III SA/Gd 332/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr SKO Gd/3065/22 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę.

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr WK-I.5430.257.2022.LC, wydaną na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 877 ze zm.) - dalej powoływanej również jako "ustawa", Prezydent Miasta Gdańska orzekł o zatrzymaniu M. K. prawa jazdy kategorii B nr [...], nr druku [...] wydanego w dniu 31 października 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że organ właściwy dłużnika – Prezydent Miasta Gdańska wystąpił z wnioskiem o zatrzymanie M. K., wskazując, że jest on zobowiązany do świadczenia alimentacyjnego na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 27 września 2012 r., egzekucja prowadzona przez komornika sądowego jest bezskuteczna, a dłużnik nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego.

Decyzją z dnia 16 marca 2021 r. nr GSĆ/DŚA/001933/D-UZN/03/2021, M. K. został uznany za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, która stała się ostateczna.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie wniosku organu właściwego dłużnika alimentacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. zarzucił wydanie decyzji na podstawie wniosku Prezydenta Miasta Gdańska (Gdańskiego Centrum Świadczeń) opartego o wadliwie rozpoznaną oraz zaskarżoną decyzję. Decyzja, na której oparto wniosek, została wydana bez uwzględnienia wszystkich okoliczności. Z uwagi na panującą pandemię COVID-19 w piśmie z Gdańskiego Centrum Świadczeń nie było wezwania do stawiennictwa w siedzibie organu, a jedynie informacja o kontakcie z placówką, do której odwołującemu nie udało się dodzwonić. Jak wskazał odwołujący się jest on zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, aktywnie poszukuje pracy, a nadto nigdy celowo nie odmówił przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Zatrzymanie prawa jazdy pogorszy sytuację odwołującego się jako poszukującego zatrudnienia oraz pogorszy jego sytuację osobistą, rodzinną i zdrowotną.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr SKO Gd/3065/22, wydaną na podstawie art. 5 ust. 3, 3b i 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z treści art. 5 ust. 3, 3b i ust. 5 ustawy wynika, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy zostanie wydana ostateczna decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a organ właściwy dłużnika wystąpi z wnioskiem do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu.

W niniejszej sprawie wobec strony została wydana ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 16 marca 2021 r. o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Z tych względów decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z przepisami prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 7 marca 2022 r. wezwał Gdańskie Centrum Świadczeń do zajęcia stanowiska w kwestii zasadności i aktualności wniosku w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Pismem z dnia 17 marca 2022 r. Gdańskie Centrum Świadczeń podtrzymało stanowisko zawarte we wniosku z dnia 19 stycznia 2022 r. Wskazano nadto, że z informacji uzyskanych od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Północ w Gdańsku, ostatnia wpłata dokonana przez skarżącego miała miejsce w dniu 23 października 2018 r. Nadto skarżący zaskarżył decyzję w przedmiocie uznania go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, która została utrzymana w mocy. Organ zobowiązany był zatem złożyć wniosek o zatrzymanie prawa jazdy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję M. K. zarzucił, że postępowanie dotyczące zatrzymania prawa jazdy od samego początku jest wadliwe i obarczone błędami formalnymi. Gdańskie Centrum Świadczeń wydało bezpodstawnie decyzję o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, po czym uruchomiło postępowanie celem zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. Gdańskie Centrum Świadczeń było obowiązane do wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wywiadu alimentacyjnego, a przesłało jedynie list z prośbą o kontakt, jednak skarżący nie dodzwonił się do GCŚ. Następnie skarżący otrzymał decyzję uznająca go za dłużnika alimentacyjnego, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy. Zdaniem skarżącego jego odwołanie nie zostało należycie rozpatrzone, a na odpowiedź po złożeniu odwołania skarżący oczekiwał ponad rok. Skarżący dodał, że jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, znajduje się w złym stanie zdrowia i w trudnej sytuacji materialnej, a brak prawa jazdy jest niezbędne do znalezienia zatrudnienia lub założenia własnej działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zarzucając decyzjom naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 5 ust. 3, 3b, 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana wadliwie, w szczególności poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 16 marca 2021 r. w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego M. K. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych została wydana pomimo niespełnienia przesłanki w postaci uniemożliwiania przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego lub odmowy złożenia oświadczenia majątkowego;

2. naruszenie art. 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ drugiej instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji okoliczności, czy postępowania administracyjne w sprawie uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych zostało wszczęte prawidłowo, tj. czy skarżący otrzymał wezwanie na wywiad alimentacyjny lub do złożenia oświadczenia majątkowego po uprzednim prawidłowym wysłaniu wezwania przez organ właściwy administracyjny.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że skarżący nie otrzymał wezwania na wywiad alimentacyjny lub do złożenia oświadczenia majątkowego, a w aktach sprawy nie znajduje się dokument potwierdzający, że takie wezwanie do skarżącego zostało wysłane przez właściwy organ administracyjny. Tym samym postępowanie dotyczące uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych zostało wszczęte wbrew cytowanym przepisom, a decyzja kończąca to postępowanie jest niezgodna z prawem. Organ drugiej instancji winien w myśl art. 7 i 77 k.p.a. zbadać, czy decyzja w przedmiocie uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych została wydana prawidłowo, w szczególności w świetle zgłaszanego przez skarżącego zarzutu niedoręczenia mu wezwania na wywiad alimentacyjny oraz do złożenia oświadczenia majątkowego, gdyż tylko prawidłowa decyzja uznająca skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych mogła być podstawą wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. Organ drugiej instancji powyższemu nie zadośćuczynił, czym naruszył podstawowe prawo skarżącego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie.

Pełnomocnik skarżącego dodał, że skarżący sformułował skargę w ten sposób, że zaskarża całe postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, w tym decyzję uznająca go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W konsekwencji Sąd powinien rozważyć, że skarżący de facto złożył dwie skargi administracyjne zawierające się w jednym piśmie z dnia 2 czerwca 2023 r. - dotyczącym decyzji SKO w postępowaniu uznającym skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz dotyczącej decyzji SKO w postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem skarga ta traktowana jest jako jedna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu wobec uznania go za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił złożenia oświadczenia majątkowego, zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy w terminie wyznaczonym przez organ właściwy dłużnika, bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

W myśl zaś art. 5 ust. 3b pkt ustawy, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika, po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138 z późn. zm.).

Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 5 tej ustawy na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy.

Z powyższej regulacji wynika, że badaniu przez organ w toku postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy podlega okoliczność czy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych została wydana i stała się ostateczna. Okoliczność ta stanowi, zgodnie z art. 5 ust. 3b ustawy, podstawę materialnoprawną wydania decyzji, o jakiej mowa w tym przepisie.

Jak wynika zatem z treści przywołanych przepisów, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy wówczas, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych a drugą - wystąpienie przez organ właściwy dłużnika z wnioskiem do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest zatem decyzją o charakterze związanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2773/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ, wydając rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu, nie ma luzu decyzyjnego i w sytuacji wystąpienia wskazanych w nim przesłanek obowiązany jest wydać decyzję odpowiadającą treści regulacji zawartej w art. 5 ust. 5 ustawy. Organ w tym postępowaniu nie bada okoliczności uznania osoby za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jest on bowiem związany ostateczną decyzją o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 473/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), organ w toku postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy winien zweryfikować czy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest ostateczna, bowiem okoliczność ta stanowi wyłączną przesłankę wydania decyzji o jakiej mowa w tym przepisie.

Decyzja administracyjna staje się ostateczna, jeżeli nie przysługuje od niej odwołanie. Odwołanie, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. strona może wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidział instytucji nadawania decyzji administracyjnej klauzuli stwierdzenia ostateczności. W związku z tym organ stosując normę art. art. 5 ust. 5 ustawy zobligowany jest do sprawdzenia, czy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna.

Skarżący kwestionował w skardze, podobnie jak ustanowiony dla nie go z urzędu pełnomocnik, a także w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji prawidłowość postępowania zakończonego decyzją o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wskazując, że nie został wezwany do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wywiadu alimentacyjnego. Nie kwestionowano jednak faktu doręczeniu mu tejże decyzji, tym bardziej, że okolicznością bezsporna jest, że skarżący odwołał się od tej decyzji, która jednak została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Tym samym decyzja ta uzyskała walor decyzji ostatecznej. Mogła zatem stanowić podstawę do złożenia przez Prezydenta Miasta Gdańska (Gdańskie Centrum Świadczeń) o zatrzymanie prawa jazdy wydanego skarżącemu.

Podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności nie mogły być brane pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy ponownie, że organy orzekające w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy są uprawnione, a jednocześnie obowiązane jedynie do zbadania czy przedmiotowa decyzja o uznaniu za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych uzyskała przymiot ostateczności. Organy te nie są natomiast uprawnione do weryfikowania prawidłowości decyzji w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Weryfikacja w tym zakresie jest dokonywana w toku postępowania odwoławczego od takiej decyzji.

Wyczerpujące wyjaśnienie przez organy orzekające w tej sprawie powyższych okoliczności skutkuje oceną, że w sprawie została ustalona kluczowa okoliczność, jaką jest posiadanie przez decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 16 marca 2021 r. przymiotu ostateczności, co uzasadniało ocenę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jako wydanych zgodnie z prawem.

Rozstrzygnięcie organu należało uznać za prawidłowe - zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3b i 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a więc organ zobowiązany był do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się podstaw do uchylenia ani zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Organy dokonały trafnych ustaleń co do stanu faktycznego, które to ustalenia prawidłowo przyjęły jako podstawą rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących jego sytuacji materialnej, osobistej i zdrowotnej wskazać należy, że ustawodawca nie uzależnił możliwości wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy od warunków materialnych i osobistych dłużnika alimentacyjnego. Organy wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie mogły zatem uwzględnić podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących jego ciężkiej sytuacji osobistej i majątkowej.

Natomiast w odniesieniu do zarzutów skarżącego, dotyczących negatywnych konsekwencji związanych z zatrzymaniem prawa jazdy w postaci powstania trudności w znalezieniu zatrudnienia lub rozpoczęcia działalności gospodarczej, należało uznać je za niezasadne. Jak wskazano wcześniej, treść art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozostawia miejsca na wątpliwości, co do jego interpretacji. W razie zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 3b ww. ustawy (ostateczna decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz skierowanie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy do starosty) organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy.

Ustawodawca w przepisach ustawy nie przewidział żadnych wyjątków od zasady, zgodnie z którą w sytuacji, gdy decyzja uznająca za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych staje się ostateczna, właściwy organ wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Podkreślenia wymaga, że art. 5 ust. 3b i 5 ustawy w sposób niebudzący wątpliwości stanowi bowiem, że jedyną przesłanką polegająca na badaniu w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie tego przepisu - jest wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu danej osoby za dłużnika alimentacyjnego, uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

W świetle powyższego, Sąd nie był uprawniony do badania podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących braku podstaw do uznania go za dłużnika alimentacyjnego, gdyż wykraczałoby to - jak wskazano wyżej - poza granice rozpoznawanej sprawy. Argumentacja dotycząca sytuacji osobistej skarżącego mogła być natomiast podniesiona w odwołaniu od decyzji o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego.

Treść skargi w sposób jednoznaczny wskazywała na przedmiot zaskarżenia, to jest wszystkie decyzje związane z zatrzymaniem prawa jazdy. To że argumentacja skargi sprowadzała się do kwestionowania zgodności z prawem decyzji wydanej w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie oznacza, że skargą została objęta również ta decyzja.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.