III OZ 464/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2024 r. sygn. akt III SO/Gl 6/24 w sprawie z wniosku W.W. o wymierzenie Dyrektorowi Powiatowego Zarządu Dróg w [...] grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w przedmiocie nieprzekazania sądowi w ustawowym terminie skargi postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 1 lipca 2024 r., III SO/Gl 6/24, po rozpoznaniu wniosku W.W. (dalej: "skarżący") o wymierzenie Dyrektorowi Powiatowego Zarządu Dróg w [...] (dalej: "organ") grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. z tytułu nieprzekazania sądowi w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, postanowił wymierzyć organowi grzywnę w wysokości 100 zł i zasądzić od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 23 kwietnia 2024 r. skarżący złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 t.j., dalej: "p.p.s.a.") z tytułu nieprzekazania w terminie skargi z 27 marca 2024 r. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z 8 marca 2024 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że zachowanie organu polegające na nieprzekazaniu skargi Sądowi powoduje, że organ pozostaje w zwłoce, co stanowi naruszenie przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a.

Organ wniósł o oddalenie wniosku. Podkreślił, że nie pozostaje w zwłoce z uwagi na terminowe przekazanie skargi, którego dokonał 22 kwietnia 2024 r.

Uwzględniając wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozstrzyganej sprawie skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej. WSA w Gliwicach ustalił, że skarga wpłynęła do organu 27 marca 2024 r. Mając na względzie brzmienie art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902), winna zostać przekazana do Sądu najpóźniej 11 kwietnia 2024 r., natomiast jej przekazanie nastąpiło 22 kwietnia 2024 r. Sąd uznał zatem, że przekazanie skargi nastąpiło z uchybieniem 15-dniowego terminu określonego w ww. ustawie.

Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że grzywna w wysokości 100 złotych jest adekwatna do stopnia przewinienia organu. Wymierzając grzywnę w tej wysokości WSA w Gliwicach wyjaśnił, że skomplikowany - pod względem interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - charakter sprawy oraz krótki termin zwłoki przemawia za wymierzeniem grzywny w symbolicznej wysokości.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ, zarzucając naruszenie art. 55 pkt. 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie grzywny w ramach przysługującego Sądowi uznania. Według organu, Sąd dokonał niepełnego zbadania okoliczności sprawy, a ponadto, pominął okoliczność, że w sprawie naruszenie dokonane przez organ było niewielkie. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wstrzymanie jego wykonania do czasu rozpoznania zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych).

Należy podkreślić, że skarga na bezczynność skarżącego z 27 marca 2024 r. była skargą rozpatrywaną w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści tej skargi w sposób niewątpliwy wynikało, iż skarżący zarzucił organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w konsekwencji niezrealizowanie wniosku z 8 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym, organ miał obowiązek przekazać tę skargę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do Sądu pierwszej instancji w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, tj. do 11 kwietnia 2024 r. Skargę przekazał natomiast 22 kwietnia 2024 r.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełniało przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą wymierzenie mu grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. Wysokość wymierzonej grzywny powinna uwzględniać takie czynniki, jak motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Bez znaczenia zatem dla oceny zasadności samego wymierzenia grzywny pozostaje fakt przesłania do sądu skargi po upływie wspomnianego terminu (por. postanowienie NSA z 21 maja 2015 r., I OZ 426/15). Istotne w sprawie jest natomiast to, że skarga na bezczynność powinna zostać przekazana do Sądu najpóźniej 11 kwietnia 2024 r., a organ uczynił to 22 kwietnia 2024 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość orzeczonej grzywny jest adekwatna do okoliczności sprawy. Sąd pierwszej instancji, korzystając z uznania, jakie daje mu art. 55 § 1 p.p.s.a., wskazał, z jakich względów zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny za naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki wymierzając grzywnę we wskazanej w postanowieniu wysokości słusznie uznał, że zarówno krótki termin zwłoki, jak i skomplikowany, pod względem interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, charakter sprawy uzasadniał zastosowanie najniższej możliwej kwoty grzywny. Należy również wskazać, że taka dolegliwość finansowa, choć obiektywnie może jawić się jako raczej symboliczna, będzie wystarczająca, aby zapobiec na przyszłość uchybieniom w zakresie obowiązków dotyczących przekazywania skarg w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zasadnym jest dodanie, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzona w rozpoznawanej sprawie grzywna mieści się w wyznaczonych granicach.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku wywody żalącego się organu dotyczące niezasadności skargi na bezczynność. Ocena skuteczności wniesionej skargi pozostaje bowiem poza zakres przedmiotowym niniejszego postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana, wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 17 maja 2022 r., III OZ 309/22).

Odnosząc się do wniosku organu o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego jakim jest zażalenie, możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.