III SA/Gd 1103/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 16 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S.a z dnia 3 sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu mieszkania.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 17 czerwca 2020 r. H. H. (zwany dalej także "stroną", "skarżącym", "wnioskodawcą") zawarł z Miastem S., reprezentowanym przez A. Sp. z o.o. w S., umowę o wykonanie prac budowlanych w lokalu przy ul. [...]w S. jako przyszły najemca wskazanego lokalu. Termin zakończenia remontu ustalono na dzień 17 września 2020 r. oraz wskazano, że zakres prac określa załącznik – wykaz prac budowalnych do wykonania przez remontującego. W umowie wskazano, że po wykonaniu remontu lokalu i ich odbiorze z remontującym zostanie zawarta umowa najmu lokalu na warunkach obowiązujących dla lokali komunalnych w Mieście S.. Zgodnie z kosztorysem inwestorskim z czerwca 2020 r. koszt określonych w załączniku robót oszacowano na 21.904,12 zł.

Wnioskiem z dnia 3 lipca 2020 r. H. H. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 21.904,12 zł w celu wykonania umowy dotyczącej remontu i wyjścia z bezdomności. Wnioskodawca zaznaczył, że jest osobą bezdomną od 1995 r. o ustalonym umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz że jego stan zdrowia stale się pogarsza i chciałby na stare lata móc zamieszkać w godziwych warunkach. Wnioskodawca zaznaczył, że występuje o zasiłek w związku z zawartą w dniu 17 czerwca 2020 r. umową wskazując, że protokołem zdawczo-odbiorczym przyjął, jako osoba bezdomna lokal do remontu, w którym zakres koniecznych do przeprowadzenia prac został wyszczególniony w zakresie robót z dnia 11 kwietnia 2019 r. z kosztorysem inwestorskim na kwotę końcową, o której przyznanie prosi we wniosku.

W dniu 21 lipca 2020 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego ustalając m.in., że H. H. (ur. w 1964) jest kawalerem, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezdomną, wynajmuje pokój przy ul. [...] w S., nie pracuje, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności a na dochód wnioskodawcy składa się zasiłek stały w wysokości 645 zł.

Decyzją z dnia z dnia 3 sierpnia 2020 r. (nr[...] ) Prezydent Miasta S. - działając m.in. na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm. - dalej jako: "u.p.s.") - orzekł o odmowie przyznania stronie zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu mieszkania.

W uzasadnieniu wskazano, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy stwierdzono ubóstwo (dochód w postaci zasiłku stałego w wysokości 645 zł), niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę i alkoholizm. Organ wskazał także, że H. H. jest osobą bezdomną, który o mieszkanie z zasobów miasta ubiegał się od kilku lat. W 2020 r. otrzymał mieszkanie przy ul. [...] w S. wymagające remontu, gdzie prace remontowe niezbędne do przystosowania mieszkania zostały pierwotnie wycenione na kwotę 21.904,12 zł. Kolejny kosztorys na kwotę 23.864,98 zł. wpłynął do organu w dniu 30 lipca 2020 r. Organ wskazał przy tym, że H. H. ubiegając się o lokal socjalny z zasobów miasta nie miał przymusu przyjęcia lokalu do remontu, mógł zabiegać o mieszkanie w wyższym standardzie mając na uwadze swoją sytuację finansową.

Organ zaznaczył, że wnioskodawca od kilku lat jest osobą niepełnosprawną, uprawnioną do zasiłku stałego, jednak kwota otrzymywanego świadczenia nie zabezpiecza niezbędnych potrzeb bieżących klienta. H. H. otrzymuje dodatkowe wsparcie w formie świadczeń pieniężnych na zakup żywności oraz posiłki ze względu na brak możliwości przygotowywania posiłku w wynajmowanym pokoju. Mając powyższe na uwadze organ podkreślił, że znana mu jest trudna sytuacja wnioskodawcy, jednak jego oczekiwania względem otrzymania środków na remont lokalu znacznie przekraczają możliwości finansowe tutejszego ośrodka w zakresie realizacji zasiłków celowych. Organ podkreślił, że zasiłek celowy może być przyznany na drobne remonty i naprawy w mieszkaniu, natomiast wycena remontu mieszkania, które wnioskodawca otrzymał z zasobów miasta znacznie wykracza poza pojęcie drobnych remontów i napraw. Tym samym pomimo, że spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające do pomocy finansowej w formie zasiłku celowego nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie żądania wnioskodawcy o udzielenie mu pomocy na remont lokalu socjalnego w wysokości wskazanej w kosztorysie prac.

Po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 16 września 2020 r. (nr[...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Stąd też warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (zasada subsydiarności). Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej, które przy załatwianiu sprawy powinny w myśl art. 100 ust. 1 u.p.s. kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych.

Organ odwoławczy zaznaczył, że organ pomocy społecznej przyznając zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony. Decyzja w przedmiocie jego przyznania lub też odmowy przyznania oraz jego ewentualnej wysokości, została pozostawiona przez ustawodawcę swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do rozstrzygnięć arbitralnych, wymykających się weryfikacji.

Wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 2 ust 2 u.p.s., stanowiącymi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. wskazującymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ pomocy społecznej zwykle nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tj. udzielić im wsparcia w rozmiarze odpowiednim do ich potrzeb oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości. Stąd też organ przyjąć powinien obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się, jak również udzielić wszelkich świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, nawet w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie kryteria, od których ta pomoc zależy, jak również może przyznać zasiłek celowy w wysokości, jaką uzna za zasadną. Uprawnienia, jakie wynikają z ustawy o pomocy społecznej mają bowiem jedynie charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być zatem traktowana, jak oczekiwałaby tego strona wnioskująca, jako stałe źródło dochodu służące zaspokojeniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb bytowych.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie".

Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca - H. H. ma 56 lat; prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Cierpi na wrzody żołądka, nadciśnienie, choroby układu krążenia, nikotynizm; w przeszłości przeszedł zawał serca. Skarżący jest alkoholikiem, który od kilku lat utrzymuje abstynencję. Jest osobą bierną zawodowo, nie pracuje, nie podejmuje się wykonywania prac dorywczych. Utrzymuje się ze świadczeń wypłacanych przez pomoc społeczną (zasiłek stały, świadczenia pieniężne, posiłki w jadłodajni MOPR w S.). Jego miesięczny dochód wynosi 645 zł i wypełnia kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, wynoszące 701 zł. Strona deklaruje, że jest osobą bezdomną. Twierdzi przy tym, że wynajmuje pokój w S. przy ul. [...]. Z tego tytułu ponosi koszty zakupu butli z gazem oraz energii elektrycznej.

Kolegium wskazało, że H. H. otrzymał z zasobów mieszkaniowych Miasta S. lokal mieszkalny z przeznaczeniem do remontu. Przedłożył dwa kosztorysy remontu i wystąpił o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 23.864,98 zł, na sfinansowanie pełnego remontu lokalu mieszkalnego.

W ocenie Kolegium, tak określony cel, nie mieści się w ustawowych ramach zasiłku celowego, określonych w art. 39 u.p.s. Ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że tylko "drobny" remont oraz tylko "drobna" naprawa sprzętu lub urządzenia w mieszkaniu mogą być finansowane z zasiłku celowego. Gruntowny remont lokalu mieszkalnego, obejmujący m.in. wylanie posadzek, położenie paneli, wymianę ościeżnic i drzwi, wymianę okien, ocieplenie i wygłuszenie lokalu, wymianę podsufitki, wymianę kuchni gazowej, modernizację instalacji gazowej i wodnokanalizacyjnej, wymianę zlewu i baterii zmywakowej, wymianę instalacji WC, czyszczenie pieca kaflowego, instalację pieca gazowego, instalację kabiny prysznicowej, instalację wodomierzy, przetarcie tynków wewnętrznych i zeskrobanie farby, położenie gładzi, malowanie, wywiezienie gruzu - z całą pewnością nie mieści w kategorii "drobnego remontu". Dlatego też w ocenie Kolegium przyznanie H. H. zasiłku celowego, który miałby sfinansować wymienione prace nie było możliwe, a organ I instancji dokonał wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego nie naruszając wyznaczonych art. 39 u.p.s. granic uznania administracyjnego.

Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji o braku podstaw do przyznania stronie żądanej pomocy finansowej. Podkreślono, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. posiada ograniczone środki finansowe na wypłatę zasiłków celowych. Z całą pewnością musi w oparciu o nie zabezpieczyć realizację pomocy na cały rok, a zatem jest zmuszony racjonalnie gospodarować posiadanym budżetem, aby zabezpieczyć potrzeby osób w najtrudniejszej sytuacji. Uwzględnić musi przy tym nie tylko interes strony, ale i interesy innych mieszkańców gminy, znajdujących się w zdecydowanej większości w o wiele trudniejszej sytuacji materialnej. Żaden organ nie może rozdysponować więcej środków niż posiada. Środki finansowe ośrodka pomocy społecznej muszą wystarczyć dla każdego, kto pomocy wymaga, a konieczność rozważnego i sprawiedliwego dysponowania tymi środkami prowadzi do wniosku, że osoby dysponujące znacznym dochodem lub majątkiem, muszą spodziewać się, że świadczenia pieniężne nie zostaną im przyznane. Pomoc społeczna ma na celu przede wszystkim wsparcie podopiecznych będących w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, a nie zaspokajanie oczekiwań wszystkich mieszkańców danej gminy.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że H. H. jest stałym klientem MOPR w S.. Utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń pieniężnych wypłacanych przez organ I instancji, a także korzysta z posiłków finansowanych ze środków pomocy społecznej. Sam fakt posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie zwalnia strony z odpowiedzialności za swoje decyzje i nie przerzuca na MOPR w S. obowiązku ponoszenia ich ciężaru finansowego. Jak wynika z wywiadu środowiskowego H. H. przyjął od Miasta S. lokal socjalny z przeznaczeniem do remontu i zobowiązał się do jego wyremontowania na swój koszt do 17 września 2020 r. Podejmując taką decyzję miał pełną świadomość braku środków pieniężnych pozwalających mu nie tylko na wywiązanie się z tego zobowiązania, ale nawet na samodzielne utrzymanie się. Strona nie może obecnie domagać się, by koszt gruntownego remontu, został pokryty ze środków publicznych.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia H. H., jakoby zmuszony był przyjąć od Miasta S. lokal do remontu. Po pierwsze, jak sam twierdzi, wynajmuje pokój w S. przy ul. [...] w oparciu o który zaspokaja swoje elementarne potrzeby mieszkaniowe. Po drugie, mógł odmówić przyjęcia lokalu do remontu powołując się na brak własnych środków finansowych oraz stan zdrowa i oczekiwać na ofertę lokalu komunalnego nadającego się od razu do zamieszkania. Przyjęcie lokalu wymagającego remontu oraz zobowiązanie się do wykonania i sfinansowania koniecznych prac we własnym zakresie było nielogiczne, nieodpowiedzialne i ze wszech miar nieuzasadnione, zważywszy na sytuację osobistą, zdrowotną i materialną strony. Lekkomyślność strony nie może pociągać za sobą przerzucania skutków prawnych jej decyzji na pozostałych obywateli. Skarżący winien raczej rozwiązać umowę dotyczącą remontu przekazanego mu lokalu i wystąpić o przyznanie lokalu nadającego się do zamieszkania.

Kolegium podkreśliło, że kontrola decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Te wymogi, w ocenie Kolegium, zostały przez organ I instancji w niniejszej sprawie spełnione, bowiem organ wypełnił obowiązek ustalenia okoliczności sprawy i ich rozważenia, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego, a zebrany materiał dowodowy w pełni potwierdza zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

H. H. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie środków pieniężnych na lokal socjalny do remontu.

W ocenie skarżącego wydane w sprawie decyzje są dla niego krzywdzące, ponieważ jest osobą chorą i bezdomną. Taka sytuacja życiowa zmusiła go do zawarciu umowy dotyczącej lokalu, przy czym nie zdawał sobie sprawy z zakresu tego remontu (myśląc, że prace będą dotyczyły tylko tynków, podłogi i malowania, a nie wymiany instalacji). Wbrew ocenie Kolegium, zdaniem skarżącego, nie mógł też po prostu zrezygnować z przyznanego lokalu, na który oczekiwał od 1995 r. i którego otrzymanie było szansą na wyjście z bezdomności.

W skardze wskazano, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone nieprawidłowo i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w tym m.in. poprzez brak wykazania jaka kwota była w gestii MOPR do rozdysponowania na dofinansowanie remontów lokali dla osób bezdomnych. Skarżący zaznaczył w tym zakresie, że wielką pomocą byłoby już bowiem uzyskanie choćby połowy z wynikającej z kosztorysu prac kwoty w ramach zasiłku celowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym.

Ustanowiony dla H. H. z urzędu pełnomocnik w przedłożonym Sądowi piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2021 r. wniósł o uchylenie lub ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji oraz – precyzując zarzuty postawione przez skarżącego w skardze – zarzucił naruszenie:

1/ art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 u.p.s. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, które spowodowało odmowę przyznania świadczenia celowego na remont lokalu socjalnego w sytuacji, gdy remont tego lokalu umożliwi skarżącemu samodzielną egzystencję oraz zaspokoi jego podstawowe potrzeby życiowe;

2/ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, które doprowadziło do naruszenia wskazanych w punkcie 1. przepisów u.p.s., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegającej na uznaniu, że skarżącemu nie należy się świadczenie celowe pomimo spełnienia wszystkich prawem wymaganych warunków do jego przyznania oraz brak wykazania, że środki na pomoc publiczną nie wystarczają na wypłatę świadczenia celowego dla skarżącego;

3/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiając tym samym pełne odniesienie się do argumentacji organu.

Pełnomocnik podkreślił, że skarżący zawierając umowę o remont lokalu socjalnego nie został poinformowany o koszcie remontu tego lokalu, a jedynie podpisując przedmiotową umowę miał szansę stać się najemcą lokalu i zapewnić sobie godne warunki życia. Składając wniosek o przyznanie świadczenia celowego na wykonanie przedmiotowego remontu lokalu, skarżący spełnił wszystkie wymagania ustawowe do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Natomiast jedyną podstawą do odmowy wypłaty świadczenia był brak środków na wypłatę tego świadczenia, przy czym, tak w decyzji organu I, jak i II instancji brak jest wskazania faktów i dowodów na tą okoliczność, co czyni wydane decyzje wadliwymi. Przywołując treść art. 3 u.p.s., który stanowi, że pomoc społeczna ma wspierać w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, pełnomocnik strony zaznaczył, że skoro skarżący (w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej) po 17 latach od złożenia pierwszego wniosku o przyznanie lokalu socjalnego otrzymał możliwość najmu takiego lokalu, to musiał z takiej możliwości skorzystać.

Potrzeba zapewnienia mieszkania bezsprzecznie jest niezbędną potrzebą bytową, o której wprost stanowi art. 39 u.p.s. i w celu jej zaspokojenia można się skutecznie starać o przyznanie zasiłku celowego. Wskazany w art. 39 ust. 2 u.p.s. katalog wydatków, na który może być przyznany zasiłek celowy ma charakter przykładowy. W ramach wskazanego katalogu został także wymieniony "drobny remont i naprawa mieszkania". W ocenie pełnomocnika strony, wartości remontu lokalu socjalnego, wynikającej z kosztorysu w wysokości ok. 23.000 zł, nie sposób uznać za znaczącą kwotę przy uwzględnieniu wartości lokalu socjalnego oraz tego, że kwota ta de facto będzie przysporzeniem dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w S. Reasumując wskazano, że skarżący spełnił wszelkie przesłanki do uzyskania świadczenia celowego na remont mieszkania socjalnego i pomoc ta powinna zostać skarżącemu przyznana, co jednocześnie zwiększyłoby wartość majątku podmiotu zarządzającego lokalami socjalnymi w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 16 września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 3 sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 23.864,98 zł.

W ocenie Sądu dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że skarżący wystąpił o przyznanie środków na remont mieszkania, w którym nie realizował swoich potrzeb bytowych, zamieszkując w czasie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego przy ul. [...]w S. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wynajmuje bowiem pokój w mieszkaniu mieszczącym się pod wskazanym adresem przynajmniej od lutego 2019 r. W ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania skarżącego w dniu 22 lutego 2019 r. pracownik socjalny ustalił, że mieszkanie jest czyste i zadbane, znajduje sią na I piętrze budynku, ma ogrzewanie piecowe, posiada oddzielną wspólną kuchnię, do której skarżący ma dostęp, jednak warunki nie pozwalają na przygotowanie posiłku (wobec czego skarżący przygotowywane posiłki na małej butli gazowej), w mieszkaniu nie ma pralki, a łazienka i WC znajdują się poza mieszkaniem. Ustalono, że skarżący wynajmuje pokój w mieszkaniu uiszczając w zamian opłaty za energię (100 zł). Jak wynika z kwestionariusza wskazanego wywiadu środowiskowego skarżący nie został zakwalifikowany do pomocy przez pracownika socjalnego jako osoba potrzebująca wsparcia z uwagi na bezdomność, lecz z uwagi na inne przyczyny, tj. przede wszystkim ubóstwo, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę, alkoholizm. Okoliczność zamieszkiwania przez skarżącego w mieszkaniu przy ul. [...] w S. potwierdziła następnie aktualizacja rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 21 lipca 2020 r. przeprowadzona w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na remont mieszkania komunalnego przy ul. [...] w S., a także treść umowy z dnia 17 czerwca 2020 r. zawarta przez skarżącego z Miastem S., w której zastrzeżono, że skarżący zostanie w przyszłości najemcą lokalu przy ul. [...] pod warunkiem przeprowadzenia w tym mieszkaniu ściśle określonych robót budowalnych. Adres przy ul. [...] w S. został przez skarżącego wskazany jako adres do korespondencji, także w skierowanej do Sądu skardze.

Niewątpliwie skarżący nie posiada zatem własnego lokalu mieszkalnego i z uwagi na ubóstwo jest zmuszony wynajmować tylko jeden pokój w pozbawionym wygód mieszkaniu należącym do innej osoby. Sąd dostrzega zatem, że sytuacja mieszkaniowa skarżącego bezdyskusyjnie jest trudna. Niemniej jednak, mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu i skardze, zawierając z Gminą umowę o remont lokalu przy ul. [...] w S., a następnie występując z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na remont tego lokalu z pomocy społecznej, skarżący nie był osobą bezdomną. Skarżący nie może tym samym skutecznie zarzucać organom, że nie uwzględnienie jego wniosku uniemożliwiło mu wyjście z bezdomności. W realiach przedmiotowej sprawy powyższe można bowiem rozpatrywać jedynie w kategoriach niemożności poprawy warunków mieszkaniowych skarżącego.

Dalsze rozważania Sądu skoncentrują się zatem na ustaleniu, czy odmawiając przyznania stronie zasiłku celowego w kwocie 23.864,98 zł z przeznaczeniem na remont mieszkania komunalnego, w którym wnioskodawca chciałby zamieszkać dopiero po przeprowadzeniu tego remontu, organy wyczerpująco przeanalizowały stan faktyczny sprawy z punktu widzenia przepisów o pomocy społecznej i właściwie umotywowały powody podjętych w sprawie decyzji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm. - dalej w skrócie jako: "u.p.s."). Zasady ogólne wskazanej ustawy wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać trudnym okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków.

Punktem wyjścia do rozważań w przedmiocie zasiłku celowego stanowić musi treść art. 39 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1) Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jednocześnie jak wynika z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń z zakresu pomocy społecznej, obejmujących m.in. zasiłek celowy, przysługuje osobom, których dochód nie przekracza określonej wysokości. W przypadku osób samotnie gospodarujących wskazane kryterium dochodowe adekwatne dla czasu rozpoznania przedmiotowej sprawy wynosiło 701 zł.

Z treści powołanego art. 39 u.p.s. wynika przede wszystkim, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny (uznaniowy). Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny osobie, która spełnia kryterium dochodowe oraz dodatkowe warunki wynikające z art. 39 u.p.s. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. A contrario oznacza to, że niespełnienie warunków przyznania zasiłku celowego określonych w art. 8 i art. 39 u.p.s. z gruntu wyłącza dopuszczalność przyznania pomocy, a w konsekwencji powoduje, że organ nie ma już obowiązku dodatkowego uzasadniania podjętej w sprawie decyzji przewagą interesu publicznego nad ważnym interesem strony.

W ocenie Sądu sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Stwierdzając niewystąpienie przesłanek pozwalających na przyznanie zasiłku celowego, z powodów innych niż sytuacja materialna strony, w zaskarżonej decyzji organ zawarł jednak dodatkowe wyjaśnienia, w których wskazał na nieadekwatność żądania skarżącego do posiadanych przez pomoc społeczną możliwości finansowych i realizowanych celów oraz odniósł się do twierdzeń strony w zakresie, w jakim skarżący podnosił, że musiał zaaprobować ofertę przyjęcia mieszkania komunalnego do remontu, ponieważ jest bezdomny oraz, że nie zdawał sobie sprawy z rozmiaru koniecznych do przeprowadzenia w nim prac remontowych umożliwiających zamieszkanie w lokalu.

Sąd nie podziela tym samym podniesionych przez pełnomocnika skarżącego zarzutów, jakoby w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki przyznania zasiłku wynikające z przepisów prawa przez co odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia naruszono art. 39 u.p.s. i art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadzono prawidłowo, ustalając wszystkie okoliczności faktyczne warunkujące przyznanie zasiłku celowego na wnioskowany przez skarżącego remont mieszkania.

Niewątpliwie, przyznanie zasiłku celowego jest uzależnione od dochodu, a dochód skarżącego ustalony w miesięcznej wysokości - 645 zł, nie przekroczył kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Jednakże nie jest to jedyne kryterium przyznawania zasiłku celowego. Dlatego też samo spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia. Z art. 39 u.p.s. wynika bowiem, że zasiłek celowy jest przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Stanowi to konieczny warunek przyznania przedmiotowego świadczenia, którego brak wystąpienia implikuje konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Przez pojęcie "niezbędnej potrzeby życiowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować; to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (zob. wyroki NSA: z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1291/18 oraz z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2926/18). Do podstawowych potrzeb człowieka niewątpliwie należą zatem potrzeby mieszkalne, dla realizacji których jednostka dąży do posiadania i codziennego korzystania z lokalu, który z uwagi na swój stan techniczny nadaje się do zamieszkania.

Zasiłek celowy może być przyznany na: zakup żywności, leków i pokrycie kosztów leczenia, zakup opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, organizację pogrzebu, pokrycie wydatków na leczenie. Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Ich wyliczenie w art. 39 ust. 2 u.p.s. ma charakter przykładowy. Oznacza to, że katalog "podstawowych potrzeb", które leżą w zakresie działań pomocy społecznej jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Nie może on jednak stać w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 39 u.p.s. Mając zatem na uwadze, że ustawodawca szczegółowo zaznaczył, że w odniesieniu do remontów mieszkania, zasiłek celowy może być przyznany jedynie na remont "drobny", to wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na w istocie remont generalny całego mieszkania (w którym strona nie realizuje, a jedynie chciałaby i zamierza realizować swoje potrzeby mieszkaniowe) nie mieści się – w ocenie Sądu - w przesłankach z art. 39 u.p.s. warunkujących możliwość przyznania zasiłku celowego.

Z tych względów organy zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia. Z akt sprawy, w tym treści umowy z dnia 17 czerwca 2020 r. o wykonanie robót budowalnych i załączonego do niej wykazu koniecznych do wykonania prac budowlanych, wynika bowiem, że mieszkanie komunalne przy ul. [...] w S. wymaga przeprowadzenia remontu w rozmiarze, który wykracza poza pojęcie "drobnego remontu". Za "drobny remont" - niezależnie nawet od samej skali kosztów remontu - nie można bowiem uznać remontu lokalu, który z uwagi na swój stan techniczny pozostaje niezamieszkały i dopiero poprzez remont ma być doprowadzony do stanu umożlwiającego realizowanie w nim potrzeb mieszkaniowych danej osoby lub rodziny.

Zakres robót koniecznych do przeprowadzenia przed wynajęciem przez Gminę Miasta S. lokalu komunalnego przy ul. [...] w S. określony został w piśmie z dnia 11 kwietnia 2019 r. i obejmował: wymianę instalacji elektrycznej, wymianę paneli podłogowych w kuchni i alkowie, wymianę okna w alkowie, uzupełnienie listew przypodłogowych, likwidację wilgoci na ścianach i naprawę tynków, naprawę stropu w alkowie, naprawę i malowanie okien w pokoju, wymianę kuchenki gazowej z wykonaniem próby szczelności, wymianę zlewu i zaworu czerpalnego, montaż drzwi do alkowy, czyszczenie pieca, wykonanie instalacji wodnokanalizacyjnej do łazienki, montaż muszli klozetowej i deski sedesowej, montaż gazowego podgrzewacza wody przepływowej, montaż kabiny natryskowej, montaż wodomierza, wywiezienie i utylizację gruzu, przygotowanie do malowania oraz pomalowanie ścian i sufitów. W sprawie istotne zatem pozostaje, że – po pierwsze - skarżący nie wystąpił o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie drobnego remontu, lecz remontu, który dopiero uczyniłby wskazane mieszkanie w ogóle zdatnym do zamieszkania. Po drugie wskazany wniosek nie dotyczył napraw, jakie miałyby być przeprowadzone w lokalu już zajmowanym przez skarżącego, a więc takich, które miałyby na celu usunięcie usterek uniemożliwiających realizowanie przez skarżącego jego potrzeb mieszkaniowych w zajmowanym przez niego lokalu przy ul. [...] w S..

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób należyty uzasadnił odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego z powyższego powodu. Jednocześnie zasadnie zwrócił uwagę, że pomoc ze strony Państwa nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków jakimi dotknięta jest dana jednostka. W praktyce nawet przyznane świadczenia zazwyczaj wystarczają bowiem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawców tylko w niepełnym zakresie. Jak zasadnie wskazano w sprawie, środki którymi dysponują organy pomocy społecznej mają bowiem charakter ograniczony i mają służyć wszystkim osobom zamieszkującym na terenie działania danego organu pomocy społecznej, znajdującym się w niedostatku, którego nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć. W przypadku zasiłków celowych już z samej treści art. 39 u.p.s. wynika zaś, że jeżeli są one przyznawane dla zaspokojenia potrzeb mieszkalnych wnioskodawcy, to zawsze w okrojonym zakresie, który wyznacza pojęcie "drobnego remontu". Wbrew stanowisku pełnomocnika, jedyną podstawą do odmowy przyznania świadczenia nie był wiec brak środków na wypłatę świadczenia, lecz brak spełniania warunków przyznania świadczenia określonych w art. 39 u.p.s.

Skarżący choć z pewnością bardzo chciał zamieszkać w mieszkaniu komunalnym przy ul. [...] w S., przy podejmowaniu zobowiązania o remoncie tego lokalu, powinien był jednak realnie ocenić, czy podoła finansowo wymaganiom remontu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze skarżący musiał, a przynajmniej powinien był zdawać sobie sprawę ze skali remontu jaki jest konieczny do wykonania w mieszkaniu, w którym chciał zamieszkać. Sąd stwierdził powyższe na podstawie znajdującego się w aktach sprawy podpisanego przez skarżącego protokołu zdawczo–odbiorczego mieszkania, w którym opisano, w jakim stanie lokal przekazywany był H. H. oraz że remontujący "nie wnosi zastrzeżeń do stanu technicznego lokalu i zobowiązuje się do wykonania remontu zgodnie z zakresem robót z dnia 11 kwietnia 2019 r.". Nawet jeżeli zatem skarżący nie został poinformowany o dokładnym koszcie remontu w chwili zawierania umowy, niewątpliwie znał jego zakres. Jak wskazano wyżej, zakres planowanego remontu był zaś na tyle znaczny, że skarżący powinien zdawać sobie sprawę, że jego przeprowadzenie w terminie 3 miesięcy – przy dysponowaniu dochodem miesięcznym poniżej kryterium dochodowego, który skarżący musi przeznaczyć przecież na podstawowe potrzeby życiowe - przerastać będzie jego możliwości.

Organ zasadnie wskazał zatem skarżącemu, że nie miał on obowiązku zgadzać się na przyjęcie lokalu do remontu, szczególnie że musiał zdawać sobie sprawę, że remont ten ze wszech miar przerasta jego aktualne możliwości finansowe. Powyższe wskazanie zostało poczynione jednak przez organ nie jako bezpośrednie uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia, czy jako zarzut stawiany stronie. Wieloletnie oczekiwanie na możliwość najmu mieszkania od gminy z pewnością świadczy o wadach i niedostatkach systemu, który powinien umożliwiać najuboższym osobom skorzystanie z wynajmu – z pomocą samorządu i na preferencyjnych zasadach - lokali, które nadają się już do zamieszkania. Negatywna ocena działania systemu przyznawania lokali komunalnych nie może jednak rzutować na ocenę prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji podejmowanej w zakresie zasiłku celowego na remont mieszkania komunalnego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. jest zależne od woli stron. Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zawarto w odpowiedzi na skargę. Sąd uwzględnił wniosek biorąc pod uwagę, że skarżącemu doręczono odpis odpowiedzi na skargę wraz z pouczeniem o treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. i nie wystąpił on z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy. O przeprowadzenie rozprawy nie wniósł także ustawiony z urzędu dla skarżącego pełnomocnik, który zapoznał się z aktami sprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).