III SA/Gd 1146/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant: Asystent sędziego Marzena Cybulska - Kulesza, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r., nr SKO Gd/3750/21 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.

Prezydent Miasta Starogard Gdański, działając z urzędu, decyzją z dnia 25 maja 2021 r. (nr OPS.SS.5026.DPS.OZ.1584.2021) wydaną wobec M. F. (dalej również jako "strona" lub "skarżąca"), ustalił wysokość obciążającej stronę odpłatności za pobyt jej matki, I. W. w domu Pomocy Społecznej w S. (dalej ako "DPS") w kwocie 2 785,85 zł miesięcznie (pkt 1). Organ orzekł ponadto, że ww. odpłatność należy uiszczać do 10 dnia każdego miesiąca z góry, począwszy od 1 marca 2021 r. na wskazany rachunek bankowy (pkt 2). W punkcie 3 decyzji orzeczono, że należność za okres od dnia 1 marca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. należy wpłacić w terminie do 30 czerwca 2021 r.

Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 61 ust. 2d w zw. z art. 8, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa" lub "u.p.s.", oraz art. 35 § 5, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.:Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a."

Organ zaznaczył, że matka strony została w 2017 r. skierowana do DPS w S. O umieszczeniu I. W. w DPS na czas nieokreślony orzeczono zaś na mocy decyzji wydanej w dniu 29 listopada 2017 r. (nr XIX/DPS/2017 DG). Wskazano, że całkowity miesięczny koszt pobytu matki strony w DPS, zgodnie z art. 60 u.p.s. oraz Zarządzeniem Starosty Starogardzkiego nr 9/2021 z dnia 10 lutego 2021 r. wynosi 4 377,23 zł. Zaznaczono też przy tym, że w zastępstwie strony, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. za pobyt matki strony w DPS w okresie od 2021 r. wnosi odpłatność w wysokości 3 148,79 zł miesięcznie.

Ponieważ M. F. nie odpowiedziała pozytywnie na nadesłaną przez organ propozycję zawarcia umowy określającej obciążającą stronę wysokość odpłatności za pobyt jej matki w DPS (nie odesłała podpisanej umowy), organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości tej odpłatności w drodze decyzji administracyjnej - w oparciu o art. 61 ust. 2 d u.p.s.

W sprawie ustalono, że M. F. jest jedynym dzieckiem I. W. M. F. oświadczyła, że zamieszkuje w Wielkiej Brytanii i w skład jej gospodarstwa domowego wchodzą 4 osoby, w tym dwójka dzieci, a łączny dochód rodziny wynosi 2 520 funtów brytyjskich (dalej jako "GBP"). Po przeliczeniu dochodu w oparciu o średni kurs GBP, przyjęto że dochód na osobę w rodzinie wyniósł na dzień wydania decyzji 13 109,54 zł. Przyjęto ponadto, że strona faktycznie prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe - wraz z mężem i jednym z dzieci.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie uzyskiwanych w rodzinie dochodów oraz liczby osób w gospodarstwie domowym, ustalono że dochód na osobę w rodzinie M. F. przekroczył 300 % kryterium dochodowego (300 % z 528 zł = 1584 zł), wynosząc 4 369,84 zł na osobę.

Wobec powyższego, organ wskazał, że kwota wyliczonej dla strony odpłatności za pobyt jej matki w DPS w S. wyniosła 2.785,85 zł miesięcznie (dochód na osobę minus kwota 300% kryterium dochodowego). Wskazano przy tym jednocześnie, że art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy uzależnia wysokość opłaty od dochodów, nie zaś od ponoszonych wydatków, czy rzeczywistych możliwości finansowych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona w toku postępowania zwróciła się do organu o zwolnienie z opłaty w wiadomości e-mail z dnia 27 kwietnia 2021 r., a następnie w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. przesłanym pocztą tradycyjną. Wnioski te zostały ocenione jako wniesione nieskutecznie, wiadomość e-mail nie spełnia wymogów podania w rozumieniu k.p.a., natomiast wniosek z dnia 20 kwietnia 2021 r., pomimo skutecznego wezwania strony do uzupełniania jego braków, wciąż nie został podpisany.

M. F. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, gdzie wskazała, że w toku postępowania wnosiła do organu o zwolnienie jej z opłaty za pobyt matki w DPS, ponieważ nie jest w stanie ponieść tego wydatku bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego siebie i rodziny. Strona zarzuciła organowi, że przyjęcie dochodu rodziny na poziomie 2 520 GBP było arbitralne, ponieważ nie wzięto pod uwagę jakie strona musi ponosić z tego dochodu wydatki. Uzyskiwane dochody pozwalają stronie wyłącznie na pokrycie jej bieżących zobowiązań, a nie dysponuje ona jednocześnie żadnymi oszczędnościami. W sprawie nie wzięto także pod uwagę, że strona jest dotknięta niepełnosprawnością słuchową. Jej możliwości zarobkowe w związku z tym uległy zmniejszeniu, ponieważ nie może wykonywać każdej pracy. Wobec powyższego, w ocenie strony, decyzja została wydana przedwcześnie, ponieważ organ nie wyjaśnił i nie rozważył wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Do argumentów strony nie odniesiono się zaś w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 29 września 2021 r. (nr SKO Gd/3750/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie punktu 1 i 2, to jest w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości obciążającej M. F. odpłatności za pobyt jej matki w DPS w S. w miesięcznej wysokości 2 785,85 zł, począwszy do dnia 1 marca 2021 r. z obowiązkiem zapłaty z góry do 10 dnia każdego miesiąca. Na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaś punkt 3 zaskarżonej decyzji, nakazujący stronie dokonanie płatności za okres od 1 marca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w terminie do 30 czerwca 2021 r. i w tym zakresie umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Kolegium, w sprawie dokonano prawidłowej oceny sytuacji rodzinnej, życiowej i majątkowej rodziny M. F. W konsekwencji stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 61 u.p.s. zgodnie z którym m.in. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej obok mieszkańca domu pomocy społecznej ponoszą też - w określonych w ustawie sytuacjach jego zstępni, przy czym w odniesieniu do osób w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rocznie, z tym, ze kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium.

Wskazano, że podstawę wydania decyzji stanowiły ustalenia organu pierwszej instancji, z których wynika, że M. F. mieszka w Anglii i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem i córką, którego dochód zgodnie z oświadczeniem skarżącej wynosi 2 520 funtów miesięcznie, a przeliczeniu na polską walutę (zgodnie z art. 8 ust. 13 u.p.s.) 13 109,54 zł, tj. 4 369.84 zł na każdą z trzech osób w rodzinie. Ustalony dochód rodziny przekraczał kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. 1 584,00 zł (528 zł x 300%) o kwotę 2 785, 85 zł na osobę w rodzinie. Mając to na uwadze przyjęto, że dochód rodziny M. F., będącej jedynym dzieckiem I. W., jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a co za tym idzie istnieją podstawy do zobowiązania strony do ponoszenia odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Wskazano, że organ pierwszej instancji ustalił tą odpłatność na kwotę 2 785.85 zł. Kwota dochodu rodziny pozostająca po wniesieniu tej opłaty wyniesie 10 323,69 zł, tj. 3 441,23 zł na osobę w rodzinie skarżącej i znacznie przekroczy 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwotę 1.584 zł. Jednocześnie podkreślono, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej ma charakter alimentacyjny. Obowiązek ten ujęty w przepisie art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy dotyczy w pierwszym rzędzie małżonków, w następnej zaś kolejności najbliższych krewnych, przy czym najpierw zstępnych, a po nich wstępnych. To przede wszystkim krewni osób w domu społecznej, a nie gmina są więc zobowiązani w pierwszej kolejności do ponoszenia kosztów pobytu osoby w domu pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło natomiast, że z treści art. 61 u.p.s. wynika, iż podstawę ustalenia opłaty za pobyt członka rodziny w tym jej wysokości, stanowią wyłącznie dochody rodziny, a nie jej wydatki. W definicji dochodu, jak i w enumeratywnym katalogu składników, których do dochodu się nie wlicza, nie wymienia się bowiem kwot pomniejszających faktyczny miesięczny dochód, przeznaczanych na bieżące wydatki bytowe (opłaty za wszelkie media, paliwo, telefon, gaz, utrzymanie samochodu), czy też wydatki związane z remontem lub kosztami leczenia. Obowiązki zstępnego osoby skierowanej i umieszczonej w domu pomocy społecznej uzależnione są zatem wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Zatem ustalając wysokość opłaty skarżącej za pobyt matki w domu pomocy społecznej organ pierwszej instancji nie miał podstaw aby uwzględniać podane przez stronę wydatki rodziny.

W ocenie Kolegium, podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące wysokich wydatków rodziny, a także jej niepełnosprawności choć nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania, mogłyby ewentualnie zostać uwzględnione w postępowaniu o zwolnienie z ponoszenia opłaty.

W tym zakresie wyjaśniono, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu.

Kolegium stanęło na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, stanowi odrębne postępowanie w stosunku do postępowania o ustalenie tej opłaty i może być prowadzone jedynie po ostatecznym zakończeniu tego pierwszego postępowania, na wniosek osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony.

Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało zatem, że ewentualne zwolnienie skarżącej (częściowe lub całkowite) z ponoszenia opłaty za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej może nastąpić dopiero w odrębnym postępowaniu, na jej umotywowany wniosek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. F. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie przez organ art. 7 i art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a., a także art. 64 w zw. z art. 61 ust. 2 u.p.s.

Skarżąca uzasadniając podniesione zarzuty, podtrzymała w tym zakresie argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu, to jest stanowisko, że ustalając opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, w części obciążającej skarżącą, organ winien uwzględnić rzeczywistą sytuację materialną strony i stan jej zdrowia, czego w sprawie nie uczyniono. Skarżąca wskazała, że z uwagi na wydatki jakie ponosi oraz ograniczone możliwości zarobkowe związane z pogarszającym się stanem zdrowia, nie jest w stanie partycypować w opłacie za pobyt jej matki w DPS.

Organ nie rozpatrzył tej części materiału sprawy oraz argumentacji przemawiającej, w ocenie skarżącej, za koniecznością zwolnienia jej z ponoszenia opłaty. W sprawie błędnie bowiem przyjęto, że zastosowanie art. 64 u.p.s. wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania po uprzednim uprawomocnieniu się rozstrzygnięć w sprawie, której przedmiotowa skarga dotyczy. W ocenie skarżącej, okoliczności dotyczące jej rzeczywistych możliwości partycypowania w opłacie za pobyt jej matki w DPS powinny zaś być wzięte pod uwagę już w toku pierwszego toczącego się przed organami postępowania, skoro skarżąca zgłaszała wniosek o zwolnienie z opłaty oraz podawała argumenty przemawiające za takim zwolnieniem.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że przepisy nie stanowią, aby opłata objęta umową musiała odpowiadać kwocie wynikającej z art. 61 ust. 2 pkt 2 u p.s. Wskazują natomiast, że ustalając opłatę, organ bierze pod uwagę wysokość dochodów i możliwości stron umowy. "Możliwości" może zaś właśnie ograniczać długotrwała choroba, niepełnosprawność, jak również wiele innych okoliczności życiowych. Należałoby dopuścić do ich uwzględniania już na etapie postępowania w sprawie ustalenia odpłatności, co skutkowałoby ustaleniem opłaty na realnym poziomie, z pewnością niższym, niż wynikający z ustawy, a jednocześnie zaoszczędziłoby czasu oraz nakładu pracy i środków przy prowadzeniu postępowań, tym bardziej, że właściwym w obu sprawach pozostaje ten sam organ. Skarżąca stanęła na stanowisku, że brak jest jakiegokolwiek przepisu tamującego możliwość uwzględniania okoliczności dających podstawę zwolnienia od opłat - już w momencie ustalania opłaty. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1025/19. W oparciu o wskazany wyrok skarżąca stwierdziła, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza zwolnienie z opłaty w oparciu o art. 64 u.p.s. już w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty.

W przedmiotowej sprawie organ mimo tego, że poinformował skarżącą w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r. o możliwości skorzystania z instytucji zwolnienia (art. 64 ustawy), to następnie pominął cały przedstawiony przez skarżąca w celu wykazania zasadności zwolnienia jej z opłaty materiał dowodowy, przez co, w ocenie skarżącej, doszło do istotnego naruszenia zasady zaufania.

Skarżąca podkreśliła, że po nowelizacji art. 64 u.p.s., który jest podstawą zwolnienia z obowiązku zwolnienia z opłaty, ustawodawca rozróżnia osoby wnoszące opłatę od osób obowiązanych do jej wnoszenia. Obecnie zatem zwolnienie z opłat odnosi się nie tylko do sytuacji gdy dana osoba przebywa w domu pomocy społecznej, lecz także do sytuacji, gdy jest do niego kierowana. Jednoznacznie jest to więc z tym, że osoba obowiązana (ustawowo) do wnoszenia opłaty może zwrócić się wcześniej o zwolnienie, zanim opłata zostanie wyliczona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.:Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Jak wskazano wyżej, jedynym kryterium oceny postępowania administracyjnego i wydanych w jego ramach decyzji jest kryterium zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie ma tym samym kompetencji do oceny zgodności zaskarżonych aktów z zasadami współżycia społecznego. Orzeczenia Sądu nie mogą też zastępować merytorycznych rozstrzygnięć wydawanych w danej sprawie przez uprawnione organy administracji.

Przedmiotem kontroli Sądu strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r. (nr SKO Gd/3750/21), na mocy której orzeczono, że skarżąca jest obowiązana do ponoszenia części opłaty za pobyt jej matki w DPS w S., to jest kwoty w wysokości 2 785, 85 zł (przy całości miesięcznej opłaty wymaganej za pobyt I. W. w DPS w S. w wysokości 4 377,23 zł).

Strona skarżąca podkreśla, że nie jest w stanie regulować opłaty jaką względem niej ustalono za pobyt matki w DPS, a zatem powinna zostać w toku prowadzonego w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty postępowania całkowicie zwolniona z obowiązku partycypacji w ponoszeniu opłaty, uwzględniając sytuację materialną skarżącej oraz jej stan zdrowia, który ogranicza jej możliwości zarobkowania. Skarżąca podkreśla, że w toku postępowanie wystąpiła z wnioskiem o zwolnienie jej z opłaty, wniosek ten nie został jednak przez organ rozpoznany.

Skarżąca nie kwestionuje więc prawidłowości wyliczeń dotyczących ustalonej wysokości opłaty jako takich, lecz stoi na stanowisku, że nie byłoby konieczności ich dokonywania, gdyby organ uwzględnił, ze opłata nie powinna być w ogóle ustalona względem skarżącej w związku ze spełnieniem warunków zwolnienia z opłaty, których organ nie wziął pod uwagę. Zasadniczą kwestią podnoszoną w skardze jest zatem nie sam fakt ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia ciężaru finansowego, ani wysokość ustalonych miesięcznych kosztów, a fakt, że organ w jednej decyzji nie orzekł jednocześnie zarówno o kwestiach osoby zobowiązanej i wysokości miesięcznych kosztów, ale także o kwestii zwolnienia z konieczności ponoszenia opłat mimo złożonego w tym zakresie wniosku.

Organ administracji wskazuje natomiast, że postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w DPS oraz postępowania w przedmiocie zwolnienia z opłaty mają odrębny przedmiot i są odrębnie prowadzone. Jednocześnie organ zwrócił na konieczną kolejność i wzajemną relację pomiędzy wskazanymi postępowaniami, to jest dopuszczalność prowadzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt krewnego w DPS dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty w drodze decyzji administracyjnej, pod warunkiem skutecznego złożenia wniosku o zwolnienie z opłaty.

Jak zostanie wykazane poniżej, stanowisko Kolegium należy uznać za prawidłowe, jako znajdujące pełne uzasadnienie w bezpośredniej treści przepisów ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko to pozostaje także w zgodzie z celem wprowadzenia przez ustawodawcę określonych zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, która w pierwszej kolejności powinna obciążać osobę korzystającą z tego rodzaju opieki oraz osoby mające względem przebywającej w DPS osoby obowiązek alimentacyjny, a dopiero w ostatniej kolejności gminę. W sprawie istotna pozostaje przy tym okoliczność, że jak wynika z akt sprawy matka skarżącej przebywa już w DPS od kilku lat (od 2017 r.) Zaskarżona decyzja nie została zatem wydana na etapie kierowania matki skarżącej do DPS, a do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty w drodze decyzji doszło w związku z brakiem zgody skarżącej na podpisanie umowy dotyczącej partycypacji w kosztach utrzymania matki w DPS. Do tego czasu ciężar opłaty za pobyt I. W. w DPS, obok osoby uprawnionej, ponosiła zatem wyłącznie gmina.

Analizując stan prawny przedmiotowej sprawy wskazać należy zatem w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 60 u.p.s.:

1. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3.

2. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca:

2) w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku.

4. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego.

W przedmiotowej sprawie średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca przyjęto w kwocie 4 377,23 zł w oparciu o zarządzenie Starosty Starogardzkiego nr 9/2021 r. z dnia 10 lutego 2021 r. (Dz.U. Woj. Pom. Z 2021 r., poz. 684).

Kolejność osób obowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej określa art 61 ust. 1 u.p.s., w myśl którego:

1. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Art. 61 ust. 2 u.p.s. ustala z kolei stosunek między wysokości poszczególnych części opłaty za pobyt w domu ponoszonych przez różne podmioty, w sytuacji gdy mieszkaniec samodzielnie nie uiszcza całości takiej opłaty. Przepis ten wskazuje, że:

2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 :

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

2a. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2.

2b. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a.

2c. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

2d. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

2e. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

2f. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.

3. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej oraz wyliczenie dochodu bądź sumy dochodów wszystkich członków rodziny następuje więc jedynie w wyznaczonym powyższymi przepisami zakresie, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego normującymi postępowanie dowodowe. Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga jednocześnie zawsze skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej, co następuje w formie umowy, bądź na podstawie decyzji.

Zwolnienie z opłat normują natomiast m.in. przepisy art. 64 i 64a u.p.s.

Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu.

Przepis art. 64a u.p.s. stanowi, że osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej.

Skarżąca w toku postępowania przed organami podnosiła zarzuty, zawiązane z dwiema kwestiami: jedna z nich dotyczyła zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłatności z uwagi na brak możliwości regulowania opłaty, a druga wadliwie przeprowadzonego przez organy postępowania, co skutkowało wydaniem wadliwych decyzji. Wadliwości postępowania skarżąca upatruje w dokonywaniu przez organy błędnej wykładni ustawy u.p.s., ponieważ w jej ocenie wniosek o zwolnienie z opłaty powinien być rozpatrzony w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia opłaty, co w konsekwencji doprowadziło w ocenie skarżącej do braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie spełnienia przez skarżącą przesłanek zwolnienia od opłaty.

Odnosząc się do kwestii zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej w toku postępowania o ustalenie wysokości tej opłaty, stwierdzić należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy zasadnie przyjęły, że możliwość taka mogłaby mieć ewentualnie miejsce dopiero po ustaleniu obowiązku strony do ponoszenia takiej opłaty oraz jej wysokości.

W ocenie Sądu, wynika to ze sformułowania przepisów - art. 64 i 64a u.p.s. W art. 64 u.p.s. użyto sformułowania "osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić" zaś w art. 64a u.p.s. – "osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty".

Przywołać w tym miejscu należy stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17 (publ. ONSAiWSA 2018/5/77, LEX nr 2500753 ), zgodnie z którym "zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 64 ustawy, sprawia, że osobie, która je uzyskała, nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. (...). Jak podnosi I. Sierpowska w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (wydanie 4 z 2017 r.), z art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s.".

Poczynione w uzasadnieniu tej uchwały rozważania potwierdzają prawidłowość przyjętego w przedmiotowej sprawie przez Kolegium stanowiska o konieczności poprzedzenia rozstrzygnięcia, opartego o przepisy dotyczące zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ostatecznym ustaleniem osoby zobowiązanej i określeniem wysokości opłaty miesięcznej za pobyt w domu pomocy społecznej.

Podkreślić należy, że sformułowanie przepisu art. 64 u.p.s.: "osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty", dotyczy osób, które opłatę już uiszczają oraz osób zobowiązanych do jej uiszczania. W ocenie Sądu, określenie "obowiązane do wnoszenia opłaty", dotyczy osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty decyzją. Gdyby wolą ustawodawcy było umożliwienie zwolnienia z opłat osób, co do których obowiązek uiszczania opłaty i jego wysokość opłaty nie zostały jeszcze ustalone, wówczas przepis ten miałby inne brzmienie i przewidując możliwość zwolnienia z opłat osób, które "mogą zostać zobowiązane do uiszczania opłaty".

Zatem zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Takie też stanowisko w zakresie interpretacji przepisów zajmuje przeważającą część orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1782/19, WSA w Szczecinie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 434/22, WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 749/22, WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1145/19).

Nie można wobec tego podzielić zarzutu skargi o naruszeniu przez organy art. 64 u.p.s. Jak też wskazano wyżej, akcentowanie przez skarżącą, że poprzez wskazany zapis ustawy możliwe jest również zwolnienie z opłaty na etapie kierowania danej osoby do DPS, z oczywistych względów nie może mieć zastosowania do stanu faktycznego, gdy matka skarżącej od wielu lat przybywa w DPS, a skarżąca odmówiła podpisania umowy o partycypacji w kosztach utrzymania matki zaproponowanej jej wcześniej przez gminę.

Organy prawidłowo zatem nie stosowały w przedmiotowej sprawie art. 64 u.p.s., czyli nie rozważały zaistnienia przesłanek pozwalających na zwolnienie skarżącej z opłaty za pobyt I. W. w DPS, a jedynie zajęły - prawidłowe – stanowisko, że w prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt I. W. w DPS nie jest możliwe rozstrzyganie o zwolnieniu skarżącej z takiej opłaty. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej czy zdrowotnej, a mające znaczenie przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie art. 64 u.p.s., nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż rozstrzyganie na podstawie art. 64 u.p.s. nie mieści się w przedmiocie postępowania o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 64 w zw. z art. 61 ust. 2 u.p.s.

Reasumując powyższe rozważania, wskazać należy, że skoro organ pierwszej instancji, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było związane ewentualnymi wnioskami skarżącej składanymi w toku postępowania o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt matki w domu opieki społecznej (niezależnie od kwestii skuteczności wniesienia wskazanych podań), odmówić należy zasadności również zarzutom naruszenia art. 7, 77, oraz 107 § 3 k.p.a. Treść zastosowanych norm art. 60 i 61 u.p.s. jest bowiem jasna i w zakresie w jakim przepisy te nakładają na organ obowiązek wyjaśnienia sytuacji rodzinnej i majątkowej strony (dochód na osobę w rodzinie), został on w pełni zrealizowany w podlegającym ocenie Sądu postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty z pobyt matki skarżącej w DPS. Tylko zatem z tych względów strona była obowiązana do informowania organów o wszelkich zmianach swojej sytuacji rodzinnej i dochodowej, zaś organom nie sposób zarzucić prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania (art. 8 § 1 i 2 k.p.a. a contrario). Dochody strony i liczbę osób w gospodarstwie ustalono w oparciu o informacje otrzymane od strony, które złożyły się na wyczerpujący materiał dowodowy sprawy. Zasadnie przyjęto przy tym, że dochód nie podlega w tym wypadku pomniejszeniu o kwoty wydatków bieżących rodziny i skoncentrowano się na nakazanym przez ustawę wyliczeniu jaka część dochodu pozostanie rodzinie zabezpieczona po uiszczeniu ustalonej przez organ opłaty i jej stosunku do kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Dochód rodziny podzielono też prawidłowo na 3 osoby w rodzinie, przyjmując, że w gospodarstwie domowym skarżącej na czas orzekania w sprawie nie zamieszkiwał syn skarżącej, co do którego M. F. oświadczyła, że nie ma z nim kontaktu i nie zna jego adresu ponieważ są skłóceni, a kierowana do niego przez organ korespondencja nie była odbierana. Jednocześnie w sprawie ustalono, że skarżąca jest jedynym dzieckiem I. W. Zatem prawidłowo przyjęto, że w ustalonej grupie zstępnych obowiązek alimentacyjny skarżącej względem I. W. wyprzedza obowiązek alimentacyjny dzieci skarżącej względem ich babki. Zaskarżona decyzja i popędzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt I. W. w DPS w S. prawidłowo została skierowana do M. F., a przy jej wydaniu uwzględniono, w jakiej części opłata jest w pierwszej kolejności regulowana jest z dochodu jej matki I. W..

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).