III PZP 2/25
Sąd Najwyższy w składzie:
UCHWAŁA Dnia 21 października 2025 r.
SSN Agnieszka Żywicka (przewodniczący)
SSN Leszek Bielecki (sprawozdawca)
SSN Robert Stefanicki
Protokolant Anna Terlikowska
przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego
do Prokuratury Krajowej Renaty Pawłowskiej
w sprawie z powództwa M. W.
przeciwko Prokuraturze Rejonowej dla Wrocławia-Fabrycznej we Wrocławiu
o wynagrodzenie,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
w dniu 21 października 2025 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego
we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2025 r., sygn. akt VIII Pz 73/24,
Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z powództwa
prokuratora będącego żołnierzem zawodowym pełniącym zawodową
służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury
przeciwko tej powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury
o zapłatę wynagrodzenia stanowiącego różnicę pomiędzy
wynagrodzeniem obliczonym na podstawie art. 123 § 1 ustawy
z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze a wynagrodzeniem
faktycznie wypłaconym prokuratorowi na podstawie ustaw
okołobudżetowych, a to art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy
budżetowej na rok 2021 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17.12.2021 r.
o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej
na rok 2022?
podjął uchwałę:
Roszczenie prokuratora będącego żołnierzem zawodowym
pełniącym służbę wojskową w powszechnej jednostce
III PZP 2/25
2
organizacyjnej prokuratury przeciwko tej powszechnej jednostce
organizacyjnej prokuratury o zapłatę wynagrodzenia
stanowiącego różnicę pomiędzy wynagrodzeniem obliczonym na
podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o
prokuraturze a wynagrodzeniem faktycznie wypłaconym
prokuratorowi na podstawie ustaw okołobudżetowych, to jest
art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych
rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok
2021 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r.
o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy
budżetowej na rok 2022 podlega rozpoznaniu w postępowaniu
właściwym dla spraw pracowniczych.
UZASADNIENIE
Sąd Okręgowy we Wrocławiu VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych,
postanowieniem z 7 lutego 2025 r., VIII Pz 73/24, w sprawie z M. W. przeciwko
Prokuraturze Rejonowej dla Wrocławia – Fabrycznej we Wrocławiu o
wynagrodzenie, przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia następujące
zagadnienie prawne:
„czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z powództwa prokuratora,
będącego żołnierzem zawodowym pełniącym zawodową służbę wojskową w
powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury przeciwko tej
powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury o zapłatę wynagrodzenia,
stanowiącego różnicę pomiędzy wynagrodzeniem obliczonym na podstawie
art. 123 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze a
wynagrodzeniem faktycznie wypłaconym prokuratorowi na podstawie ustaw
okołobudżetowych, a to art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o
szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok
III PZP 2/25
3
2021 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o szczególnych
rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022?”.
Zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego:
Powód M. W., będący żołnierzem zawodowym, pełniącym zawodową służbę
wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury - Prokuraturze
Rejonowej dla Wrocławia-Fabrycznej we Wrocławiu, pozwem z 24 maja 2024 r.
wniósł o zasądzenie od pozwanej kwoty 18.889,48 zł tytułem niewypłaconego mu
wynagrodzenia za okres od stycznia 2021 r. do grudnia 2022 r. oraz tytułem
dodatkowego wynagrodzenia rocznego za lata 2021 i 2022 wraz z ustawowymi
odsetkami za opóźnienie, liczonymi w sposób szczegółowo wskazany w pozwie, a
to wobec nieuzasadnionego zaniżenia należnego powodowi wynagrodzenia.
Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Śródmieścia we Wrocławiu, postanowieniem
z 17 października 2024 r., stwierdził swoją niewłaściwość i na podstawie art. 464 §
1 zdanie 1 i 2 k.p.c. przekazał sprawę do rozpoznania Prokuratorowi Rejonowemu
dla Wrocławia - Fabrycznej we Wrocławiu jako organowi właściwemu. Sąd
Rejonowy wskazał, że o roszczeniach z tytułu prawa do uposażenia żołnierza
zawodowego rozstrzygają właściwe organy wojskowe w drodze decyzji, od której
początkowo można wnieść odwołanie do organu nadrzędnego, a następnie skargę
do sądu administracyjnego, zaś sąd powszechny może być właściwy tylko
wyjątkowo, ze względu na treść art. 1991 k.p.c. lub art. 464 § 1 zd. 3 k.p.c., jeżeli
organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej kwestii za
niewłaściwe. Sąd dodał, że ustawa 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze
(jednolity tekst: Dz.U. z 2024 r., poz. 390 ze zm.) nie zawiera jakiejkolwiek regulacji
dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw
wojskowych będących żołnierzami zawodowymi w powszechnych jednostkach
organizacyjnych prokuratury i w związku z tym, na mocy art. 125 ustawy Prawo o
prokuraturze, należy stosować w tym zakresie przepisy dotyczące żołnierzy
zawodowych, zawarte w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Od powyższego postanowienia zażalenie wywiodła strona pozwana
zaskarżając je w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa
procesowego, to jest art. 464 k.p.c., przez przyjęcie przez Sąd Rejonowy, że w
III PZP 2/25
4
sprawie powodowi nie przysługuje droga sądowa i w konsekwencji przekazanie
sprawy do rozpoznania Prokuratorowi Rejonowemu dla Wrocławia - Fabrycznej we
Wrocławiu, który na pewno nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy w
trybie administracyjnym; naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest (-) art.
101 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, przez jego niezastosowanie, skutkujące
przyjęciem przez Sąd, że powodowi nie przysługuje droga sądowa, podczas gdy
powód będąc prokuratorem jest uprawniony do dochodzenia swoich praw w trybie
postępowania sądowego, to jest przed Sądem Pracy; (-) art. 125 ustawy Prawo o
prokuraturze, przez błędną wykładnię tego przepisu skutkującą uznaniem przez
Sąd, że w stosunku do prokuratorów, będących jednocześnie żołnierzami
zawodowymi, w ustawie Prawo o prokuraturze nie uregulowano trybu dochodzenia
roszczeń, podczas gdy tryb ten wynika z art. 101 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze,
a zatem przepis wcześniejszy niż art. 125 ustawy Prawo o prokuraturze, odsyłający
w zakresie powyżej nieuregulowanym do przepisów dotyczących żołnierzy
zawodowych; (-) art. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej
żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 536) oraz art. 122 ustawy z dnia 11
marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. 2022 r. poz. 655) przez błędne
zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, ze mają one zastosowanie w sprawie
niniejszej, mimo że powód nie jest jedynie żołnierzem zawodowym, ale
jednocześnie prokuratorem.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca strona wniosła o uchylenie
zaskarżonego postanowienia Sądu Rejonowego celem rozpoznania niniejszej
sprawy przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Śródmieścia we Wrocławiu jako organ
właściwy do jej rozpoznania.
Przy rozpoznawaniu zażalenia nasunęły się Sądowi Okręgowemu
wątpliwości zawarte w pytaniu prawnym sformułowanym w sentencji niniejszego
postanowienia.
Sąd ten wskazał, że powód jest żołnierzem zawodowym, pełniącym
zawodową służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury -
Prokuraturze Rejonowej dla Wrocławia - Fabrycznej we Wrocławiu. Wynagrodzenie
powoda jako prokuratora będącego żołnierzem zawodowym ustalane było w
okresie do 23 kwietnia 2022 r. na podstawie przepisów art. 78 – art. 80 ustawy o
III PZP 2/25
5
służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a następnie po tej dacie, na podstawie
art. 437 – art. 439 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny i było ono
uzależnione od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane
przez żołnierza stanowisko służbowe.
Mając na uwadze zakres czasowy objęty żądaniami pozwu, powód domaga
się wyrównania wynagrodzenia za okres od stycznia 2021 r. do grudnia 2022 r.
Zastosowanie w sprawie mają przepisy dwóch ustaw: ustawy z dnia 11
września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz ustawy z dnia 11
marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, która weszła w życie 23 kwietnia 2022 r. i
uchyliła ustawę z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy
zawodowych. Stąd, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia o służbie wojskowej
żołnierzy zawodowych oraz zgodnie z art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w
decyzjach ustalano wysokość należnego powodowi na dany okres dodatku
wyrównawczego w wysokości różnicy między wynagrodzeniem odpowiadającym
wynagrodzeniu prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury a
uposażeniem należnym powodowi jako żołnierzowi zawodowemu na zajmowanym
stanowisku służbowym.
Sąd pytający wskazał, że na gruncie przepisów nieobowiązującej już ustawy
z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, Sąd Najwyższy w dniu 8 grudnia 2020 r.
wydał wyrok II PK 35/19, w którym wskazał, że z uwagi na treść art. 64 zdanie
pierwsze ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (w myśl którego art. 47
nie stosuje się do prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury,
będących oficerami), art. 47 ust. 2 tej ustawy nie otwiera drogi sądowej
odwołanemu prokuratorowi wojskowemu, będącemu oficerem. Wyrok ten został
wydany w sprawie, w której prokurator wojskowy domagał się odszkodowania w
związku z odwołaniem go ze stanowiska prokuratora wojskowej jednostki
organizacyjnej prokuratury. W ocenie Sądu Najwyższego funkcjonariusz publiczny
korzysta z ochrony na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), o ile
jednak przepisy krajowe nie wyłączają mu dostępu do sądu.
W obowiązującej ustawie Prawo o prokuraturze w art. 101 § 1 ustawodawca
wskazał, że w sprawach o roszczenia ze stosunku służbowego prokuratorowi
III PZP 2/25
6
przysługuje droga postępowania przed sądem właściwym dla spraw pracowniczych.
Jednocześnie w myśl art. 125 tej ustawy do prokuratorów do spraw wojskowych,
będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nieuregulowanych w ustawie,
stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych.
Sąd pytający wskazał, że z literalnego brzmienia art. 22 ust. 7 ustawy o
służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że do żołnierzy zawodowych,
pełniących służbę w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, należy
stosować jedynie odpowiednio obowiązujące na zajmowanych przez nich
stanowiskach służbowych przepisy prawa pracy lub przepisy dotyczące stosunku
służbowego, w tym odnoszące się do obowiązków pracodawcy i pracownika. Z
treści art. 22 ust. 5 tej ustawy należałoby wywieść, że przysługujące żołnierzowi
zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową w powszechnej jednostce
organizacyjnej prokuratury, uprawnienia i świadczenia, w tym uposażenie i inne
należności pieniężne, określone są w przepisach dla żołnierzy zawodowych. W tej
sytuacji należałoby stwierdzić, iż właściwą dla powoda drogą do dochodzenia
roszczeń o zapłatę wynagrodzenia byłaby droga administracyjnoprawna. Jak
jednak dodatkowo stanowił art. 22 ust. 7a do prokuratorów do spraw wojskowych
będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy Prawo o
prokuraturze. Przepis ten nie odsyłał do odpowiedniego stosowania przepisów
ustawy Prawo o prokuraturze, lecz sugerował bezpośrednie zastosowanie
przepisów tej ustawy. W świetle brzmienia tego przepisu wyłania się pytanie, czy
wobec prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi
powinien znaleźć bezpośrednie zastosowanie przepis art. 101 §1 ustawy Prawo o
prokuraturze.
Art. 219 ustawy o obronie Ojczyzny wskazuje na bezpośrednie zastosowanie
wobec prokuratora do spraw wojskowych przepisów, które mają zastosowanie do
pracowników zatrudnionych na stanowiskach analogicznych do zajmowanego
przez niego stanowiska służbowego, jednakże z wyłączeniem pozostałych
przepisów w sprawie wynagrodzeń oraz innych świadczeń i należności pieniężnych
wynikających ze stosunku pracy. Taka konstrukcja przepisu, w ocenie Sądu
pytającego, wskazuje, że właściwą dla powodą droga do dochodzenia roszczeń o
zapłatę wynagrodzenia byłaby droga administracyjnoprawna.
III PZP 2/25
7
Na tle wykładni powyższych przepisów prawa, w Sądzie Okręgowym we
Wrocławiu pojawiło się zagadnienie prawne budzące poważne rozbieżności w
orzecznictwie czy w rozpoznawanej sprawie o zapłatę wynagrodzenia prokuratora
będącego żołnierzem zawodowym pełniącym zawodową służbę wojskową w
powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, dopuszczalna jest droga
sądowa w celu dochodzenia takich roszczeń?
Sąd pytający wskazał również, że omawiana kwestia budzi poważne
rozbieżności w orzecznictwie Sądów Okręgowych w kraju (Sąd Okręgowy w
Katowicach przyjmuje dopuszczalność drogi administracyjnoprawnej dla
dochodzenia roszczeń o wynagrodzenie przez prokuratorów wojskowych, a Sąd
Okręgowy w Poznaniu przyjmuje drogę sądową przed sądem powszechnym). Z
kolei jako przykład z orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał na
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 25 stycznia
2024 r., III SA/Lu 688/23, uwzględnił skargę prokuratora i uchylił decyzje organów
obu instancji (Prokuratora Okręgowego w Lublinie i Prokuratora Rejonowego w
Lublinie) w przedmiocie przyznania mu dodatku wyrównawczego. W uzasadnieniu
tego orzeczenia WSA wskazał, że wynagrodzenia prokuratorów, podobnie jak
wynagrodzenia sędziów, powinny być kształtowane w sposób wykluczający
uznaniowość.
Sąd pytający wskazał również, że art. 123 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze i
art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach
służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, są przepisami rangi ustawowej,
a więc są względem siebie równorzędne. Wskazane przepisy radykalnie odmiennie
regulują kwestię określania podstaw ustalania wynagrodzenia zasadniczego
prokuratora w 2023 r. Ponadto treść art. 123 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze, nie
została zmieniona, natomiast zmieniono postanowienia zawarte pierwotnie w art.
10 ust. 1 ustawy okołobudżetowej. Przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1
grudnia 2022 r., kształtujące sposób ustalania podstawy wynagrodzenia
zasadniczego dla sędziów w 2022 r., odpowiadają treści art. 10 ust. 1 tej ustawy,
dotyczącego ustalania podstawy wynagrodzenia zasadniczego dla prokuratorów. W
sytuacji, gdy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2023 r.
(K 1/23) utraciły moc przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 tej ustawy, to nie było żadnych
III PZP 2/25
8
podstaw, aby przyjmować, że w przypadku wynagrodzeń zasadniczych
prokuratorów, uprawnione jest stosowanie innych zasad ustalania tego
wynagrodzenia niż te, które dotyczą sędziów. Już z tego względu obie decyzje były
wadliwe, gdyż oparte zostały na wadliwej wysokości podstawy ustalenia
wynagrodzenia zasadniczego prokuratora.
Na koniec swoich rozważań Sąd Okręgowy uznał, że przedstawione
zagadnienie prawne nie zostało dotychczas dostatecznie wyjaśnione zarówno w
orzecznictwie, jaki i w doktrynie, a budzi poważne wątpliwości prowadzące do
rozbieżności orzeczniczych, co uzasadniało przedstawienie Sądowi Najwyższemu
pytania prawnego jak w sentencji postanowienia.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Art. 177 Konstytucji RP ustanawia na rzecz sądów powszechnych ustrojową
zasadę domniemania kompetencyjnego, stanowiąc, że sprawują one wymiar
sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo
zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Z tego przepisu wynika też, że
władza ustawodawcza może określone sprawy sądowe przekazać do właściwości
innych sądów niż sądy powszechne. Zasada domniemania kompetencji sądów
powszechnych powinna znaleźć zastosowanie zawsze wtedy, gdy ustawa nie
reguluje właściwości sądu bądź też — z uwagi na niejednorodny charakter
jurydyczny danej sprawy — nie sposób zakwalifikować jej do właściwości
jakiegokolwiek sądu (zob. A. Kubiak: Konstytucyjna zasada prawa do sądu w
świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Łódź 2006, s. 125). Zakres spraw
przekazanych właściwości sądownictwa administracyjnego określony został w
przepisie art. 184 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Naczelny Sąd
Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w
ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również
orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i
aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Ustalenie, przy
orzekaniu o swej właściwości przez sąd administracyjny, że sprawa obejmuje
kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP w związku z
III PZP 2/25
9
art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r. poz. 935), powoduje uchylenie domniemania
wynikającego z art. 177 Konstytucji RP i zwalnia sąd powszechny z obowiązku
rozpatrzenia sprawy (zob. M. Masternak-Kubiak, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, komentarz do art. 177
nota 2).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w sprawach o roszczenie ze
stosunku pracy prokuratorowi przysługuje droga sądowa przed sądem
powszechnym - sądem pracy (wyrok Sądu Najwyższego z 5 grudnia 1996 r., I PRN
106/95, niepubl.). Podsumowania tego orzecznictwa dokonał Sąd Najwyższy w
postanowieniu z 14 lipca 2016 r., III PO 3/16. Podkreślono w nim, że w tej kwestii
znaczenie ma art. 101 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawa o
prokuraturze, zgodnie z którym w sprawach o roszczenia ze stosunku służbowego
prokuratorowi przysługuje droga postępowania przed sądem właściwym dla spraw
pracowniczych. Przepis ten powtórzył unormowanie wynikające z art. 47 ust. 2
ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599,
z późn. zm.). Jak już wyjaśniono w orzecznictwie Sądu Najwyższego, stosunek
pracy prokuratora, choć zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu powstaje na
skutek powołania, jest stosunkiem pracy wynikającym z mianowania (uchwała
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 10 lipca 1996 r., I PZP 9/96,
OSNAPiUS 1997 Nr 3, poz. 34; wyroki Sądu Najwyższego z 20 kwietnia 2001 r., I
PKN 379/00, OSNP 2003 Nr 5, poz. 116; z 15 października 2015 r., II PK 260/14,
M.P.Pr. z 2016 r., nr 2, s. 84-89). Prokurator jest więc pracownikiem w rozumieniu
art. 2 Kodeksu pracy. Sprawa o roszczenia wynikające z tego stosunku pracy jest
sprawą cywilną, co do której istnieje zasada dochodzenia roszczeń na drodze
sądowej, przed sądami cywilnymi - sądami pracy. Sądy powszechne są zatem
właściwe do rozpoznawania spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń
społecznych prokuratorów.
W literaturze, jeszcze na gruncie obowiązującego do 2004 r. art. 38 ust. 2
ustawy o Pracownikach urzędów państwowych, zgodnie z którym od decyzji w
sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem
państwowym mianowanym (…) urzędnikowi państwowemu mianowanemu
III PZP 2/25
10
przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych w
k.p.a., przedstawiony został pogląd, kwestionujący tezę, że sprawy ze stosunku
zatrudnienia prokuratorów przekazane, mocą przepisów szczególnych (pragmatyki
urzędniczej) do właściwości NSA nie mają przymiotu sprawy cywilnej (zob. E.
Baran, K.W. Baran: Droga sądowa w sprawach z zakresu prawa pracy osób
zatrudnionych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, Prawo i
Prokuratura 1995, nr 6, s. 65). Zdaniem autorów tego rodzaju założenie
wprowadzało nieuzasadnioną przesłankami merytorycznymi dyferencjację wśród
sporów z zakresu prawa pracy, skutkującą sztucznym podziałem na „spory o
charakterze administracyjnoprawnym” i „cywilnoprawnym”. Tego rodzaju
rozróżnienie nie miało merytorycznej racji bytu. Niezależnie od tego, czy spór
między pracownikiem a prokuraturą należał do kognicji sądu pracy, czy sądu
administracyjnego, pozostawał on sporem z zakresu prawa pracy, ponieważ u jego
podstaw leżał stosunek pracy charakteryzujący się równością stron i
ekwiwalentnością świadczeń. Stąd pierwszeństwo winny tu mieć względy
materialno-prawne przed proceduralną systematyką. Stanowisko to jest zbieżne z
tezą, że przez sprawy o roszczenia ze stosunku pracy należy rozumieć takie
sprawy, w których roszczenie powoda (pracownika lub pracodawcy) ma swoje
materialne źródło w treści stosunku pracy bez względu na to, na jakiej podstawie
stosunek ten został nawiązany (umowa o pracę, powołanie, mianowanie, wybór czy
spółdzielcza umowa o pracę, A. Rycak, [w:] Kodeks pracy. Komentarz, red. K.
Walczak, Legalis 2020, komentarz do art. 262). Podstawą powództwa jest w tym
przypadku niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku wynikającego z
umowy o pracę lub przepisów prawa pracy przez jedną ze stron stosunku pracy (art.
476 § 1 k.p.c., zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 17 lipca 1987 roku, III PZP 27/87,
OSNCP 1988, nr 10, poz. 140.).
Za utrwalone można także uznać stanowisko Sądu Najwyższego, że w
sprawach o roszczenia pracowników ze stosunku pracy stroną procesową nie jest
Skarb Państwa, lecz państwowa jednostka organizacyjna, będąca pracodawcą w
rozumieniu art. 3, reprezentowana przez osobę upoważnioną do działania w
określonym zakresie w imieniu pracodawcy. Jednostka organizacyjna będąca
pracodawcą jest biernie legitymowana w sporach ze stosunku pracy jej
III PZP 2/25
11
pracowników, nie wyłączając pracowników zatrudnionych w niej na podstawie
powołania przez właściwy organ nadrzędny (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9
września 1977 r., I PRN 115/77, OSNCP 1978, Nr 10, poz. 177). Kompetencja do
zatrudniania pracowników (i rozwiązywania stosunków pracy), jako decydująca o
uznaniu za pracodawcę w rozumieniu art. 3 k.p., nie musi dotyczyć zatrudniania
wszystkich pracowników, a szczególnie nie musi uwzględniać pracowników na
stanowiskach kierowniczych lub których status wykracza poza stosunki typowo
pracownicze (nie wyłączając pracowników zatrudnionych w jednostce
organizacyjnej na podstawie powołania przez właściwy organ nadrzędny). W tym
kontekście za pracodawcę prokuratora należy uznać tę jednostkę prokuratury, w
której wykonuje on zadania służbowe, jeżeli jednostka ta ma generalną
kompetencję do zatrudniania pracowników (art. 74 § 1 w związku z art. 1 § 3
ustawy – Prawo o prokuraturze; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 2021
r., II PSKP 51/21, LEX nr 3207812). W rezultacie w sporze o wynagrodzenie za
pracę prokuratora prokuratury rejonowej stroną pozwaną (pracodawcą) jest
prokuratura rejonowa, jako jednostka organizacyjna (art. 3 k.p.), niezależnie od
wykonywania czynności służbowych wobec takiego prokuratora przez inny organ.
Ustawa o obronie Ojczyzny (a wcześniej ustawa o służbie wojskowej
żołnierzy zawodowych) jest niewątpliwie regulacją ze sfery stosunków
administracyjnych. Zarówno stosunek służbowy żołnierzy zawodowych, jak i
stosunek służbowy żołnierzy niebędących żołnierzami zawodowymi są stosunkami
administracyjnoprawnymi
właściwymi
administracyjnoprawnej
relacji
podporządkowania władczemu rozstrzygnięciu administracji. Analiza ustawy o
obronie Ojczyzny prowadzi do wniosku, że tylko część uregulowań ma charakter
zbieżny z prawem pracy, np. urlopy w związku z urodzeniem i wychowaniem
dziecka, a wyjątkowo stosunki w niej uregulowane mają charakter cywilnoprawny.
Należą do nich świadczenia odszkodowawcze w związku z wypadkiem lub chorobą
w związku ze służbą oraz odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia i innych
należności pieniężnych (niezależnie od administracyjnego trybu dochodzenia tych
roszczeń stanowią one roszczenia o charakterze cywilnoprawnym; J. Bulira [w:]
Obrona Ojczyzny. Komentarz, wyd. II, red. H. Królikowski, Warszawa 2024, art. 122,
LEX).
III PZP 2/25
12
W konsekwencji wysokość uposażenia prokuratora będącego żołnierzem
zawodowym ustalana była w okresie do dnia 23 kwietnia 2022 r. na podstawie
przepisów art. 78-80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a
następnie na podstawie art. 437-439 ustawy o obronie Ojczyzny i jest (było) ono
uzależnione od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane
przez żołnierza stanowisko służbowe. Jednocześnie w przypadku, gdy miesięczne
uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na
stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od wysokości
wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji,
żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym
wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku (art. 80 ust.
2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 439 ust. 2 ustawy o
obronie Ojczyzny). Ustawodawca przewidział dodatek wyrównawczy jako różnicę
między wynagrodzeniem należnym prokuratorowi powszechnej jednostki
organizacyjnej prokuratury a uposażeniem żołnierza zawodowego. Dodatek ten
przysługuje zatem jako jeden z elementów uposażenia.
Zarówno w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jak i w
ustawie o obronie Ojczyzny przewidziano wprost, że dodatki do uposażenia
zasadniczego przyznaje się w drodze decyzji, tzn. decyzji administracyjnej
uregulowanej w rozdziale 7 działu II k.p.a. w artykułach od 104 do 113. Decyzję
wydaje organ właściwy w sprawach uposażenia i innych należności pieniężnych
żołnierzy zawodowych określony odpowiednio w art. 104 w ustawy o służbie
wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 470 ustawy o obronie Ojczyzny. Właściwymi
rzeczowo są zatem dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska
służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, albo wyższe - w stosunku do
wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w
podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. W
stosunku do dowódców jednostek wojskowych i ich zastępców oraz żołnierzy
zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w jednostkach wojskowych,
których dowódcy zajmują stanowisko niższe od wcześniej wymienionych,
właściwymi organami są bezpośredni przełożeni dowódców tych jednostek.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i
III PZP 2/25
13
analogicznym w swoim brzmieniu art. 122 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, od
decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach o przyznanie dodatku
wyrównawczego żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na
zasadach określonych w k.p.a. i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na
zasadach określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi. Mając na uwadze, że dodatek wyrównawczy został uregulowany
w art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny (art. 80 ust. 2 ustawy o służbie
wojskowej żołnierzy zawodowych), określający w obu ustawach rodzaje i tryb
przyznawania dodatków do uposażenia zasadniczego, należy przyjąć, że tryb ten
ma również zastosowanie do dodatku wyrównawczego. Sposób ustalania
wysokości dodatku wyrównawczego, składniki uposażenia i wynagrodzenia
przyjmowane przy jego obliczaniu określa § 2 rozporządzenia Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 sierpnia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania
wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących
zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów
wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych, a wcześniej rozporządzenie
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu
ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych
pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów
sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. poz. 1126).
W artykule 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
wskazano, że do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami
zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy – Prawo o prokuraturze. Należy
jednak odnotować, że ustawa – Prawo prokuraturze nie zawiera jakiejkolwiek
regulacji dotyczącej zasad ustalania wysokości i składników uposażenia
prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi. Z tego
względu ustawodawca w art. 125 tej ustawy stwierdził, że do prokuratorów do
spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach
nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych.
Celem tego przepisu jest zabezpieczenie interesów wymienionej grupy
prokuratorów, a podstawą wypłaty i określenia wysokości dodatku są wskazane
przepisy pragmatyk służbowych. Wskazanie pragmatyki jako podstawy ustalania
III PZP 2/25
14
warunków wypłaty uposażenia zawiera też art. 219 ustawy o obronie Ojczyzny,
zgodnie z którym do żołnierza zawodowego oddelegowanego do wykonywania
zadań służbowych w instytucji krajowej stosuje się przepisy, które mają
zastosowanie do pracowników zatrudnionych na stanowiskach analogicznych do
zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, w szczególności dotyczące
obowiązków pracodawcy i pracownika, regulaminów pracy, wyróżnień,
odpowiedzialności materialnej pracowników, czasu pracy, bezpieczeństwa i higieny
pracy, a także funduszu nagród, z wyłączeniem pozostałych przepisów w sprawie
wynagrodzeń oraz innych świadczeń i należności pieniężnych wynikających ze
stosunku pracy. Otwarte zaś pozostaje pytanie o podmiot uprawniony do
przyznania uposażenia.
Na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
przewidziane w tej ustawie uprawnienia i obowiązki dowódców jednostek
wojskowych w stosunku do żołnierzy zawodowych stosuje się odpowiednio do
kierowników instytucji cywilnych – w tym powszechnych jednostek organizacyjnych
prokuratur (art. 22 ust. 1 ustawy). Odpowiedni przepis zawiera też ustawa o obronie
Ojczyzny – art. 120 ust. 2. W zakresie skazanych uprawnień dowódców jednostek
wojskowych mieszczą się uprawnienia „dowódcze” w stosunku do żołnierzy
zawodowych, do których należą udzielanie urlopów, realizacja czynności
związanych z prawem do zakwaterowania, kierowanie na badania profilaktyczne,
organizacja czasu wykonywania obowiązków służbowych, udzielanie zwolnień od
zajęć służbowych, przyjmowanie zaświadczeń lekarskich o niemożliwości
wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby lub sprawowania
bezpośredniej opieki nad członkami rodziny, realizowanie czynności wynikających z
przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, ustalanie wysokości
uposażenia.
Decyzje w sprawie dodatków wyrównawczych przysługujących powodowi,
wydane zostały przez Prokuratora Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej we
Wrocławiu, a w ich podstawach prawnych wskazano wymienione wyżej przepisy.
Pierwsza wątpliwość, która powstaje na tle przytoczonych regulacji, dotyczy
zakresu odpowiedniego stosowania przepisów, stanowiących o uprawnieniach i
obowiązkach dowódców jednostek wojskowych, do kierowników instytucji cywilnych
III PZP 2/25
15
– w tym przypadku do Prokuratora Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej we
Wrocławiu (art. 24 § 3 Prawa o prokuraturze). Druga wątpliwości dotyczy
właściwości organów uprawnionych do wydawania decyzji finansowych,
związanych z uposażeniem prokuratorów do spraw wojskowych będących
żołnierzami zawodowymi, w szczególności w zakresie ustalenia wysokości
należnego dodatku wyrównawczego. A zatem powstaje pytanie, czy prokurator
rejonowy, na podstawie wskazanych przepisów, uzyskuje kompetencję do wydania
decyzji administracyjnej przyznającej dodatek wyrównawczy (art. 80 ust. 2 ustawy o
służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 439 ust. 2 ustawy obronie Ojczyzny)
– ponieważ – jak podkreśla się w doktrynie, wobec rozszerzenia zakresu
właściwości sądów administracyjnych do kontroli administracji, a zarazem wobec
jednoznacznego brzmienia art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym wszelkie organy
władzy publicznej winny działać na podstawie i w granicach prawa (zasada
praworządności), należy przyjmować, że administracja działa w formie decyzji
administracyjnej wtedy, gdy w systemie prawnym istnieje podstawa do jej wydania.
Nie ma dostatecznych racji za domniemywaniem formy decyzji administracyjnej w
sytuacjach, gdy ustawodawca nie stworzył ku temu podstaw (tak M. Romańska [w:]
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka,
Warszawa 2019, LEX, art. 104, pkt I.8.). Obowiązująca ustawa ustrojowa
prokuratury nie wyznacza władztwa prokuratora rejonowego do wydania decyzji
przyznającej dodatek wyrównawczy. Źródłem tego władztwa mogą być inne ustawy,
które nadają prokuratorowi takie kompetencje. Jednakże, zarówno ustawa o służbie
wojskowej żołnierzy zawodowych jak i w ustawie o obronie Ojczyzny przewidują
jedynie odpowiednie stosowanie przepisów, stanowiących o uprawnieniach i
obowiązkach dowódców jednostek wojskowych, do kierowników instytucji cywilnych
(prokuratora rejonowego).
Podkreślić należy, że użyte w powołanych przepisach sformułowanie wprost
odnosi się do uprawnień i obowiązków, nie zaś kompetencji do wydawania decyzji.
Stosownie do § 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002
r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisy
ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a
zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie
III PZP 2/25
16
spraw regulowanych tą ustawą. Typowymi sytuacjami prawnymi są - obok
wspomnianych uprawnień i obowiązków - także wolności prawnie chronione,
roszczenia, prawa podmiotowe i kompetencje (S. Wronkowska, M. Zieliński:
Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 33 -72).
Możliwość wydawania decyzji łączy się w nauce prawa z pojęciem kompetencji, nie
zaś uprawnień czy obowiązków. Zakładając zatem racjonalność językową
prawodawcy należy przyjąć, że powołane wyżej regulacje dotyczące
odpowiedniego stosowania przepisów o uprawnieniach i obowiązkach dowódców
jednostek wojskowych wobec żołnierzy nie obejmują kompetencji do wydawania
decyzji administracyjnych. Innymi słowy brak jest podstaw dla wydania
rozstrzygnięcia władczego w przedmiocie dodatku wyrównawczego przez
prokuratora rejonowego.
Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2006 r., K
53/05, stosownie do art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na
podstawie i w granicach prawa. Oznacza to między innymi, że kompetencje
organów władzy publicznej powinny zostać jednoznacznie i precyzyjnie określone w
przepisach prawa, wszelkie działania tych organów powinny mieć podstawę w
przepisach a - w razie wątpliwości interpretacyjnych - kompetencji organów władzy
publicznej nie można domniemywać. Kompetencje organów władzy publicznej
można co do zasady wywodzić wyłącznie z przepisów kompetencyjnych
(określających co najmniej podmiot upoważniony i zakres przysługujących mu
uprawnień). Niewątpliwie zakaz domniemywania kompetencji, rozumiany jako
obowiązek ścisłej i literalnej wykładni przepisów kompetencyjnych, nie ma i nie
może mieć charakteru absolutnego, ponieważ w uzasadnionych przypadkach, gdy
wykładnia językowa prowadzi do niedorzecznych lub trudnych do zaakceptowania
rezultatów, dopuszczalne jest posłużenie się pozajęzykowymi metodami wykładni w
celu wydobycia z odpowiedniego przepisu normy kompetencyjnej. Przy czym każde
działanie organu, podejmowane w oparciu o przepis interpretowany za pomocą
pozajęzykowych metod wykładni, stanowi domniemanie kompetencji. Dlatego
należy zgodzić się z twierdzeniem, że „wydanie decyzji w sytuacji, gdy
konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub
powinna nastąpić za pomocą innej czynności konwencjonalnej” stanowi przesłankę
III PZP 2/25
17
nieważności decyzji administracyjnej wywiedzioną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (T.
Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H.
Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, LEX, art. 156, pkt II.10).
W tym zakresie należy również podkreślić, że w orzecznictwie sądów
administracyjnych oraz w literaturze przyjmuje się, iż dopiero, gdy ustawodawca
upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, a
nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw.
domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2025 r., III OSK 1731/23, LEX nr
3831957). Dotychczasowa analiza wskazuje jednak, że brak jest podstaw dla
organów prokuratury do wydania rozstrzygnięcia władczego (decyzji) w
przedmiocie dodatku wyrównawczego.
Argumentów odnośnie do twierdzenia, że Prokurator Rejonowy nie jest
organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu
dodatku wyrównawczego dostarcza również wykładnia art. 32 ustawy z 2016 r.
Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, przyznający
Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie w sprawie wynikającej z ustawy o służbie
wojskowej żołnierzy zawodowych (a taką jest sprawa dodatku wyrównawczego) i
ugruntowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych. Z treści decyzji
wydanych w sprawie nie wynika, w jaki sposób organy ustaliły swoją właściwość
(organ przywołał bowiem przepisy ogólne, z których nie wynika właściwość organu).
Właściwość organu do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego -
według organów prokuratury - normuje § 2 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania
wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących
zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów
wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. poz. 1126), który jako
organ właściwy w sprawie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego
określił prokuratora rejonowego.
Zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu
Administracyjnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 kwietnia
2019 r., I OSK 1570/17; z 23 maja 2019 r., I OSK 1866/17; z 2 sierpnia 2019 r., I
III PZP 2/25
18
OSK 4193/18, I OSK 2176/17, I OSK 37/18, I OSK 883/18, I OSK 2009/18, I OSK
4193/18, I OSK 4379/17; z 24 września 2019 r., I OSK 2234/17; z 19 kwietnia 2019
r., III OSK 310/21), rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 2 czerwca 2017 r. (tak jak
poprzedzające je rozporządzenie z 2010 r.), w zakresie określającym właściwość
organów do wydawania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego, zostało
wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 7 ustawy o
służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W upoważnieniu tym nie mieści się
bowiem określenie organów właściwych do ustalania wysokości dodatku
wyrównawczego. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić
taką funkcję, jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu danej ustawy i
znajdować oparcie wyłącznie w delegacji ustawowej. Oznacza to, że § 2 ust. 4, w
tym pkt 4 tego rozporządzenia, nie mogły stanowić samoistnych czy samodzielnych
przepisów regulujących zakres kompetencji organów prokuratury do wydawania
decyzji. Nie mogły być one zatem powołane wśród podstaw prawnych decyzji
Prokuratora (w sprawie Prokuratora Rejonowego). Określenie organu
kompetentnego należy wywieźć z art. 32 ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. –
Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178 z późn.
zm.), który jednoznacznie wskazuje na wyłączną kompetencję Prokuratora
Generalnego do wydawania decyzji w sprawach wynikających z ustawy o służbie
wojskowej żołnierzy zawodowych (aktualnie ustawy o obronie Ojczyzny),
obejmujących przyznanie dodatku wyrównawczego żołnierzowi zawodowemu
pełniącemu służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury.
W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2019 r.,
I OSK 2234/17 zwrócono dodatkowo uwagę, że art. 32 ustawy – Przepisy
wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze nie zawiera w swojej treści
rozwiązania czasowego […] stanowi trwały przepis o charakterze kompetencyjnym.
A zatem tylko Prokurator Generalny jest organem właściwym rzeczowo do wydania
decyzji w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego w określonej wysokości,
w oparciu o przepisy ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo o Prokuraturze
i ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 22 marca 2023 r. III OSK 2726/22). Zdaniem Naczelnego
Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że organem właściwym do wydania
III PZP 2/25
19
decyzji o przyznaniu prokuratorowi do spraw wojskowych dodatku wyrównawczego,
jest Prokurator Rejonowy jako przełożony, o którym mowa w art. 24 § 3 i § 4 ustawy
Prawo o prokuraturze. Brak jest podstawy do wywodzenia tego uprawnienia organu
z treści art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż
przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 104 ust. 1 jest właśnie art. 32
ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, przyznający
Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie w sprawie wynikającej z ustawy o służbie
wojskowej żołnierzy zawodowych, a taką jest sprawa dodatku wyrównawczego.
Zgodnie z treścią art. 32 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o
prokuraturze, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego,
wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych
w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej
żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414, z późn. zm.) przejmuje
Prokurator Generalny. Prokurator Generalny, jako kierownik instytucji cywilnej, w
której poza resortem Obrony Narodowej pełnią służbę żołnierze zawodowi -
prokuratorzy do spraw wojskowych w powszechnych jednostkach organizacyjnych
prokuratury, został z mocy ustawy przełożonym o uprawnieniach dowódcy (art. 7
ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) i uzyskał między innymi
uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych o wysokości przyznawanych
tym żołnierzom - prokuratorom do spraw wojskowych dodatków wyrównawczych.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 32 omawianej ustawy
nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli,
mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w
przedmiotowym zakresie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji w sprawie dodatku
wyrównawczego z naruszeniem przepisów o właściwości i wydanie decyzji przez
Prokuratora Rejonowego (jako organ pierwszej instancji) i Prokuratora Okręgowego
(jako organ drugiej instancji) w sytuacji, gdy organem właściwym do wydania
decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla żołnierza zawodowego
pełniącego służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator
Generalny (jako organ pierwszej i drugiej instancji) stanowi naruszenie przepisów
III PZP 2/25
20
postępowania administracyjnego, skutkujące nieważnością decyzji z przyczyn
określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Przyjmując poprawność prezentowanych przez Naczelny Sąd
Administracyjny tez, należy jednocześnie podkreślić, że w ustawie – Prawo o
prokuraturze, jak również w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o
prokuraturze nie ma przepisów przewidujących wprost możliwość zaskarżenia
decyzji Prokuratora Generalnego wydanej na podstawie art. 32 ustawy – Przepisy
wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze. Jak wskazał Sąd Najwyższy, nie
oznacza to jednak niezaskarżalności takich decyzji (postanowienie Sądu
Najwyższego z 14 lipca 2016 r., III PO 3/16, LEX nr 2142564). Nie ma potrzeby
odwoływania się do art. 45 Konstytucji RP, celem zagwarantowania w takiej sytuacji
prawa do sądu, ponieważ zastosowanie znajduje ogólna regulacja drogi sądowej w
sprawach o roszczenia ze stosunku służbowego prokuratora z art. 101 ustawy –
Prawo o prokuraturze. Sprawa o zapłatę wynagrodzenia stanowiącego różnicę
pomiędzy wynagrodzeniem obliczonym na podstawie art. 123 § 1 ustawy – Prawo o
prokuraturze a wynagrodzeniem faktycznie wypłaconym prokuratorowi na
podstawie ustaw okołobudżetowych jest niewątpliwie sprawą wynikającą ze
stosunku służbowego prokuratora do spraw wojskowych.
Art. 123 ustawy – Prawo o prokuraturze zawiera przesłanki pozwalające
zweryfikować sądowi, czy przyznany żołnierzowi zawodowemu pełniącemu
zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw
wojskowych dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym
wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku
uwzględnia określone w tym przepisie kryteria, to znaczy czy rzeczywiście
wyrównuje różnicę między wielkością uposażenia należnego na zajmowanym
stanowisku a przeciętnym wynagrodzeniem w drugim kwartale roku poprzedniego –
stanowiącym podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w
danym roku. Mechanizm ten ma zastosowanie zarówno do dodatku
przyznawanego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy
zawodowych jak i na podstawie art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny.
Koncepcję ogólnej regulacji drogi sądowej w sprawie z powództwa
prokuratora, będącego żołnierzem zawodowym pełniącym zawodową służbę
III PZP 2/25
21
wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury przeciwko tej
powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury o zapłatę różnicy w
wynagrodzeniu wzmacnia argumentacja odnosząca się do statusu prokuratora do
spraw wojskowych. Prokuratorzy do spraw wojskowych, którzy zastąpili
prokuratorów wojskowych w myśl ustawy – Prawo o prokuraturze, funkcjonują w
ramach struktury prokuratury w tzw. komórkach organizacyjnych do spraw
wojskowych. Co jednak niezwykle istotne, są oni również uprawnieni do
wykonywania funkcji ścigania i oskarżania także w sprawach należących do
sądownictwa powszechnego. Artykuł 3 § 3 ustawy – Prawo o prokuraturze
przewiduje bowiem, że prokuratorzy do spraw wojskowych wykonują również
zadania w sprawach nienależących do właściwości sądów wojskowych. Zgodnie z
art. 31 § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze zwierzchnikiem służbowym w stosunku
do prokuratorów wykonujących czynności w tej komórce jest prokurator kierujący
komórką organizacyjną w jednostce organizacyjnej prokuratury. Natomiast w
zakresie czynnej służby wojskowej prokuratorzy do spraw wojskowych będący
żołnierzami zawodowymi podlegają Ministrowi Obrony Narodowej. Takie
rozwiązanie wskazuje na odrębność stosunku służbowego prokuratora do spraw
wojskowych od stosunku administracyjnoprawnego żołnierza zawodowego.
Postulat utrzymania prokuratorów-oficerów zawodowych uzasadniany był
koniecznością pozostawienia prokuratorów znających specyfikę służby wojskowej i
przestępczości wojskowej, zapewnienia udziału prokuratorów w misjach
wojskowych, a nadto zachowania wyszkolonej kadry prokuratorów, którzy na
wypadek wojny stanowiliby trzon prokuratury wojskowej.
Należy również pamiętać o wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP
zasadzie równości wobec prawa, z której wynika, że wszystkie podmioty prawa
charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być
traktowane równo, a więc według równej miary. W orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego wskazuje się na dwa ważne elementy zasady równości, to jest
równość wobec prawa, oznaczająca nakaz równego traktowania przez władzę
publiczną w procesie stosowania prawa oraz równość w prawie oznaczającą nakaz
kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości (por. np. wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 1998 r., K 24/97, OTK 1998, Nr 2, poz. 13).
III PZP 2/25
22
Patrząc z perspektywy zasady równości, określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,
nie można wskazać sensownych racji, które spowodowały, iż ustawodawca w art.
101 § 1 ustawy – Prawa o prokuraturze inaczej potraktował spory z zakresu prawa
pracy i ubezpieczeń społecznych prokuratorów i prokuratorów do spraw
wojskowych. Niewątpliwie pytanie o naruszenie zasady równości pojawia się
dopiero w sytuacji, gdy wprowadzone zróżnicowania dotyczą podmiotów (sytuacji)
podobnych. Wówczas konieczne staje się wykazanie, że wprowadzenie danego
zróżnicowania jest uzasadnione, w przeciwnym zaś razie trzeba uznać, że
ustawodawca dopuścił się konstytucyjnie zakazanego nierównego traktowania. W
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 września 2006 r., K 51/05, OTK-A 2006, nr
8 poz. 100, podkreślono, że jeżeli ustawodawca różnicuje podmioty prawa, które
charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady
równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32
Konstytucji RP. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione następujące
warunki: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i
treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć
pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w
wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w
związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi,
uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Żadne ze
wskazanych kryteriów nie wydaje się przekonywać o wyłączeniu spod zakresu
regulacji art. 101 § 1 ustawy – Prawa o prokuraturze prokuratorów do spraw
wojskowych. Co więcej – co należy powtórzyć – wyłączenie takie wprowadzałoby
nieuzasadnioną przesłankami merytorycznymi dyferencjację wśród sporów z
zakresu prawa pracy prokuratorów, skutkującą sztucznym podziałem na spory o
charakterze administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym.
Na marginesie powyższych rozważań należy również wskazać
konsekwencje przyjętej przez ustawodawcę koncepcji nieważności decyzji w
przedmiocie dodatku wyrównawczego w zakresie związania nią sądu cywilnego. W
doktrynie wskazuje się, że sąd ten, zweryfikowawszy samo istnienie decyzji
administracyjnej, nie może badać i we własnym zakresie rozstrzygać kwestii jej
ważności ani pomijać jej skutków przy dokonywaniu ustaleń na użytek sprawy
III PZP 2/25
23
przezeń rozstrzyganej (A. Meszorer: Stosunek postępowania cywilnego do
postępowania administracyjnego, PUG 1957/4, s. 136–140). Ewentualne wady
decyzji administracyjnej – nawet te kwalifikowane, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
– same przez się nie mają wpływu na byt skonkretyzowanych nią uprawnień i
obowiązków, toteż wady te co do zasady nie powinny stanowić nawet przedmiotu
czynności dowodowych w postępowaniu cywilnym. W tym kontekście należy też
zauważyć, że z punktu widzenia sądu prowadzącego postępowanie cywilne, w
którym rolę przesłanki rozstrzygnięcia odgrywa decyzja administracyjna, nie będzie
mieć żadnego znaczenia samo stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem
prawa w trybie art. 158 § 2 k.p.a. lub art. 145 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które nie prowadzi do pozbawienia
jej mocy wiążącej (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 156).
Przedstawiona argumentacja wskazuje, że na podstawie obowiązujących
regulacji nie można wyprowadzić uprawnienia właściwego organu prokuratorskiego
do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania dodatku
wyrównawczego dla żołnierza zawodowego, który po zniesieniu wojskowych
jednostek organizacyjnych prokuratury pełni służbę wojskową w powszechnych
jednostkach organizacyjnych prokuratury. Według dominującej koncepcji
uprawnienia i obowiązki dowódców jednostek wojskowych powinny przysługiwać
Prokuratorowi Generalnemu. Oznacza to, że podmiotem właściwym w sprawie
ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego prokuratorowi do spraw wojskowych
jest Prokurator Generalny.
Analiza treści regulacji dotyczących odpowiedniego stosowania przepisów o
uprawnieniach i obowiązkach dowódców jednostek wojskowych wobec żołnierzy do
kierowników instytucji cywilnych wskazuje, że nie obejmują one kompetencji do
wydawania decyzji administracyjnych. To zaś oznacza, że konkretyzacja
odnośnych uprawnień powinna nastąpić za pomocą innej czynności
konwencjonalnej.
W konsekwencji w sprawie z powództwa prokuratora, będącego żołnierzem
zawodowym pełniącym zawodową służbę wojskową w powszechnej jednostce
organizacyjnej prokuratury przeciwko tej powszechnej jednostce organizacyjnej
III PZP 2/25
24
prokuratury o zapłatę wynagrodzenia stanowiącego różnicę pomiędzy
wynagrodzeniem obliczonym na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia
2016 r. – Prawo o prokuraturze a wynagrodzeniem faktycznie wypłaconym
prokuratorowi na podstawie ustaw okołobudżetowych, a to art. 14 ust. 1 ustawy z
dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy
budżetowej na rok 2021 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o
szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022,
jako właściwą należy wskazać ogólną regulację drogi sądowej.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.
