III RN 52/00

Wyrok z dnia 17 listopada 2000 r. III RN 52/00 Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania admi- nistracyjnego w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, także z zakresu zadań zleco- nych, od dnia 1 stycznia 1999 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że wcześniej wszczęte postępowanie z zakresu administracji rządowej do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją adminis- tracyjną. Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2000 r. sprawy ze skargi Witolda P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 18 marca 1999 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Na- czelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 9 września 1999 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi- nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpozna- nia. U z a s a d n i e n i e Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzją z dnia 24 lutego 1999 r., załatwiającą podanie Witolda P. z dnia 4 stycznia 1999 r., odmówił przyznania mu zasiłku okresowego z uwagi na brak środków finansowych. Decyzja ta została nas- tępnie uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 18 marca 1999 r., które sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do po- nownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium 2 Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo zbadał sytuację rodzinną i materialną rodziny strony i ustalił, iż uzasadnia ona objęcie jej pomocą społeczną na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecz- nej (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zm.). Równocześnie Samorzą- dowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że: „skoro udzielenie pomocy oraz jej zakres jest uzależnione nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb osób upraw- nionych do uzyskania pomocy, ale również od możliwości pomocy społecznej, stąd niedostatecznym uzasadnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest argument braku środków finansowych podnoszony przez organ I instancji, nie poparty wykazaniem ilości posiadanych środków na pomoc społeczną, liczby osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy, oraz liczby tych spośród nich, których potrzeby są pilniej- sze niż w rozpoznawanej sprawie”. W skardze od tej decyzji Samorządowego Kole- gium Odwoławczego, Witold P. ponownie powołał się na swą trudną sytuację mate- rialną, która uzasadnia przyznanie mu pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 września 1999 r. [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasad- nieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „samorządowe kole- gium odwoławcze nie może rozstrzygać odwołań od decyzji o zasiłkach okresowych z pomocy społecznej”, ponieważ w opinii tego Sądu: po pierwsze – przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do zadań zleconych gminie (art. 11 ustawy o pomocy społecznej); po drugie – w myśl art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 – powoływanej nadal jako: ustawa o administracji rządowej) wszystkie sprawy z zakresu administracji rzą- dowej w województwie, nie zastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji, należą do kompetencji wojewody; oraz po trzecie – art. 7 ustawy o administracji rzą- dowej stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepi- sów o postępowaniu administracyjnym. Dlatego, w opinii Sądu, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd prawny, że „w obowiązującym stanie prawnym organy jednostek samorządu teryto- rialnego w wykonywaniu zadań zleconych w ramach pomocy społecznej w znaczeniu funkcjonalnym są organami administracji rządowej i w indywidualnych sprawach załatwianych w formie decyzji administracyjnej organem odwoławczym jest wojewo- da”. 3 Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 9 marca 2000 r. wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 9 września 1999 r. [...], w której zarzu- cił temu wyrokowi rażące naruszenie: po pierwsze – art. 17 pkt 1 KPA w brzmieniu ustalonym art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1984 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1124), w kontekście art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 tej ostatniej ustawy, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. dotyczyła sprawy wszczętej po dniu 31 grudnia 1998 r. przed Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej w G.; po drugie – art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzą- dzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu ustalonym art. 10 pkt 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) oraz w związku z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 9 ust. 1 i art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej; po trzecie – art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 KPA, a także art. 51 ustawy o NSA, wobec braku podstaw do zastosowania tych przepisów prawa. W uzasadnieniu rewizji nadzwy- czajnej podniesiono w szczególności, że przytoczone w rewizji nadzwyczajnej pods- tawy prawne wskazują, iż począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. we wszystkich spra- wach, w których w pierwszej instancji orzekają organy jednostki samorządu teryto- rialnego, obowiązuje domniemanie kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów drugiej instancji, przy czym dotyczy ono „jedynie tych spraw, które zostały wszczęte przed organami I instancji po dniu 31 grudnia 1998 r.”. Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowi bowiem, że sprawy z zakresu administracji rządo- wej wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę. Równo- cześnie w rewizji nadzwyczajnej podkreśla się, że w ustawie o pomocy społecznej (także po jej nowelizacji) nie ma przepisu szczególnego (w rozumieniu art. 17 pkt 1 4 KPA), który stanowiłby, że decyzje wydawane w pierwszej instancji przez kierowni- ków gminnych ośrodków pomocy społecznej w zakresie zadań zleconych miałyby podlegać kontroli instancyjnej wojewodów. W konsekwencji, w rewizji nadzwyczajnej wniesiono na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA o uchylenie zaskarżonego wy- roku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Za- miejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest zasadna. Art. 17 pkt 1 KPA, który z dniem 1 stycznia 1999 r. uległ zmianie na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126), stanowi, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są „samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej”. Równocześnie z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1124 – por. art. 7 tej ustawy, powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie ustawy o s. k. o.), na podstawie której samorządowe kolegia odwoławcze stały się „organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083 oraz z 1998 r. Nr 106, poz. 668), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej” (art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządo- wych kolegiach odwoławczych – Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm. – powoływanej nadal jako: ustawa o s. k. o.). Przy czym art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o., pełniący funkcję przepisu intertemporalnego, stanowił wyraźnie, że wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. powyższej, nowej regulacji prawnej dotyczącej właś- ciwości s. k. o., rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę podlegają jedy- nie te sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o s. k. o. (tzn. indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej zali- czone do właściwości jednostek samorządu terytorialnego), które zostały „wszczęte i 5 nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy”. Oznacza to (a contrario), że przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o. ustawo- dawca przesądził o tym, iż od dnia 1 stycznia 1999 r. we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a więc także w takich sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych samorządowi terytorialnemu, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego stało się właściwe miejscowo samorzą- dowe kolegium odwoławcze, chyba że postępowanie w określonej indywidualnej sprawie z zakresu administracji rządowej zostało wszczęte i do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną – tylko w takim wy- padku organem wyższego stopnia właściwym dla rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji także po dniu 1 stycznia 1999 r. pozostawał nadal właściwy miejscowo wojewoda. Zarzut stawiany przedstawionej interpretacji omawianych wyżej nowych regu- lacji prawnych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., jakoby była ona sprzeczna z formalnie obowiązującą wówczas nadal dyspozycją art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 98, poz. 577 ze zm. – powoływanej nadal jako: ustawa o a. rz. w.), który stanowił, iż wojewo- da jest „organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu admi- nistracyjnym”, jest niezasadny. To prawda, że art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w. został formalnie zmieniony dopiero z dniem wejścia w życie art. 2 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268 – powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w.), który nadał nowe brzmienie art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w. i w konsekwencji formalnie dopiero począwszy od dnia 15 kwietnia 2000 r. (art. 4 ustawy o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w.) art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w. stanowi, że wojewoda jest „organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią”. Należy jednak zważyć, że: Po pierwsze – w sytuacji, w której z dniem 1 stycznia 1999 r. w obowiązują- cym porządku prawnym pojawiły się dwie wzajemnie sprzeczne regulacje prawne dotyczące właściwości organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do załatwianych przez organy samorządowe indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zaliczanych do tzw. zadań 6 zleconych gminie, tzn. z jednej strony art. 1 ust. 1 ustawy o s. k. o. (w wersji zmienio- nej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o.) i stanowiący, że samorządowe kolegia odwoławcze „są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Ko- deksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordyna- cja podatkowa (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej” oraz art. 17 pkt 1 KPA (w wersji zmienionej art. 2 pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw), stanowiący, że „organami wyższego stop- nia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów jednostek samorządu te- rytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne sta- nowią inaczej”, a z drugiej strony art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w., który wówczas nadal stanowił, że „wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym” – zgodnie z zasadą lex posterior generalis dero- gat legi priori generali należało przyjąć, że pomimo braku formalnej derogacji dyspo- zycji ówcześnie obowiązującej wersji art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w., która zgodna była z obowiązującą do dnia 31 grudnia 1998 r. wersją art. 17 pkt 1 KPA, stanowiącą wówczas, że: „Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administra- cji rządowej – wojewodowie, a w pozostałych sprawach – samorządowe kolegia od- woławcze”, przepis ten utracił moc prawną w dniu 1 stycznia 1999 r. Stanowisko przeciwne byłoby bowiem sprzeczne z jednym z podstawowych założeń reformy ustrojowej administracji terenowej w państwie, wedle którego we wszystkich indywi- dualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, od dnia 1 stycznia 1999 r. obowiązywać miało prawne domniemanie (praesumptio iuris) kompetencji na rzecz samorządowych ko- legiów odwoławczych, chyba że przepis ustawy szczególnej w odniesieniu do okreś- lonej kategorii spraw stanowi inaczej (art. 17 pkt 4 KPA oraz art. 1 ust. 1 ustawy o s. k. o. – w obu wypadkach w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r.). Przepis art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w. (w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r.) nie mógł być traktowany w tym kontekście jako przepis szczególny nie tylko z tej przy- czyny, że nie dotyczył on jakiejś ściśle określonej kategorii spraw, lecz był sformuło- wany w sposób generalny, ale również dlatego, że jego ówczesna redakcja nawią- zywała wyraźnie do dyspozycji art. 17 pkt 1 KPA obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. – „Wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o 7 postępowaniu administracyjnym” – i w konsekwencji, po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. zmienionej wersji art. 17 pkt 4 KPA, była z nią po prostu sprzeczna. Po drugie – przedstawiona wyżej interpretacja, w myśl której z dniem 1 stycz- nia 1999 r. samorządowe kolegia odwoławcze były, w rozumieniu Kodeksu postępo- wania administracyjnego, organami wyższego stopnia we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (w tym także w sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych), o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej (art. 1 ust. 1 ustawy o s. k. o. w wersji zmienionej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o. oraz art. 17 pkt 1 KPA w wersji zmienionej art. 2 pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw) znajduje także pot- wierdzenie w dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o., stanowiące- go, że: „Sprawy z zakresu administracji rządowej (...) wszczęte i nie zakończone de- cyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy /tzn. przed dniem 1 stycznia 1999 r. – dop./, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę”. W przeciwnym bowiem razie zbędne byłoby wprowadzenie przez ustawodawcę do po- rządku prawnego typu rodzaju normy intertemporalnej. Po trzecie – także ustawodawca, dostrzegając dylemat interpretacyjny, jaki na gruncie obowiązującego porządku prawnego po dniu 1 stycznia 1999 r. stwarzały omawiane wyżej przepisy, w art. 3 ustawy o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w. przesą- dził wyraźnie o tym, że: „ 1. W sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi, że odwołanie od decyzji przysługuje do wojewody, nie stwierdza się nieważności de- cyzji organu odwoławczego, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie ustawy, z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego. 2. Odwołania w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwo- ści organów jednostek samorządu terytorialnego, wszczęte po dniu 1 stycznia 1999 r. i nie zakończone przez organ wyższego stopnia decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (tzn. przed dniem 15 kwietnia 2000 r. – dop.), podlegają rozpatrzeniu przez właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej”. Przedstawiona interpretacja stanu prawnego obowiązującego w dniu 1 stycz- nia 1999 r. wskazuje na to, że podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty rażącego 8 naruszenia prawa okazały się w rozpoznawanej sprawie trafne, ponieważ: po pierw- sze – postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało na podstawie wnio- sku strony z dnia 4 stycznia 1999 r., a więc już po wejściu w życie omawianych zmian legislacyjnych; po drugie – przedmiotem tego postępowania był wniosek o przyznanie tzw. zasiłku okresowego, czyli indywidualna sprawa z zakresu tzw. zadań zleconych gminie (art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej); po trzecie – ustawa o pomocy społecznej, w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. (i nadal, aż do chwili obecnej), nie zawierała przepisu, który stanowiłby o tym, że w sprawach tych organem wyższego stopnia jest wojewoda lub inny organ administracji publicznej; po czwarte – odwołanie strony od decyzji kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia 24 lutego 1999 r., jako jednostki organizacyjnej gminy powołanej do załatwia- nia tego rodzaju spraw (art. 46 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), zostało w dniu 18 marca 1999 r. rozpatrzone przez właściwe miejscowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., czyli zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o. oraz art. 17 pkt 1 KPA, w ich wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313 § 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji. ========================================