III SA/Gd 1183/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 8 września 2020 r., nr [...]

Decyzją z dnia 8 września 2020 r. (nr[...]) Burmistrz Miasta C. – działając na podstawie art. 3, art. 17, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a.") – orzekł o odmowie przyznania B. G. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na męża - R. G..

W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wskazując, że w oparciu o przedłożone dokumenty ustalono, że wnioskodawczyni jest uprawniona i pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. Przepis art. 17 u.ś.r. ustala generalną zasadę przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ustawodawca szczegółowo ustanowił w nim tryb i zasady przyznawania świadczenia, a organy obowiązane są do ich przestrzegania. Mając zatem na uwadze literalne brzmienie art. 17 ust. 5 lit. a/ u.ś.r. uznać należy, że przepis ten wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy, w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną osobą świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Z uwagi na powyższy cel ustawodawca zdecydował wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury.

Organ wskazał, że B. G. legitymuje się trwale orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ma problem ze wzrokiem, choruje na kręgosłup, stawy, reumatyzm, a ponadto posiada prawo i pobiera emeryturę. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania B. i R. G. wynika, że R. G. do dnia 30 września 2020 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. dnia 10 września 2018 r. (nr [...]); ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 marca 2008 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto R. G. legitymuje się również orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 30 maja 2019 r. (nr akt[...]), w którym stwierdza się że jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, co w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 21 lit. d/ u.ś.r. oznacza znaczny stopień niepełnosprawności.

Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego na potrzeby przyznania prawa do niniejszego świadczenia wynika, że strona opiekuje się niepełnosprawnym mężem, który nie jest zdolny do samoobsługi, ma ograniczoną zdolność poruszania się, wymaga stałej opieki ze strony osoby drugiej, poprzez zapewnienie pomocy m.in. w czynnościach higenicznych, w ubieraniu się i spożywaniu posiłków. W ocenie pracownika socjalnego niezbędna pomoc jaką zapewnia mu żona - B. G., nie budzi zastrzeżeń.

Organ ponadto wskazał, że w świetle uregulowania ustawy, jeżeli osoba wnioskująca nie jest matką lub ojcem osoby, nad którą sprawuje opiekę, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 lub 1a u.ś.r., co oznacza, że może otrzymać wnioskowane świadczenie wyłącznie w sytuacji istnienia po swej stronie obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego (w skrócie: "k.r.o."). Kodeks ten ustala też kolejność zobowiązanych do alimentacji. I tak, zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciążą krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Artykuł 129 § 1 k.r.o. przesądza, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W świetle powołanych przepisów nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek, wynikających z art. 17 ust. 1, ust. 1a, a także ust. 1b u.ś.r.

Organ stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ponieważ obowiązek alimentacyjny spoczywa na niej, jako żonie osoby wymagającej opieki. Jednocześnie bezsporny jest fakt sprawowania przez nią w odpowiedni sposób opieki nad niepełnosprawną mężem, jednakże zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, a jak wynika z orzeczenia nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność R. G., natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 56. roku życia.

Na powyższy pogląd nie ma wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał wyraźnie, że skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani "wykreowanie" prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który ma prawo do zmiany istniejących przepisów prawnych.

Organ wskazał, że nie posiada prawa, ani możliwości do zmiany przepisów ustawy, a ponadto jest związany do wydawania decyzji administracyjnej na gruncie obowiązujących przepisów, gdyż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Także stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jest jednoznaczne i potwierdza konieczność zróżnicowanego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, bowiem działania legislacyjne zmierzające do przywrócenia równości wśród tej kategorii świadczeniobiorców wciąż trwają. Organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 2926/14) oraz z dnia 1 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 519/14), w których stwierdzono, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego wprawdzie orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże nie wpłynął na sytuację osoby wnioskującej, gdyż ta "musi czekać ma rozwiązania ustawowe".

Reasumując z uwagi na fakt, że nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r., organ orzekł, iż świadczenie pielęgnacyjne wnioskowane na R. G. nie przysługuje.

Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 października 2020 r. (nr[...]) – działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 28 lipca 2020 r. B. G. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem - R. G. załączając niezbędne dokumenty. Mąż wnioskodawczni - R. G. (ur. [...] 1952 r.), orzeczeniem nr [...] z dnia 10 września 2018 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 03 marca 2018 r. W orzeczeniu tym podano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Z orzeczenia wynika także, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zaś orzeczenie wydano do dnia 30 września 2020 r. Nadto R. G. na podstawie orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w S. z dnia 30 maja 2019 r. (nr akt[...]) został uznany za trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji.

W aktach sprawy widnieje wywiad środowiskowy, z którego wynika, że mąż wnioskodawczyni ze względu na dolegliwości chorobowe wymaga opieki osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu oraz wsparcia przy wykonywaniu wszelkich czynności życiowych. R. G. ma poważne problemy zdrowotne przewlekłe: choroba płuc, astma oskrzelowa, wstawiony rozrusznik serca, endoproteza lewego biodra, problemy naczyniowe, choroba zwyrodnieniowa stawów i kolan, przewlekłe zapalenie zatok przynosowych - pozostaje pod kontrolą lekarza rodzinnego oraz lekarzy specjalistów. Ma ograniczoną zdolność poruszania się, posiada duże kule łokciowe oraz wózek inwalidzki, samodzielnie nie opuszcza mieszkania, wymaga bezspornie pomocy osoby drugiej we wszystkich czynnościach życia codziennego. Niezbędną pomoc i opiekę mężowi zapewnia jego żona. Wskazano w wywiadzie na czynności jakie wykonuje wnioskodawczyni w ramach sprawowanej opieki; dodatkowo wnioskodawczyni w oświadczeniu wskazała na zakres wykonywanych czynności. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie zakwestionował faktu sprawowania opieki przez wnioskodawczynię i wykonywanych czynności w ramach tej opieki stwierdzając, że opieka jest sprawowana prawidłowo.

Ustalono także, że wnioskodawczyni - B. G. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ma problemy ze wzrokiem, choruje na kręgosłup, stawy, reumatyzm, jednakże mimo tych dolegliwości chorobowych nie stwierdzono, aby wnioskodawczyni nie była w stanie zajmować się i opiekować mężem.

W ocenie bowiem pracownika socjalnego niezbędna pomoc jaką zapewnia żona, nie budzi zastrzeżeń.

Dokonując oceny prawidłowości przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium nie podzieliło zasadności argumentacji organu I instancji w części dotyczącej podstaw odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na czas powstania niepełnosprawności osoby dorosłej i stwierdzenia, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Organ odwoławczy wskazał, że przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony. Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art.17 ust. 1b u.ś.r. - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Tak wiec prawo do przedmiotowego świadczenia powinno przysługiwać niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność osoby, nad która sprawowana jest opieka.

Nadto orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Tak orzekł WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 996/17 oraz podobnie w wyroku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 55/20.

Tożsame stanowisko wyrażone zostało w wyrokach NSA: z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16; oraz WSA: w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14; w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15; w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 818/14; w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14; w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14; w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14. W orzecznictwie wskazuje się nadto, iż pomimo nieuchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. konieczne jest dokonanie takiej wykładni przepisów ustawy, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (zob. wyrok NSA: z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/16 oraz z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17). Stanowisko takie jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16).

W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, którą podziela Kolegium, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Tymczasem w niniejszej sprawie wobec strony organ I instancji zastosował przewidziany tym przepisem niekonstytucyjny warunek, od spełnienia którego uzależniono przyznanie prawa do żądanego świadczenia, stawiając ją tym samym w gorszej sytuacji niż osoby sprawujące opiekę nad dorosłym członkiem najbliższej rodziny, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18. roku życia, ewentualnie przed ukończeniem 25. roku życia w wypadku nauki w szkole lub szkole wyższej.

W ocenie Kolegium brak było zatem podstaw do odmowy przyznania odwołującej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a mianowicie, że niepełnosprawność jej męża nie powstała w okresach życia wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.z uwagi na datę powstania niepełnosprawności.

Organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna osoby dorosłej niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe), ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Mimo takiego stanowiska, które Kolegium w tutejszym składzie podziela, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w rozpoznawanej sprawie nie pozwalają jednak na przyznanie przedmiotowego świadczenia.

Okolicznością, która zdecydowała o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji jest fakt, że strona ma ustalone prawo do emerytury i wyczerpuje to przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Jest jednak również bezsporne, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Z decyzji ZUS Oddział w S. z dnia 1 marca 2020 r. o waloryzacji emerytury znak: [...] wynika, że B. G. pobiera emeryturę, której wysokość po waloryzacji od 1 marca 2020 r. wynosi 1.284,55 zł brutto, a wysokość tego świadczenia do wypłaty wynosi 1.093,94 zł.

Kolegium podkreśliło, że to właśnie ta okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że strona może mieć uzasadnione poczucie krzywdy i niesprawiedliwości, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Wobec tego trudna sytuacja materialna strony i pobieranie w niższej wysokości niż świadczenie emerytury nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził.

Cechą istotną pozwalającą na przyznanie świadczenia jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie z tego względu pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej. Kolegium wskazało, że na uwagę zasługuje stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 824/19), zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej, o ile jest możliwa. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu - w świetle ww. wyroku - można mówić również w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi przy tym istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.

Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a przyznane świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Świadczenie pielęgnacyjne ma więc zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Co do zasady emeryt - może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne - nie.

Samo świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i nie wykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną" w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny. Dodatkowo pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego związane jest ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych.

Kolegium wskazało także, że w przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacanych za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne przez okres wskazany w art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 300), kwestią częściowo problematyczną byłoby ustalenie podstawy wymiaru tych składek.

Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez osobę opiekującą się dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż strona pobiera emeryturę z ZUS-u.

Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla pracowników, którzy przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

Kolegium wyjaśniło, że samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Co więcej, świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych.

Kolegium wskazało, że znane mu jest stanowisko przytoczone przez odwołującą się stronę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19) wskazujące na możliwość przyznania jej świadczenia w wysokości różnicy między otrzymywaną emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, jednakże zdaniem Kolegium nie stanowi ono wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., bowiem Sąd ten orzekał w indywidualnej sprawie uwzględniając zaistniałe okoliczności faktycznej rozpoznawanej sprawy.

Kolegium wskazało także, że znane mu są odmienne poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które w tym zakresie nie są jednolite, ale Kolegium nie aprobuje wyrażonego w nich stanowiska (patrz np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18). Co istotne, częściej można spotkać w judykaturze stanowisko przeciwne - zbieżne z poglądem wyrażanym przez Sąd w przywołanym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Przykładowo można tutaj przywołać wyroki: WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1818/16; WSA w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 80/17; WSA w Łodzi z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 485/17, WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19, WSA w Opolu z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Op 314/19.

Kolegium podzieliło także tę linię orzecznictwa, jaką prezentują m.in. wyroki: WSA w Łodzi, sygn. akt SA/Łd 485/17 z dnia 22 września 2017 r. oraz NSA z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1831/15; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 17 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 3209/14, przyjmując motywy w nich wyrażone za własne.

Dopóki ustawodawca w drodze właściwego postępowania nie stwierdzi niezgodności z Konstytucją określonego przepisu, dopóty organy administracji publicznej mają obowiązek dokonywania kontroli w oparciu o ten przepis, ponieważ zachowuje on moc wiążącą i są one związane obowiązującym brzmieniem przepisu, który stanowi materialną podstawę załatwienia sprawy.

W związku Kolegium stwierdziło, że posiadanie uprawnienia do emerytury wyklucza na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, to sięganie do wykładni funkcjonalnej stanowiłoby działanie contra legem.

Kończąc organ wskazał, że niezależnie od poczynionych na gruncie niniejszej sprawy rozważań prawnych, należy odnieść się z uznaniem i szacunkiem dla postawy strony, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który wymaga opieki drugiej osoby, czego organ odwoławczy nie kwestionuje. Kolegium podkreśliło, że wysoko cenna jest taka pomoc z punktu widzenia moralnego, choć nie daje podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Kolegium podkreśliło, że należy odwołać się do zasady praworządności zobowiązującej organy administracji państwowej przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw z zakresu administracji do ich rozpoznania w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym nie jest możliwe rozstrzygnięcie o uprawnieniach strony postępowania w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego.

B. G. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), w którym Sąd ten uznał, że opiekun osoby z niepełnosprawnością, który pobiera emeryturę lub rentę ma prawo doświadczenia pielęgnacyjnego w wymiarze różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury czy renty. Skarżąca opisała także sytuację rodzinną swoją i jej męża, zarówno finansową jak i zdrowotną, załączając odnośne dokumenty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym; b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem – R. G. (ur. w 1952 r.), legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 10 września 2018 r., zaliczającym R. G. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, z informacją, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje 3 marca 2008 r., natomiast nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane do dnia 30 września 2020 r. Ponadto z akt sprawy wynikało, że skarżąca – B. G. pobiera emeryturę, której wysokość po waloryzacji od dnia 1 marca 2020 r. wynosi 1.284,55 zł (vide: decyzja ZUS Oddział w S. z dnia 1 marca 2020 r., nr [...]).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., przy czym organ odwoławczy podstawę do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego oparł wyłącznie o twierdzenie, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie ma związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, gdyż skarżąca nie jest zdolna do podjęcia zatrudnienia z uwagi na wiek, który uprawnia ją do pobierania emerytury, co wyklucza przyznanie jej świadczenia na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., natomiast organ I instancji dodatkowo stwierdził brak wypełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., warunkującej przyznanie tego świadczenia od spełnienia "kryteriów wiekowych" w nim określonych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zakwestionowania prawa skarżącej do wnioskowanego świadczenia z uwagi na nie wypełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., uzależniającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, Sąd – nie powtarzając przywołanej argumentacji - pragnie w pełni podzielić wyrażone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stanowisko - a zarazem potwierdzone utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych - odnośnie konieczności uwzględnienia skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), który w punkcie 2. sentencji orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji należy wskazać, że rozpoznając niniejszą sprawę wadliwym było stanowisko przyjęte przez organ I instancji, jakoby skarżąca nie mogła uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, iż nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (bowiem nie dało się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność). Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne kryterium wieku odnoszące się do momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., to tym samym dodatkowa przesłanka wskazana w punkcie 2. tego przepisu, uzależniająca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności pobierania nauki przez osobę niepełnosprawną w momencie powstania niepełnosprawności, nie mogła mieć jakiegokolwiek znaczenia przy ocenie spełnienia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zatem zakresie należało stwierdzić, że organ I instancji wydając w sprawie swoją decyzję dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności stanowiska organów odnośnie braku podstaw przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na zaistnienie sytuacji opisanej w treści w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia pozostawało, czy istotnie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie może być uwzględniony, gdy osoba sprawująca opiekę posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., także takiego, którego uzyskanie związane jest z osiągnięciem przez nią określonego wieku.

W tym kontekście Sąd za niezasadne uznał stanowisko, że skarżąca jest osobą niezdolną do podjęcia pracy z uwagi na wiek. Osoba, której stan zdrowa nie wyklucza zatrudnienia, która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę. Wynika to wprost z unormowań przepisów art. 103 i art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm. - dalej w skrócie "u.e.r.f.u.s.") przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona dodatkowo podjąć zatrudnienie. Osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza zatem możliwości pozostawania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu.

Stwierdzenie niezdolności do pracy nie jest konsekwencją osiągnięcia wieku emerytalnego lecz stanu zdrowia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Orzekanie o niezdolność do pracy następuje, co do zasady, w trybie przewidzianym w art. 14 cytowanej ustawy; niezdolność do pracy wynikać może także z orzeczenia o niepełnosprawności wydawanego w trybie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (zob. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; Dz .U z 2020 r., poz. 426).

Organ nie może zatem dokonywać oceny zdolności skarżącej do podjęcia pracy przez pryzmat jej wieku.

W sprawie konieczne było także rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie może być uwzględniony, gdy strona posiada prawo do świadczenia emerytalnego, o którym jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r.

Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. O ile jakikolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika m.in ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W roku 2020, stosownie do art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067).

Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku prawa do emerytury było, aby uprawniony opiekun nie pobierał tego świadczenia w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. pozwalającej na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Całkowite wyłączenie opiekunów – emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zatem zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.

W analizowanej sytuacji rozstrzygnięcia wymagało nadto, w jaki sposób świadczenie winno być wypłacane.

Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 - stanął na stanowisku, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Natomiast w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury lub renty (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Sąd podziela stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować.

Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, gdy strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest zatem taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Mając zatem na uwadze zasygnalizowane powyżej naruszenia przez organy w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia. Organ winien zastosować przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i wykładnię prawa materialnego, prowadzić postępowanie zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 9 k.p.a. oraz podjąć działanie, o którym jest mowa w art. 79a k.p.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).