względnie na adres e-mail). Dodać w tym kontekście także należy, że na wypełnianym przez skarżącego druku "Wniosku o dokonanie rejestracji jako bezrobotny/poszukujący pracy", w części dotyczącej "Praw i obowiązków", w punkcie 2. widnieje informacja, że "Bezrobotny posiadający profil zaufany lub kwalifikowany podpis elektroniczny może w sposób elektroniczny bez wychodzenia z domu załatwić sprawy w powiatowym urzędzie pracy za pośrednictwem platformy elektronicznej: - www.praca.gov.pl – www.epuap.gov.pl", co może także prowadzić do przeświadczenia, że wybór platformy elektronicznej www.praca.gov.pl i jednoznacznie wyrażenie woli kontaktu z organem w tej formie rozciąga się na wszystkie sprawy załatwiane w relacji pomiędzy organem a wnioskodawcą (skarżącym). W ocenie Sądu sygnalizowana przez organ I instancji w piśmie przewodnim z dnia 17 maja 2023 r. okoliczność, iż "w przypadku braku zgody na korespondencję elektroniczną poprzez praca.gov.pl Gdański Urząd Pracy nie może z Urzędu wygenerować żadnej korespondencji do bezrobotnego, ponieważ w systemie pojawia się komunikat, iż beneficjent nie wyraził zgody na doręczanie pism poprzez praca.gov.pl" pozostaje w oczywistej sprzeczności ze złożonym we wniosku rejestracyjnym przez skarżącego oświadczeniem, co może świadczyć o błędzie systemu bądź – w przypadku nie dopełnienia przez skarżącego na koncie użytkownika portalu praca.gov.pl jakiś dodatkowych "czynności technicznych" związanych z udzieleniem (potwierdzeniem) zgody na doręczanie wszelkiej korespondencji poprzez system teleinformatyczny praca.gov.pl – wskazuje na brak podjęcia przez organ przed wysłaniem wezwania z dnia 8 marca 2023 r. koniecznych czynności związanych z wyjaśnieniem zaistniałej sprzeczności. Należy podkreślić, że stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oświadczenie przez skarżącego, że kontakt organu z nim ma następować w systemie praca.gov.pl (czy też na adres e-mailowy) – przy jednoczesnym wykluczeniu kontaktu listownego (czy telefonicznego) – zawiera w istocie zgodę na tę formę kontaktu, a zatem brak możliwości technicznych doręczenia skarżącemu korespondencji w formie elektronicznej, wobec potrzeby dodatkowego i szczególnego odznaczenia tej woli w systemie teleinformatycznym praca.gov.pl, winien skłonić organ do wyjaśnienia tej okoliczności zważywszy na art. 9 k.p.a. i zasadę informowania stron, której znaczenie szczególnie uwidacznia się właśnie w omawianym przypadku wezwania bezrobotnego do stawiennictwa w urzędzie, w szczególności z uwagi na to, że niestawiennictwo bezrobotnego rodzi dla niego negatywne konsekwencje prawne określone w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.

Należy bowiem zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 120/12 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1086/12), na tle spraw związanych z zastosowaniem art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z., podkreśla się, że przepis ten zawiera sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw na okres od 120 do 270 dni. Oczywistym uzasadnieniem ustanowienia takiej sankcji jest konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów, jednakże – co podkreśla się - sankcja ta jest bardzo surowa, gdyż prowadzi w wielu przypadkach do długotrwałej utraty prawa do zasiłku, będącego jedynym źródłem utrzymania osoby bezrobotnej.

Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej - zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego.

Skoro wyznaczenie terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy co do zasady może następować w drodze pisemnej, to nie można także wykluczyć doręczenia takiego pisma w trybie zastępczym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 44 § 1-4 k.p.a. Mieć jednak na uwadze w takim wypadku należy, że niejednokrotnie przyczyny zastosowania instytucji "doręczenia zastępczego" mogą nie być zawinione przez adresata. W przypadku instytucji prawa procesowego stronie przysługuje w takiej sytuacji możliwość zwrócenia się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Jednakże terminy, o których mowa w art. 33 ust. 4 u.p.z., są terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych przepisów, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia.

Surowość sankcji związanej z niestawiennictwem bezrobotnego w wyznaczonym terminie nakazuje stwierdzenie, że jeśli organ zatrudnienia posiada możliwość przekazania informacji o wyznaczeniu terminu stawiennictwa drogą inną niż pocztową, to z możliwości takiej też powinien skorzystać, zanim uczyni użytek z fikcji prawnej doręczenia zastępczego. Możliwość taką dopuszcza zresztą stosowany odpowiednio przepis art. 55 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności. Komunikacja telefoniczna i drogą elektroniczną jest obecnie tak powszechna, że nic nie stoi na przeszkodzie, by z tych kanałów komunikacyjnych skorzystał organ administracji, o ile bezrobotny przy rejestracji możliwość taką stworzył, wskazując stosowny adres e-mail lub numer telefonu. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania czyniłaby zasadnym wszczęcie postępowania zmierzającego do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.

Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - w pełni podziela zaprezentowane stanowisko, zgodnie z którym surowość sankcji pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej z uwagi na jej niestawiennictwo i nieusprawiedliwienie tego niestawiennictwa w terminie zawitym określonym w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. nakłada na organ - w przypadku doręczenia wezwania o stawiennictwie w trybie art. 44 § 1-4 k.p.a. – "podwyższoną staranność" w przekazaniu informacji o wyznaczeniu terminu stawiennictwa w inny możliwy sposób przy użyciu dostępnych organowi oraz zainteresowanemu (stronie) środków łączności. Niewątpliwie w karcie rejestracyjnej skarżący - oprócz kontaktu przez system praca.gov.pl – wskazał na możliwość kontaktu mailowego podając swój adres. Oznacza to, że organ – w szczególności wobec otrzymania informacji o doręczeniu w formie zastępczej wezwania z dnia 8 marca 2023 r. do stawiennictwa skarżącego w organie w dniu 3 kwietnia 2023 r. – mógł przekazać informację o wyznaczeniu skarżącemu terminu stawiennictwa także drogą mailową. Przyjąć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopiero bezskuteczność takiego wezwania (poinformowania) czyniłaby zasadnym wszczęcie postępowania zmierzającego do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.

Zwrócić należy nadto uwagę na aspekt procesowy postępowania dotyczącego pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. Jest to odrębne postępowanie administracyjne wszczynane przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w wymienionym przepisie. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Czynności tej organ rozpatrujący niniejszą sprawę w pierwszej instancji nie dopełnił. Podkreślić należy, że dopiero realizacja przez właściwy organ obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania daje jej możliwość aktywnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Takiej możliwości skarżący w rozpoznawanej sprawie nie miał i swoje argumenty mógł przedstawić dopiero w odwołaniu kierowanym do organu II instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 557/22). Powyższe wskazuje, że w niniejszej sprawie organy naruszyły także art. 10 § 1, art. 15 oraz art. 61 § 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu natomiast do podnoszonej w skardze kwestii formalnoprawnej prawidłowości doręczenia stronie przedmiotowego wezwania z dnia 8 marca 2023 r. poprzez operatora pocztowego na zasadzie art. 44 k.p.a., stwierdzić należy, że organy w sposób prawidłowy przyjęły, iż w postępowaniu nie zostało obalone domniemanie prawne związane ze skutecznym doręczeniem przedmiotowego wezwania. W ocenie Sądu treść dokumentu (jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki z wezwaniem z dnia 8 marca 2023 r.), zawierającego potwierdzone przez doręczyciela określone informacje związane z wypełnieniem przesłanek doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., wskazuje na to, że doręczenie to nastąpiło w dniu 27 marca 2023 r. ze skutkiem prawnym. Skarżący pomimo złożenia – jak wskazywał – reklamacji u operatora pocztowego nie podważył skuteczności tego doręczenia, przy czym należy w tym miejscu skarżącemu wyjaśnić, że organ nie był obowiązany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wskazywania numeru listu poleconego, w którym została przesłana, bowiem skarżący jako strona postępowania miał prawo wglądu w akta sprawy (art. 73 k.p.a.), natomiast w odniesieniu do złożonych w tym zakresie w skardze wniosków dowodowych należy zaznaczyć, że sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a zatem jego zastosowanie musi być rozumiane zawężająco, bowiem celem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego i wyjątek ten może w dodatku mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2331/13), co w ocenie Sądu w omawianym zakresie w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Mając zatem powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, że skarżący dowiedział się o wyznaczonym mu terminie stawiennictwa wskutek doręczenia mu zastępczo pisma - bez wykorzystania innych możliwości komunikowania się z nim, oraz z naruszeniem przepisów postępowania art. 9, art. 10 § 1, art. 15 oraz art. 61 § 4 k.p.a. w omówionym powyżej zakresie - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji podejmie w pierwszej kolejności kroki mające na celu wyjaśnienie udzielenia przez skarżącego zgody na korespondencję elektroniczną poprzez praca.gov.pl i ustali formę tej korespondencji pomiędzy skarżącym a organem; w dalszej kolejności – w szczególności w przypadku konieczności listownego wezwania skarżącego (w szczególności w przypadku stwierdzenia doręczenia takiego wezwania ze skutkiem prawnym w trybie art. 44 k.p.a.) organ rozważy dodatkowo wykorzystanie przy poinformowaniu skarżącego o wyznaczeniu mu terminu stawiennictwa w urzędzie pracy innych udostępnionych przez skarżącego możliwości komunikacyjnych, a następnie – gdy zaistnieje taka konieczność - wyda stosowną decyzję po przeprowadzeniu postępowania realizującego gwarancje dwuinstancyjności i udziału stron we wszystkich stadiach postępowania.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że organ złożył wniosek o zastosowanie tego trybu postępowania, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).