III PSKP 24/25
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 18 września 2025 r.
SSN Piotr Prusinowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Krzysztof Staryk
SSA Magdalena Kostro - Wesołowska
w sprawie z powództwa A. D.
przeciwko Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w [...]
o przywrócenie do służby, ustalenie stosunku służby, odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 18 września 2025 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego w Przemyślu
z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt III Pa 4/24,
I. oddala skargę kasacyjną;
II. zasądza od pozwanego na rzecz powódki 240 zł (dwieście
czterdzieści) z odsetkami z art. 98 § 11 k.p.c. tytułem zwrotu
kosztów postępowania kasacyjnego.
SSA Magdalena Kostro - Wesołowska Piotr Prusinowski Krzysztof Staryk
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r. Sąd Okręgowy w Przemyślu, w sprawie z
powództwa A. D. przeciwko Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w […],
III PSKP 24/25
2
oddalił apelację pozwanego od wyroku Sądu Rejonowego w Przemyślu z dnia 17
listopada 2023 r.
W rozpoznawanej sprawie powódka wystąpiła w dniu 8 lipca 2019 r. z
powództwem przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...] domagając się ustalenia,
że jej stosunek służbowy jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na
stanowisku starszego specjalisty w stopniu starszego aspiranta w Służbie Celno-
Skarbowej u pozwanej trwa nadal nieprzerwanie od dnia 1 marca 2017 r.,
ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że stosunek służbowy został
przerwany, powódka wnosiła o przywrócenie jej do służby na poprzednich warunkach
pracy i płacy (sprzed dnia 1 czerwca 2017 r.). Dodatkowo, w razie uznania przez Sąd,
że rozwiązanie z powódką stosunku służby było niezgodne z prawem, przy uznaniu,
że nie można jej przywrócić do służby, domagała się odszkodowanie.
Sąd Rejonowy w Przemyślu wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r. oddalił
powództwo. Apelację wywiodła powódka. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2020 r., Sąd
Okręgowy w Przemyślu zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że stwierdził swoją
niewłaściwość i przekazał sprawę Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...]
celem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym. Powódka wniosła skargę
kasacyjną. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., III PSKP 78/21
uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Okręgowemu w Przemyślu do
ponownego rozpoznania.
Sąd odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wyrokiem z dnia
6 lutego 2023 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Rejonowemu
w Przemyślu do ponownego rozpoznania. W trakcie postępowania przed Sądem
pierwszej instancji, pismem z dnia 4 maja 2023 r., powódka sprecyzowała
oznaczenie strony pozwanej wskazując, że jest nią Skarb Państwa - Izba
Administracji Skarbowej w [...]. Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 22 czerwca
2023 r. modyfikację tą uwzględnił i odmówił odrzucenia pozwu (postulowanego przez
stronę pozwaną).
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2023 r. Sąd Rejonowy w Przemyślu, w pkt I,
przywrócił powódkę do służby jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na
warunkach służby i uposażenia obowiązujących przed dniem 1 czerwca 2017 r., w
III PSKP 24/25
3
pkt II oddalił powództwo o ustalenie stosunku służby, a w pkt III wyroku oddalił
powództwo o odszkodowanie. O kosztach postępowania rozstrzygnął w pkt IV i V.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że powódka posiada wykształcenie wyższe
magisterskie w zakresie ekonomii przedsiębiorstw, ukończyła zasadniczy kurs celny
z wynikiem ogólnym bardzo dobrym oraz zdała egzamin podstawowy z języka
angielskiego z wynikiem bardzo dobrym. W 1998 r. ukończyła trzyletni okres służby
przygotowawczej i otrzymała ocenę +4 z opanowania przepisów celnych. Ukończyła
również kurs języka ukraińskiego, biegle się nim posługując. Do pracy w administracji
celnej przyjęta została w dniu 31 marca 1995 r. Pracowała w Urzędzie Celnym w P.
w Referacie Egzekucyjnym. Aktem z dnia 15 czerwca 2000 r. mianowana została do
służby stałej na stanowisko starszego kontrolera celnego otrzymując stopień
dyspozytora celnego. Powódka pełniła służbę u strony pozwanej, początkowo w
Urzędzie Celnym w P., a następnie od dnia 22 maja 2002 r. w Izbie Celnej w P., w
komórkach służb finansowych.
W 2006 r. powódka otrzymała awans zawodowy na stanowisko inspektora
celnego, a w 2009 r. otrzymała awans zawodowy na stanowisko starszego
dyspozytora celnego oraz została mianowana na stopień służbowy młodszego
aspiranta celnego, a następnie na stopień służbowy aspiranta celnego (w 2010 r.
stanowisko służbowe powódki zostało określone jako starszy specjalista Służby
Celnej). Z kolei w 2014 r. została mianowana na stopień starszego aspiranta celnego.
W okresie od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 31 maja 2017 r. pełniła służbę w Izbie
Administracji Skarbowej w [...], w Dziale Egzekucji Administracyjnej w Urzędzie
Skarbowym w P. na stanowisku starszego specjalisty służby celnej, w stopniu
starszego aspiranta.
Powódka podnosiła swoje kwalifikacje zawodowe uczestnicząc w szkoleniach
o różnorodnej tematyce. Systematycznie otrzymywała nagrody pieniężne, a także
pozytywne oceny okresowe wystawiane przez przełożonych
Po przedstawieniu przebiegu służby powódki. Sąd Rejonowy nakreślił
przebieg reformy administracji celnej i skarbowej przeprowadzonej w 2016 i 2017 r.,
której istotną część stanowiło podejmowanie decyzji dotyczących złożenia
dotychczasowym funkcjonariuszom lub pracownikom propozycji pracy lub służby,
albo braku przedłożenia jakiejkolwiek propozycji. W tym aspekcie Sąd Rejonowy
III PSKP 24/25
4
zwrócił uwagę na pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej: z 27 stycznia 2017
r., znak [...], skierowane między innymi do Dyrektorów Izb Skarbowych,
Koordynatorów do utworzenia i organizacji Krajowej Administracji Skarbowej w
województwach, i z dnia 24 lutego 2017 r., [...], skierowane między innymi do
Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Pisma te zawierały wytyczne
dotyczące „modelowania” struktury organizacyjnej KAS z podkreśleniem, by wszyscy
funkcjonariusze oraz pracownicy Służby Celnej, którzy realizowali zadania w
zakresie podatku akcyzowego, podatku od gier, poboru należności celnych, funkcji
wierzycielskich oraz egzekucji według stanu na dzień 30 września 2016 r. w Izbach
Celnych, Urzędach Celnych oraz Oddziałach Celnych zostali uwzględnieni w
zasobach kadrowych urzędów skarbowych lub izb administracji skarbowej wraz z
przekształceniem stosunku służby funkcjonariuszy w stosunek pracy
(niedopuszczalne było składanie propozycji służby dla osób przewidzianych do
realizacji zadań z zakresu wsparcia lub orzecznictwa). Jednocześnie dopuszczono
możliwość złożenia propozycji służby dla funkcjonariuszy, którzy nie będą
wykonywać bezpośrednio zadań zarezerwowanych wyłącznie dla formacji
mundurowej pod warunkiem, że będą oni stanowić rezerwę kadrową w przypadkach
nadzwyczajnych.
Na potrzeby reformy, Decyzją Dyrektora Izby Celnej w P. został powołany
Zespół do spraw alokacji kadr Izby Celnej w P. i podległych urzędów celnych do
struktur Krajowej Administracji Skarbowej w województwie [...]. Zadaniem Zespołu
było przede wszystkim „zaprojektowanie” tego, gdzie dotychczasowi funkcjonariusze
lub pracownicy będą pełnić służbę lub pracować. W oparciu o dotychczasowe
miejsce pełnienia służby w byłej Izbie Celnej ustalono przynależność do komórek,
które miały istnieć w ramach Izby Administracji Skarbowej. Zespół przedstawił
Dyrektorowi IAS propozycję w zakresie liczby etatów oraz imienne, wstępne wykazy
funkcjonariuszy i pracowników w nowej strukturze.
Jak ustalił Sąd Rejonowy, Zespół nie analizował indywidualnie sytuacji
powódki w zakresie kryteriów takich jak posiadane kwalifikacje, przebieg
dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W tym zakresie
kierowano się bowiem wytycznymi szefa KAS oraz założeniami, że osoby, które w
nowych strukturach organizacyjnych administracji celno-skarbowej nie będą
III PSKP 24/25
5
wykonywać zadań określonych w art. 2 ust. 2 ustawy o KAS zostaną „ucywilnione”.
Istniała zasada, że „człowiek idzie za zadaniami”. Funkcjonariusze pełniący
dotychczas służbę na granicy lub w wydziale zwalczania przestępczości mieli
„zagwarantowany mundur”, tzn. zagwarantowaną kontynuację służby. Odnośnie
funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach z zakresu wsparcia i orzecznictwa,
nie było gwarancji „zachowania munduru”, brano pod uwagę wytyczne dotyczące ich
„ucywilnienia”, to znaczy kontynuowania pełnienia obowiązków w ramach stosunku
pracy, a nie służby.
Kolejnym zespołem powołanym w związku z tworzącą się nową formacją był
Zespół do rozpoznania wniosków złożonych przez funkcjonariuszy celnych
zainteresowanych pełnieniem służby w komórkach realizacji pionu zwalczania
przestępczości ekonomicznej oraz w oddziałach celnych w [...] Urzędzie Celno-
Skarbowym w P.. Przewodniczącym Zespołu został G.S. Oprócz wytycznych Szefa
Krajowej Administracji Skarbowej wskazany Zespół brał pod uwagę konieczność
zapewnienia właściwego funkcjonowania i realizacji zadań przez komórki
organizacyjne, z których wywodzą się kandydaci, którzy złożyli wnioski. Pełnienie
obowiązków służbowych w określonych komórkach organizacyjnych przez danego
funkcjonariusza przesądzało w zasadzie o tym, czy jego wniosek o przeniesienie do
pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej oraz w oddziałach celnych był w
ogóle rozpatrywany. W dalszej kolejności oceniano kwalifikacje, ukończone kursy,
doświadczenie w pracy przy zwalczaniu przestępczości oraz zgodę przełożonego na
przeniesienie.
Uwagi do protokołu z prac tego Zespołu wniósł przedstawiciel organizacji
związkowej […] wskazując między innymi, że jest przeciwko „ucywilnieniu”
funkcjonariuszy między innymi w związku „z zawężeniem grupy funkcjonariuszy z
tylko niektórych komórek, których kandydatura mogła być brana pod uwagę w
procesie kwalifikacji do komórek realizacji lub oddziałów celnych”.
Powódka złożyła wniosek o pełnienie służby w komórkach realizacji pionu
zwalczania przestępczości ekonomicznej oraz w oddziałach celnych w [...] Urzędzie
Celno-Skarbowym w P., co umożliwiłoby jej zachowanie statusu funkcjonariusza.
Jednakże wyżej wskazany Zespół nie przedłożył żadnej rekomendacji jej dotyczącej.
III PSKP 24/25
6
Decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] powołany został także
Zespół do analizy dokonanej alokacji byłych pracowników i funkcjonariuszy Izby
Celnej w P. oraz Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] w skład, którego weszli m.in.
przedstawiciele Związków i Organizacji Zawodowych. Jego celem było
wypracowanie rekomendacji w zakresie alokacji byłych pracowników i
funkcjonariuszy. Wskazany Zespół zwracał się do Dyrektora Izby Skarbowej o
uzupełnienie brakujących danych o funkcjonariuszach/pracownikach dotyczących
m.in. znajomości języka obcego, nazwy stanowisk służbowych/stopni służbowych,
odległości od miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby/pracy. W
odpowiedzi na powyższe Dyrektor Izby przekazał Zespołowi m.in. informację
dotyczącą znajomości języka angielskiego przez powódkę. W piśmie tym wskazano
również, że ewidencja kadrowa nie pozwala na natychmiastowe wygenerowanie
szczegółowych danych dotyczących znajomości języka obcego oraz szczegółów
posiadanego wykształcenia. Dyrektor wskazał, że nie jest możliwe przekazanie tych
informacji bez weryfikacji dokumentacji prowadzonej w wersji papierowej, to jest
ponad 1600 akt osobowych. Dyrektor IAS nadmienił również, że ustawowy termin do
przedłożenia dotychczasowym funkcjonariuszom i pracownikom propozycji pracy lub
decyzji dotyczącej dalszej służby albo podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu żadnej
propozycji upłynie 31 maja 2017 r.
W odniesieniu do powódki Zespół do spraw analizy dokonanej alokacji,
dokonując oceny złożenia jej propozycji podniósł, że nie uwzględniono przesłanki
ustawowej doświadczenia zawodowego i naruszono art. 165 ust. 3 ustawy
wprowadzającej KAS.
Ostateczną decyzję dotyczącą złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom
propozycji pracy lub służby podejmował Dyrektor Izby Administracji Skarbowej – T.J.
Kierował się przede wszystkim wytycznymi szefa KAS, które traktował jak polecenie
służbowe. Istotne znaczenie miało to, gdzie dana osoba miała dalej pełnić obowiązki
służbowe. „Do ucywilnienia”, czyli do otrzymania propozycji pracy, a nie służby,
przeznaczone były między innymi komórki orzecznicze, radców prawnych,
wykonujące zadania z zakresu egzekucji. Zadania z zakresu egzekucji wierzytelności
zostały przeniesione do Urzędów Skarbowych, w których co do zasady mieli
pracować pracownicy, a nie funkcjonariusze. Funkcjonariusze co do zasady mieli
III PSKP 24/25
7
nadal pełnić służbę w Urzędzie Celno- Skarbowym, zaś Izbie Administracji
Skarbowej tylko wówczas, gdy przynależeli do Grupy Reagowania Kryzysowego.
Funkcjonariusze pracujący dotychczas, w komórkach przeznaczonych do
„ucywilnienia” mogli również „zachować mundur”, jeśli zostali przeniesieni do pracy
na granicy.
Składając powódce propozycję pracy, a nie służby Dyrektor IAS nie wziął pod
uwagę rekomendacji dotyczących powódki wydanych przez Zespół do analizy
dokonanej alokacji byłych pracowników i funkcjonariuszy Izby Celnej w P. oraz
Urzędu Kontroli Skarbowej w [...].
W 2017 r., przed końcowym terminem do złożenia pracownikom oraz
funkcjonariuszom propozycji pracy lub decyzji dotyczącej dalszej służby, w związku
z określonymi przez szefa KAS wytycznymi, iż niedopuszczalne jest składanie
propozycji służby dla osób przewidzianych do realizacji zadań z zakresu wsparcia
lub orzecznictwa, chyba że będą oni stanowić rezerwę kadrową w przypadkach
nadzwyczajnych oraz w związku z określonym przez szefa KAS limitem osób, które
miały stanowić rezerwę kadrową w przypadkach nadzwyczajnych (ich liczba nie
mogła przekroczyć 4% z przyznanego dla danej izby limitu funkcjonariuszy) -
pracownicy kadr IAS, przy współpracy między innymi z G.S. typowali funkcjonariuszy
do Grupy Reagowania Kryzysowego (GRK). Lista osób które dotychczas
przynależały do GRK została w sposób istotny zmodyfikowana, przy czym brakowało
jasnych, pisemnych procedur i zasad w jaki sposób ma to się odbywać. Ustalono
założenia przynależności do „nowej GRK”, pozytywnie oceniano np. pracę przy
zabezpieczeniu „E.”, dotychczasową pracę na granicy. W ten sposób wytypowano
ok. 50-60 osób. Na tej liście celowo pominięto funkcjonariuszy, którzy mieli pracować
w zwalczaniu przestępczości i w oddziałach granicznych, ponieważ mieli oni
„zagwarantowany mundur” z uwagi na rodzaj wykonywanych zadań służbowych.
Ostateczną decyzję w zakresie przynależności do GRK podejmował Dyrektor IAS –
T.J. na podstawie przedłożonej mu listy. Dyrektor zatwierdzał, które osoby
ostatecznie będą przynależały do GRK. T.J. nie znał zasad przyjmowania
funkcjonariuszy do GRK, nie wiedział też jak wygląda procedura zgłaszania akcesu
do GRK.
III PSKP 24/25
8
W dniu 19 maja 2017 r. powódka otrzymała propozycję określającą warunki
zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Urzędzie Skarbowym w P. w Dziale
Egzekucji Administracyjnej na stanowisku starszego kontrolera skarbowego.
Propozycja nie wskazywała w oparciu o jakie kryteria dokonano jej wyboru do
kontynuowania pełnienia obowiązków w ramach stosunku pracy a nie służby.
Propozycję powódka potwierdziła w dniu 30 maja 2017 r. Pismo to zawierało
informację, że odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływ terminu do
złożenia oświadczenia będzie skutkowała wygaśnięciem stosunku służby. Kierując
się kwestiami życiowo - rodzinnymi, powódka propozycję przyjęła i stosowne
oświadczenie złożyła w dniu 13 czerwca 2017 r.
W komórkach wsparcia Izby Celnej w P. na dzień 28 lutego 2017 r. pełniło
służbę 70 funkcjonariuszy, spośród których propozycję służby w Izbie Administracji
Skarbowej otrzymało 34 osoby, propozycję pracy 35 osób, 1 osoba nie otrzymała
żadnej propozycji. Przesłankami otrzymania propozycji służby były przede wszystkim:
rodzaj wykonywanych zadań, przynależność do Grupy Reagowania Kryzysowego
(GRK). W momencie wręczenia powódce propozycji pracy Izba Administracji
Skarbowej w [...] dysponowała 1224 etatami, w tym czasie liczba funkcjonariuszy
pełniących służbę w tej Izbie wynosiła 1222.
W dniu 21 września 2017 r. powódka została przeniesiona na mocy
porozumienia do Działu Obsługi Przedsiębiorców w Zakresie Cła, Pozwoleń i
Czynności Audytowych. Zarówno w tym Dziale, jak i w Dziale Egzekucji
Administracyjnej, powódka wykonywała zadania, które nie zostały określone w art. 2
ust. 2 ustawy o KAS jako zadania zastrzeżone dla funkcjonariuszy Służby Celno -
Skarbowej.
Pismem z dnia 29 października 2018 r. powódka w nawiązaniu do otrzymanej
w maju 2017 r. propozycji pracy a nie propozycji służby, wniosła o wydanie w
stosunku do niej decyzji zwalniającej ją ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w
[...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji
administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby powódki, argumentując, że
stosunek służby powódki z dniem 1 czerwca 2017 r. przekształcił się w stosunek
pracy, na podstawie art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS. Powódka
III PSKP 24/25
9
złożyła zażalenie na to rozstrzygnięcie. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej w wyniku rozpoznania zażalenia powódki
utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W dniu 23 stycznia 2020 r. powódka przyjęła propozycję Dyrektora Izby
Administracji Skarbowej w [...], złożoną w oparciu o art. 150 ust. 1 ustawy o KAS, a
polegającą na przekształceniu stosunku pracy w stosunek służby na stanowisku
starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej w stopniu starszego aspiranta w Izbie
Administracji Skarbowej w [...], w Dziale Obsługi Przedsiębiorców w Zakresie Cła,
Pozwoleń i Czynności Audytowych. Zmiana podstawy zatrudnienia nastąpiła ze
skutkiem od dnia 1 lutego 2020 r.
W dniu 21 lutego 2020 r. powódka złożyła do pozwanego wniosek o wydanie
świadectwa służby w związku z propozycją z dnia 17 czerwca 2017 r., w wyniku której
stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy, co doprowadziło do zwolnienia
ze służby. W dniu 5 marca 2020 r. powódka została włączona do Grupy Reagowania
Kryzysowego (GRK).
W dniu 29 wrześniu 2022 r. powódka złożyła żądanie zwolnienia ze służby
Celno-Skarbowej z dniem 22 lutego 2023 r. w związku z przejściem na emeryturę
mundurową. Decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 7 października
2022 r. została z upływem dnia 22 lutego 2023 r. zwolniona ze służby w związku z
przejściem na emeryturę.
Oceniając zasadność powództwa Sąd Rejonowy na wstępie zaznaczył, że
powódce przysługuje droga sądowa, w konsekwencji czego nie zasługiwał na
aprobatę wniosek pozwanego o odrzucenie pozwu (o czym Sąd Rejonowy orzekł
odrębnym postanowieniem). Nie zasługuje na aprobatę także zarzut pozwanego o
przekroczeniu terminu do wniesienia powództwa, a to z uwagi na uchwałę NSA z
dnia 1 lipca 2019 r. otwierającą tzw. „ucywilnionym” funkcjonariuszom drogę do
dochodzenia obrony swoich praw przed sądem powszechnym.
Przechodząc do merytorycznej oceny żądania powódki, Sąd Rejonowy
omówił przebieg reformy administracji celnej i skarbowej przeprowadzonej w 2016 i
2017 r., a także zacytował przepisy stanowiące podstawę uregulowania sytuacji
prawnej funkcjonariuszy celnych i pracowników cywilnych, to jest w szczególności
art. 160 ust. 2, art. 170 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę
III PSKP 24/25
10
o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej zwana
w skrócie: ustawą pwKAS).
Sąd Rejonowy wskazał, że nie podziela stanowiska powódki, co do takiego
rozumienia regulacji normatywnej, które zakłada, że dotychczasowym
funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby.
Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu kierownika jednostki organizacyjnej
jakiego rodzaju to będzie propozycja, co oznaczało, że propozycja zatrudnienia, albo
służby mogła zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Nie
można wywodzić z przepisu art. 165 ust. 7 ustawy pwKAS podstawy prawnej dla
istnienia obowiązku organu przedstawienia każdemu funkcjonariuszowi propozycji
pełnienia służby.
Omawiana regulacja zakładała, że wobec każdego funkcjonariusza byłej Izby
Celnej, zostanie przeprowadzona ocena uwzględniająca spełnienie założonych
kryteriów. Kryteria ustawowe zostały ujęte bardzo ogólnie, niemniej jednak tworzyły
pewien zamknięty katalog oceny (posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej
pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania), który nie podlegał
rozszerzeniu. Prawidłowa ocena zasadności przedłożenia danemu
funkcjonariuszowi propozycji pracy lub służby w odniesieniu do kryteriów
ustawowych powinna uwzględniać między innymi to, czy funkcjonariusz ze względu
na przebieg dotychczasowej służby, w tym nienaganne pełnienie obowiązków
służbowych, dobre opinie o przebiegu służby, posiadane kwalifikacje, w tym
znajomość języków obcych oraz doświadczenie - powinien zachować status
funkcjonariusza i przywileje z tym związane. W rezultacie, kwalifikacja nie powinna
opierać się wyłącznie na ustaleniu jakie zadania funkcjonariusz będzie wykonywał w
nowej strukturze. Ponadto ocena spełnienia kryteriów, aby była transparentna (w
zakresie, jaki w ogóle mógł być, przy takich nieostrych kryteriach), powinna dotyczyć
wszystkich funkcjonariuszy. Wśród nich należało dokonać oceny i porównania
posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby.
Mimo wskazanych założeń, jak ustalił Sąd Rejonowy, alokacja odbywała się
przede wszystkim „za zadaniami”, z pominięciem ustawowych przesłanek. O
zachowaniu statusu funkcjonariusza decydował przede wszystkim rodzaj
wykonywanych zadań w jednostce, do której dany funkcjonariusz miał być
III PSKP 24/25
11
przydzielony. Nie oceniano czy dany funkcjonariusz, na przykład ze względu na
wzorowe pełnienie obowiązków służbowych, dobre opinie o przebiegu służby,
posiadane kwalifikacje, umiejętności i doświadczenie, powinien zachować status
funkcjonariusza i przywileje z tym związane. Decydowało przede wszystkim
kryterium przedmiotowe (wykonywanych zadań) a nie podmiotowe, na które
naprowadzała ustawa. Funkcjonariuszom pełniącym służbę z zakresu wsparcia i
orzecznictwa miała być składana propozycja pracy, a nie służby.
Wskazane zasady dotyczyły tez powódki, gdyż w nowej strukturze KAS, w
Dziale Egzekucji Administracyjnej, w której się znalazła się, nie były wykonywane
zadania ściśle zastrzeżone dla funkcjonariuszy. Zastosowanie kryteriów
posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, o których
mowa w art. 165 ust. 7 ustawy pwKAS wiąże się również z oceną bezpośrednich
przełożonych co do umiejętności, predyspozycji i zaangażowania danego
pracownika, a także poziomu zaufania do pracownika w kontekście powierzenia mu
zadań wraz z propozycją służby. W ocenie Sądu Rejonowego pozwany nie wykazał,
iż taka ocena w stosunku do powódki miała miejsce. W tym stanie rzeczy
podnoszona w pismach pozwanego argumentacja, że przy składaniu propozycji
pracy powódce kierowano się kryteriami zawartymi art. 167 ust. 7 pwKAS jest
gołosłowna.
Sąd Rejonowy podkreślił, że przeprowadzone w sprawie postępowanie
dowodowe wykazało, iż sytuację prawną powódki zdeterminowało nie tyle
zastosowanie art. 167 ust. 7 pwKAS, ale treść wytycznych Szefa KAS. Z wytycznych
tych wynika zaś kategorycznie, że „niedopuszczalnym jest składanie propozycji
służby dla osób przewidzianych do realizacji zadań z zakresu wsparcia, bądź
orzecznictwa", a do realizacji zadań z zakresu wsparcia powódka została
przewidziana. Powódka otrzymała propozycję zatrudnienia „za zadaniami”, to jest ze
względu na obowiązki jakie miała wykonywać po dniu 1 czerwca 2017 r., w Dziale
Egzekucji Administracyjnej na stanowisku starszego kontrolera skarbowego.
W ocenie Sądu Rejonowego pozwany nie wykazał, aby powódka została
przeznaczona do „ucywilnienia”, z uwzględnieniem kryteriów wynikających z art. 167
ust. 7 pwKAS. W ocenie Sądu Rejonowego przy doborze funkcjonariuszy, którym
zaproponowano propozycję służby, a którym propozycję pracy, ograniczono się co
III PSKP 24/25
12
do zasady do najprostszego schematu, a więc ustalono w jakiej komórce dotychczas
dana osoba pełniła służbę oraz do jakiej komórki została przewidziana w nowej
strukturze. Jeżeli była to komórka z zakresu wsparcia lub orzecznictwa, w której nie
realizowano zadań „typowych dla służb mundurowych”, określonych w art. 2 ustawy
o KAS, to dotychczasowy funkcjonariusz otrzymywał propozycję pracy. W rezultacie,
Sąd Rejonowy nie miał wątpliwości, że wobec powódki nie analizowano w ogóle
posiadanych przez nią kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, nie
wspominając już o tym, że posiadanych przez nią kwalifikacji i przebiegu
dotychczasowej służby nie odnoszono w stosunku do innych funkcjonariuszy. Sąd
pierwszej instancji wskazał, że ustalone zachowanie strony pozwanej naruszało art.
167 ust. 7 pwKAS., a to oznacza, że wobec powódki nie zastosowano kryteriów
ustawowych, pozwalających na uniknięcie zarzutu braku transparentności i
poszanowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby.
Sąd Rejonowy wyjaśnił, że propozycja zatrudnienia pracowniczego (w miejsce
bezterminowego stosunku służby), jako powodująca zakończenie (wygaśnięcie)
stosunku służby wskutek przyjęcia nowych warunków przez funkcjonariusza (art. 170
ust. 1 pkt 2 ustawy pwKAS), powinna - tak jak każde oświadczenie woli podmiotu
zatrudniającego zmierzające do rozwiązania dotychczasowego stosunku prawnego
- zawierać przyczynę składanej propozycji, a jeśli dodatkowo związane było z
reorganizacją – powinno wyjaśnić precyzyjnie, jakimi kryteriami podmiot ten się
kierował, nie zaliczając zatrudnionego do osób, którym proponuje się kontynuację
stosunku służby. Zdaniem Sądu, jeśli podmiot zatrudniający kierował się kryteriami
ustawowymi wskazanymi w art. 165 ust. 7 pwKAS (chociaż przeprowadzone
postępowanie dowodowe wykazało że tak nie było), to miał obowiązek nie tylko
formalnie je przywołać, ale już w samej propozycji zatrudnienia zindywidualizować je
względem każdego funkcjonariusza. Powinno się tak stać nie tylko po to, aby
dotychczasowy funkcjonariusz mógł ocenić prawidłowość zastosowanych wobec
niego kryteriów doprowadzających ostatecznie do rozwiązania dotychczasowego
stosunku prawnego służby, ale także po to, aby - w przypadku zakwestionowania
przez funkcjonariusza decyzji podmiotu zatrudniającego w trybie sądowym (a
pozbawienie takiego uprawnienia w ramach konstytucyjnego prawa do sądu nie jest
możliwe) - mógł to uczynić sąd pracy. Działań takich zabrakło w oświadczeniu woli
III PSKP 24/25
13
strony pozwanej z dnia 19 maja 2017 r. Brak ten narusza nie tylko przepisy
Konstytucji (szczególnie jej art. 60), ale także zasadę równego traktowania w
zatrudnieniu (mającej zastosowanie także w stosunku służbowym) i nie może być
konwalidowany przez ewentualne późniejsze przywoływanie (uszczegółowianie) i
udowodnianie zastosowanych kryteriów na etapie postępowania sądowego.
Reasumując, zdaniem Sądu Rejonowego, do złożenia powódce propozycji pracy a
nie propozycji służby doszło z naruszeniem prawa, ponieważ nie zastosowano
kryteriów ustawowych dotyczących doboru funkcjonariuszy do złożenia propozycji
służby lub pracy.
W dalszej części rozważań, Sąd pierwszej instancji odniósł się do podstawy
prawnej żądania przywrócenia do pracy. Wskazał, że stanowi ją art. 184 ust. 1
ustawy o KAS. Zgodnie z tym przepisem w przypadku uchylenia lub stwierdzenia
nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby kierownik jednostki organizacyjnej
niezwłocznie wyznacza funkcjonariuszowi stanowisko służbowe zgodne z jego
kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby oraz określa termin podjęcia
służby, miejsce pełnienia służby oraz stopień służbowy i uposażenie nie niższe od
dotychczasowego. Skutki zaś przywrócenia do służby określa art. 184 ust. 4 ustawy
o KAS, zgodnie z którym okres pozostawania poza służbą, z zastrzeżeniem ust. 5,
wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne
funkcjonariuszowi. Zatem powołany przepis pozwala na uznanie okresu
pozostawania powódki poza służbą za okres równoważny z okresem służby w
zakresie wskazanym w tym przepisie.
W ocenie Sądu Rejonowego norma ta, jako najbliższa systemowo, jest
wystarczającą podstawą prawną do przywrócenia powódki - byłego funkcjonariusza
do służby, a za stosowaniem przepisów ustawy o KAS przemawia to że niniejsza
sprawa dotyczy przede wszystkim stosunku służbowego. Zresztą w wyroku z dnia 16
marca 2023 r. w sprawie III PSKP 19/22 Sąd Najwyższy wypowiedział się za
możliwością stosowania art. 184 ust. 1 ustawy o KAS.
Sąd Okręgowy nie podzielił wywodów i zarzutów apelacji pozwanego. Za
miarodajne uznał ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji. Ponownie przybliżył
historię zdarzeń prawnych związanych z wprowadzeniem do porządku prawnego
ustawy pwKAS. Sąd Okręgowy wskazał, że w sprawie jest istotne, że art. 165 ust. 7
III PSKP 24/25
14
pwKAS powinien być odczytywany wespół z art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza
to, że dyrektor izby administracji skarbowej, dokonując oceny potrzeb kadrowych w
perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć
propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien
uwzględnić wskazane w art. 165 ust. 7 ustawy determinanty w postaci posiadanych
przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a
także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Organ, uznając w oparciu o te
przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie
Celno-Skarbowej powinna być złożona, zobligowany jest do wydania decyzji zgodnie
z art. 169 ust. 4 ustawy, to jest decyzji wyrażającej propozycję warunków służby.
Odmienna ocena tych przesłanek obliguje do wydania decyzji potwierdzającej
wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek milczenia organu. Uzasadnienie takiej
decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia
propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, który wyznacza art.
165 ust. 7 pwKAS.
W zależności od zachowania zainteresowanego oraz rodzaju propozycji,
mogło zatem nastąpić: kontynuowanie stosunku służbowego (przyjęta propozycja
pełnienia służby), wygaśnięcie stosunku służbowego i nawiązanie umownego
stosunku pracy (przyjęta propozycja nawiązania stosunku pracy) oraz wygaśnięcie
stosunku służbowego (brak propozycji nawiązania stosunku pracy lub służby). Z
powyższych unormowań, wynika, że pracownik lub funkcjonariusz mógł bądź nie
otrzymać propozycji nowego zatrudnienia lub pełnienia służby, a -otrzymując ją -
mógł ją przyjąć bądź odmówić jej przyjęcia. Sytuację prawną powódki należy
sytuować w konfiguracji drugiej.
W wyniku tej procedury funkcjonariusz, świadczący dotychczas pracę na
podstawie stosunku służbowego - a zatem podstawy prawnej gwarantującej wysoką
stabilność i pewność zatrudnienia - z dnia na dzień traci swój status. Jednakże tylko
pozornie skutek ten następuje z mocy prawa. W rzeczywistości jest uzależniony od
woli podmiotu wskazanego w ustawie (Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]).
Wobec tego pozostawienie tej czynności poza kontrolą sądową kłóci się z
konstytucyjną gwarancją dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach
(art. 60 Konstytucji). Jednakowe zasady, o których mowa w tym przepisie obowiązują
III PSKP 24/25
15
nie tylko osoby, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, ale również osoby,
które w niej pozostają i osoby, które są z niej wydalane (M. Florczak-Wątor (w:)
Konstytucja RP. Tom 1, Komentarz do art. 1-86, red. L. Bosek, M. Safjan, Warszawa
2016). Ustawa zasadnicza nie dookreśla kryteriów dostępu, lecz czyni to art. 165 ust.
7 pwKAS. W ten sposób rysuje się pełna norma, która, z jednej strony, pozwala
organom administracji skarbowej złożyć pisemną propozycję określającą nowe
warunki zatrudnienia, z drugiej, nie pozwala na swobodne (uznaniowe) dyspozycje
w oderwaniu od ustawowych przesłanek.
Decydujące – zdaniem Sądu odwoławczego – pozostają zatem kryteria
podmiotowe (przebieg służby i kwalifikacje), a nie kryterium przedmiotowe (zadania
przechodzą do jednostki, w której organy administracji skarbowej przewidziały tylko
pracownicze zatrudnienie). Z tego względu można zgodzić się ze skarżącym o tyle,
że jeśli kryteria są sprawdzalne i mogą stanowić czynnik weryfikacyjny, to znaczy, że
przeniesienie do zatrudnienia pracowniczego mogło być uznane za racjonalne i
podyktowane względami opisanymi w art. 165 ust. 7 pwKAS.
W ocenie Sądu odwoławczego wskazane rozwiązanie przypomina
konstrukcję prawną związaną ze zwolnieniami grupowymi. Pozwany, dokonując
wyboru funkcjonariuszy, którym zaproponował nowe warunki pracy, powinien
wskazać, że pozostawił w służbie najlepszych funkcjonariuszy, tak by zgodnie z
zasadą racjonalnego gospodarowania zasobami kadrowymi podnosić standardy
funkcjonowania jednostki organizacyjnej, w której zatrudniona była powódka.
Ze stanowiska pozwanego nie wynika, by te aspekty były analizowane
podczas składania pisemnych propozycji w 2017 r. Wymienione w art. 165 ust. 7
pwKAS kryteria dotyczące nowych warunków zatrudnienia zawartych w propozycji
pracy składanej przez organ administracji skarbowej powinny stanowić wzorzec,
według którego podmiot ten dokonana selekcji funkcjonariuszy kwalifikujących się do
dalszego pełnienia służby oraz kwalifikujących się do podjęcia dalszej pracy na
podstawie stosunku pracy. Pominięcie powyższych kryteriów, a zwłaszcza ich
nieujawnienie w oświadczeniu o przedstawieniu propozycji kontynuacji współpracy
na podstawie stosunku pracy oznacza, że doszło do naruszenia modelu określonego
przez ustawodawcę. W tym zakresie Sąd odwoławczy w pełni podzielił ustalenia i
argumentację przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji.
III PSKP 24/25
16
Sąd drugiej instancji podkreślił, że w okresie od dnia 1 czerwca 2017 r. do dnia
31 stycznia 2020 r. powódka pozostawała poza służbą. Od dnia 1 lutego 2020 r.
powierzono jej stanowisko w Służbie Celno-Skarbowej w stopniu starszego aspiranta
w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w Dziale Obsługi Przedsiębiorców w Zakresie
Cła, Pozwoleń i Czynności Audytowych. Z dniem 22 lutego 2023 r. powódka została
zwolniona ze służby w związku z przejściem na emeryturę. W tym ujęciu Sąd
odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem pozwanego, że skoro powódka przeszła
na emeryturę, to jej roszczenie o przywrócenie do służby (w istocie w zakresie okresu
od 1 czerwca 2017 r. do 31 stycznia 2020 r.) jest niecelowe. Jego uwzględnienie
umożliwi bowiem powódce otwarcie drogi do uznania okresu pozostawania przez nią
poza służbą za okres służby, co niewątpliwie chroni jej interes prawny. Przywrócenie
powódki do służby na poprzednim stanowisku (na dotychczasowych warunkach
służby i płacy w Służbie Celno- Skarbowej) wiąże się także z adekwatnym do tego
stanowiska uposażeniem, co z kolei może przełożyć się wysokość pobieranego już
świadczenia.
Tylko zatem orzeczenie restytucyjne zapewni powódce pełną ochronę.
Przywrócenie powódki do służby nie oznacza zdaniem Sądu odwoławczego
fizycznego powrotu powódki do służby z emerytury mundurowej. Oznacza to tyle, że
w dniu 1 czerwca 2017 r. powódka nie przestała być funkcjonariuszem, co ma w tym
momencie dla powódki takie znaczenie, iż będzie ona mogła np. wystąpić o
przeliczenie wysokości emerytury mundurowej.
Skargę kasacyjną wywiódł pozwany (reprezentowany przez Prokuratorię
Generalną), zaskarżył wyrok Sądu odwoławczego w całości, zarzucając mu
naruszenie:
- art. 184 ust. 1 ustawy o KAS w związku z art. 150 ust. 8 i 8a ustawy o KAS
przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawnie dopuszczalne jest
przywrócenie do służby ze skutkiem wstecznym i za zamknięty okres w przeszłości,
podczas gdy przywrócenie do służby wywołuje skutek wyłącznie na przyszłość (to
jest reaktywuje stosunek służby ze skutkiem ex nunc), a tym samym nie jest możliwe
przywrócenie do służby, jeżeli funkcjonariusz nawiązał ponowie stosunek służby
przed prawomocnym przywróceniem do służby i następczym dobrowolnym przejściu
na emeryturę;
III PSKP 24/25
17
- art. 165 ust. 7 pwKAS przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu,
że przed złożeniem funkcjonariuszowi propozycji służby albo pracy należy dokonać
oceny i porównania kwalifikacji i przebiegu służby z kwalifikacjami i przebiegiem
służby innych funkcjonariuszy, podczas gdy art. 165 ust. 7 pwKAS nie wprowadza
takiego obowiązku, wymagając jedynie dokonania analizy posiadanych kwalifikacji i
przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także uwzględnienia
dotychczasowego miejsce zamieszkania;
- art. 165 ust. 7 pwKAS, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na
przyjęciu, iż pozwany, składając powódce propozycję pracy, nie kierował się
obiektywnymi kryteriami, w związku z czym zachodzi ryzyko arbitralności decyzji
pozwanego, podczas gdy pozwany kierował się w tym względzie kryteriami
obiektywnymi, wskazując m.in. na fakt, iż powódka nie wykonuje zadań o charakterze
„policyjnym", zaś w sprawie ustalono, że powódka wykonywała do 2017 r. jako
funkcjonariusz czynności o charakterze wyłącznie cywilnym, finansowym i
egzekucyjnym;
- art. 165 ust. 7 pwKAS w związku z art. 170 ust. 2 pwKAS w związku z art.
171 ust. 1 pkt 2 pwKAS w związku z art. 2, art. 24, art. 32, art. 60, art. 65 oraz art. 77
ust. 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane
normy pwKAS naruszają standard konstytucyjny, ponieważ uniemożliwiają dostęp
do służby publicznej na jednakowych zasadach, nie zapewniają prawa do sądu czy
też nie przewidują mechanizmu kontroli, podczas gdy wskazane przepisy nie
naruszają standardów konstytucyjnych, a ich uchwalenie wiązało się z
przeprowadzeniem zasadniczej reformy administracji skarbowej.
Kierując się wskazanymi racjami, pozwany domagał się uchylenia
zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Strona pozwana oparła ją na kilku założeniach, które ma usprawiedliwiać art.
165 ust 7 pwKAS. Po pierwsze, zatrudniający wskazuje, że przepis ten nie
upoważnia do dokonania oceny kwalifikacji i przebiegu służby danego
III PSKP 24/25
18
funkcjonariusza z kwalifikacjami i przebiegiem służby innych funkcjonariuszy. Po
drugie, pozwany kontestuje ocenę, że składając powódce propozycję pracy, nie
kierował się obiektywnymi kryteriami, w związku z czym doszło do podjęcia decyzji
arbitralnej. Po trzecie, zdaniem zatrudniającego, przepisy zawarte w art. 165 ust. 7
pwKAS w związku z art. 170 ust. 2 pwKAS w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS
w związku z art. 2, art. 24, art. 32 , art. 60, art. 65 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji nie
naruszają standardu konstytucyjnego, ponieważ umożliwiają dostęp do służby
publicznej na jednakowych zasadach, zapewniają prawa do sądu i przewidują
mechanizmu kontroli.
Odnosząc się do pierwszego z zakreślonych zagadnień, trzeba wskazać, że z
pozycji językowej istotnie stanowisko pozwanego może wydawać się prawidłowe.
Zgodnie z art. 165 ust 7 pwKAS podmioty w przepisie wskazane składają propozycje
określająca nowe warunki zatrudnienia poszczególnym pracownikom i
funkcjonariuszom, przy czym propozycja ta ma uwzględniać „posiadane kwalifikacje
i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce
zamieszkania”. Z przepisu expressis verbis nie wynika, że wartościowanie złożonej
propozycji ma być dokonywane w ujęciu porównawczym. Brak tego wątku nie
oznacza, że nie jest on normatywnie nośny. Staje się to zrozumiałe, jeśli uwzględni
się, że wartościowanie „kwalifikacji i przebiegu służby”, jak również „miejsca
zamieszkania” nie może odbywać się w oderwaniu od całościowego stanu
kadrowego urzędu. Przyjęcie przeciwnego założenia sprawiłoby, że wskazane w art.
165 ust 7 pwKAS przesłanki weryfikacyjne miałyby charakter blankietowy. Omawiany
przepis wprawdzie odnosi się do konkretnego pracownika, któremu składana jest
indywidualna propozycja dalszego zatrudnienia. Działanie to jednak wpisane jest w
kontekst szerszy, o zbiorowym charakterze. Dotyczy wszystkich pracowników i
funkcjonariuszy z danej jednostki. Aspekt ten sprawia, że uwzględnienie przez
zatrudniającego przesłanek z art. 165 ust 7 pwKAS w propozycji skierowanej do
indywidualnego zatrudnionego nie może być oderwane od pozostałych propozycji
skierowanych do innych zatrudnionych. Owe „kwalifikacje i przebieg służby”, a także
„miejsce zamieszkania” pozycjonują danego pracownika lub funkcjonariusza na tle
pozostałych zatrudnionych, a tym samym pozwalają zweryfikować, czy w relacji do
pozostałych uczestników procesu weryfikującego pozwany kierował się wytyczonymi
III PSKP 24/25
19
przesłankami. Znaczy to tyle, że językowa wykładnia art. 165 ust 7 pwKAS, do której
odwołuje się pozwany nie jest wystarczająca.
Niezależnie od powyższego stwierdzenia trzeba dodać, że podniesiony przez
pozwanego problem nie występuje w niniejszej sprawie. Wystarczy odwołać się do
ustaleń faktycznych Sądu drugiej instancji. Przyjął on, że decyzję dotyczącą złożenia
dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy lub służby podejmował Dyrektor
Izby Administracji Skarbowej – T.J. Kierował się on przede wszystkim wytycznymi
szefa KAS, które traktował jak polecenie służbowe. Istotne znaczenie miało to, gdzie
dana osoba miała dalej pełnić obowiązki służbowe. Do „ucywilnienia”, czyli do
otrzymania propozycji pracy, a nie służby, przeznaczone były między innymi komórki
orzecznicze, radców prawnych, wykonujące zadania z zakresu egzekucji. Zadania z
zakresu egzekucji wierzytelności zostały przeniesione do Urzędów Skarbowych, w
których co do zasady mieli pracować pracownicy a nie funkcjonariusze.
Funkcjonariusze co do zasady mieli nadal pełnić służbę w Urzędzie Celno-
Skarbowym, zaś Izbie Administracji Skarbowej tylko wówczas, gdy przynależeli do
Grupy Reagowania Kryzysowego. Funkcjonariusze pracujący dotychczas, w
komórkach przeznaczonych do „ucywilnienia” mogli również „zachować mundur”
wówczas, gdy zostali przeniesieni np. do pracy na granicy. Wskazane okoliczności
faktyczne, które w postępowaniu kasacyjnym są wiążące dla Sądu Najwyższego,
przesądzają, że pozwany w stosunku do powódki nie kierował się przesłankami z art.
165 ust 7 pwKAS. Nie miały bowiem znaczenia jej kwalifikacje i przebieg służby, a
także miejsce zamieszkania, ale jedynie to, w jakiej komórce organizacyjnej
wykonywała swoje obowiązki. Znaczy to tyle, że już w ramach aspektu
„indywidualnego” nie zrealizowano wobec powódki wzorca normatywnego. Pozwany
posłużył się bowiem kryterium, które nie zostało ujęte w przepisie. W rezultacie
czynnik „zbiorowy”, odwołujący się do pozostałych zatrudnionych ostatecznie nie
rzutował na decyzję Sądu.
Drugie zagadnienie podniesione przez pozwanego również nie wpływa na
kierunek rozstrzygnięcia. Nie doszło bowiem do niewłaściwego zastosowania art.
165 ust 7 pwKAS w sposób opisany w podstawie skargi kasacyjnej. Aby się o tym
przekonać wystarczy porównać treść przepisów i założenie na którym oparto zarzut.
Warunkiem zastosowania przepisu jest „uwzględnienie posiadanych kwalifikacji i
III PSKP 24/25
20
przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce
zamieszkania”. Wzorcowi temu skarżący przeciwstawia twierdzenie, że zastosowano
obiektywne kryteria - nie zaproponowano jej „munduru”, gdyż „wykonywała do 2017
r. jako funkcjonariusz czynności o charakterze wyłącznie cywilnym, finansowym i
egzekucyjnym”. Warunkiem wyboru z art. 165 ust 7 pwKAS nie jest rodzaj
wykonywanych czynności, ale kwalifikacje, przebieg służby i miejsce zamieszkania.
Skoro pozwany tej kwestii nie brał pod uwagę – co ustalił wiążąco Sąd odwoławczy
– to posłużenie się alternatywna przesłanką, nie znaną ustawie nie może świadczyć
o niewłaściwym zastosowaniu omawianego przepisu.
Trzecia racja, na której oparto skargę kasacyjną również nie prowadzi do
wzruszenia zaskarżonego wyroku. Rzecz w tym, że Sąd drugiej instancji nie dokonał
weryfikacji art. 165 ust. 7 pwKAS w związku z art. 170 ust. 2 pwKAS w związku z art.
171 ust. 1 pkt 2 pwKAS z pozycji norm zawartych w Konstytucji RP. Do wydania
wyroku nie było mu potrzebne przesądzenie, że wskazane przepisy „naruszają
standard konstytucyjny, ponieważ uniemożliwiają dostęp do służby publicznej na
jednakowych zasadach, nie zapewniają prawa do sądu czy też nie przewidują
mechanizmu kontroli”. Do uznania zasadności roszczenia wystarczyło bowiem
przyjęcie, że pozwany składając powódce propozycję zawarcia stosunku pracy (a nie
pozostania w służbie) zignorował przesłanki zawarte w art. 165 ust 7 pwKAS. Sąd
Najwyższy – bez kontestowania zgodności art. 165 ust. 7 pwKAS w związku z art.
170 ust. 2 pwKAS w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS z Konstytucją RP – utrwalił
już pogląd, zgodnie z którym w takim wypadku zatrudnionemu, bez względu na to
czy przyjął, czy też nie przyjął propozycję, przysługuje roszczenie o przywrócenie do
służby (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., III PSKP 19/22, OSNP
2023 nr 9, poz. 98; z dnia 11 grudnia 2024 r., II PSKP 47/23, LEX nr 3851710).
Poruszone wątki pozwalają na przejście do omówienia ostatniej z podstaw
skargi kasacyjnej. Potrzebna jest uwaga wstępna. Pozwany wskazując na błędną
wykładnię art. 184 ust. 1 ustawy o KAS w związku z art. 150 ust. 8 i 8a ustawy o KAS
nie kontestuje co do zasady prawa powódki do odwołania się do sądu i domagania
się przywrócenia do służby. Wadliwość decyzji Sądu odwoławczego upatruje w czym
innym. Kwestionuje, że „prawnie dopuszczalne jest przywrócenie do służby ze
skutkiem wstecznym i za zamknięty okres w przeszłości”. Sąd Najwyższy zgodnie z
III PSKP 24/25
21
art. 39813 § 1 k.p.c. rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w granicach zgłoszonych
podstaw. Zważywszy na to ograniczenie, Sąd Najwyższy nie widział potrzeby
szerszego odnoszenia się do dopuszczalności domagania się przez powódkę
przywrócenia do służby. Tematyka ta została zresztą szczegółowo rozważona w
wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., III PSKP 19/22, OSNP 2023 nr
9, poz. 98; a także w wyroku z dnia 9 maja 2023 r., III PSKP 31/22, OSNP 2024 nr
11, poz. 104. Sąd Najwyższy w obecnym składzie w pełni akceptuje zawarte tam
konkluzje i przywołane argumenty. Z tych samych powodów nie ma także potrzeby
odnoszenia się do dalej idącej kwestii, to jest dopuszczalności w niniejszej sprawie
drugi sądowej. Sąd pierwszej i drugiej instancji starannie i przekonująco wyjaśnili, że
w rozpoznawanej sprawie droga sądowa przysługuje, czego pozwany w skardze
kasacyjnej nie neguje.
Pozostaje zatem rozprawić się z podstawą skargi kasacyjnej w kształcie
podanym przez pozwanego. Sformułowany zarzut zawiera założenie, zgodnie z
którym powódka została przywrócona do służby „ze skutkiem wstecznym i za
zamknięty okres w przeszłości”. Supozycja ta zaskakuje. Miarodajny w tym względzie
pozostaje bowiem wyrok Sądu Rejonowego z dnia 17 listopada 2023 r. W jego
sentencji, w punkcie I, zawarto treść: „przywraca powódkę A. D. do służby jako
funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na warunkach służby i uposażenia
obowiązujących przed dniem 1 czerwca 2017 r.”. Z treść rozstrzygnięcia, które w
chwili ogłoszenia nie było prawomocne, próżno wywodzić, że rzeczone
„przywrócenie do służby” miało „skutek wsteczny” i dotyczyło „zamkniętego okresu w
przeszłości”. Do identycznej konkluzji dochodzi się po lekturze uzasadnienia wyroku
Sądu pierwszej instancji. Ze zrozumieniem przekazu nie miał problemu również
pozwany - bo w apelacji nie podniósł tego wątku. Jego wątpliwości pojawiły się
dopiero po prawomocnym zakończeniu sprawy, w skardze kasacyjnej. W takich
okolicznościach można wymagać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostaną
wyjaśnione przyczyny leżące u podstaw postawionego założenia. Po analizie
argumentacji zawartej na stronie od 16 do 20 skargi kasacyjnej dochodzi się do
smutnego wniosku. Autor skargi kasacyjnej nie zadał sobie nawet trudu przeczytania
sentencji wyroku Sądu Rejonowego, nie mówiąc już o jego uzasadnieniu. Założył a
priori, że przywrócenie do służby w niniejszej sprawie miało miejsce „ze skutkiem
III PSKP 24/25
22
wstecznym i za zamknięty okres w przeszłości”. W obliczu wskazanej niekoherencji
można tylko stwierdzić, że wybrana taktyka procesowa, wprawdzie prowadzi do
„rozmydlenia” tego co jest ważne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym zabiera
czas niezbędny do zweryfikowania nieprawdziwych twierdzeń, jednak ostatecznie
okazuje się całkowicie zawodna. Inaczej rzecz ujmując, Sąd Najwyższy w pełni
zgadza się z wywodami prawnymi zawartymi na stronach od 16 do 20 skargi
kasacyjnej, rzeczy jednak w tym, że dostrzeżone przez pozwanego odstępstwo od
akceptowanego (również przez Sądy powszechne i Sąd Najwyższy) wzorca nie miało
w przypadku powódki miejsca. Skoro wada podnoszona przez skarżącego jest
wyimaginowana, to staje się jasne, że Sąd drugiej instancji nie mógł naruszyć art.
184 ust. 1 ustawy o KAS w związku z art. 150 ust. 8 i 8a ustawy o KAS. Rację ma
przy tym Sąd pierwszej instancji, że przejście powódki na emeryturę nie uniemożliwia
przywrócenia jej do służby.
Nie zmieniając tematu rozważań, trzeba przypomnieć, że Sąd pierwszej
instancji podstawą prawną przywrócenia powódki do służby uczynił art. 184 ust 1
ustawy o KAS. W ocenie Sądu Najwyższego kwalifikacja ta jest miarodajna.
Przesądzenie bowiem przez sądy administracyjne braku możliwości skorzystania z
drogi sądowej (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) uzasadnia nie tylko samą
właściwość sądu powszechnego, lecz także pozwala, by na gruncie art. 184 ust. 1
ustawy o KAS zaakceptować – w miejsce siatki pojęciowej odnoszącej się do kontroli
administracyjnej („uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze
służby”) – roszczenia związane z reaktywacją wadliwie przerwanego stosunku
służbowego.
Przepis ten przewiduje sekwencję zdarzeń. Najpierw musi dojść do „uchylenia
lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby” (co w przypadku
powódki zastępowane jest przez prawomocny wyrok sądu), a wtórnie do
„wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego” i „określenia terminu
podjęcia służby”. Formuła ta nie przewiduje reaktywowania stosunku służby sprzed
daty decyzji. Konkluzję tę potwierdza analiza pozostałych jednostek redakcyjnych art.
184 ustawy o KAS. W ust 2 przepisu wskazano, że prawo do uposażanie powstaje z
dniem podjęcia służby, a w ust 3 zadekretowano, że funkcjonariuszowi
przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą
III PSKP 24/25
23
świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed
zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za miesiąc.
Przepisy art. 184 ust 2 i 3 ustawy o KAS nie pozostawiają wątpliwości, że
prawodawca odróżnia stan „podjęcia służby” i „okres pozostawania poza służbą”,
przy czym punkt graniczny wyznaczany jest zdarzeniem nazwanym „przywrócenie
do służby”. Wskazany sposób myślenia znajduje również odzwierciedlenie w art. 184
ust 4 i 5 ustawy o KAS. W przepisach tych określono status prawny „okresu
pozostawania poza służbą” i jego wpływ na „uprawnienia i świadczenia” uzależnione
od okresu służby. Nawet pobieżna analiza przywołanych przepisów nie upoważnia
do głoszenia, że dokonane w wyroku Sądu pierwszej instancji, a usankcjonowane
wyrokiem Sądu odwoławczego przywrócenie powódki do służby nastąpiło, jak
twierdzi pozwany „ze skutkiem wstecznym i za zamknięty okres w przeszłości”.
Wyobrażenia skarżącego nie korespondują z miarodajną podstawą prawną, którą
kierowały się Sądy rozpoznające powództwo. Konkludując należy uznać, że
orzeczenie o przywróceniu do służby wywiera skutki na przyszłość (ex nunc).
Wobec braku dalszych podstaw, Sąd Najwyższy, zgodnie z art. 39814 k.p.c. i
art. 98 § 1 k.p.c. i art. 99 k.p.c. w związku z art. 39821 k.p.c. orzekł jak w sentencji.
[A.P.]
[r.g.]
