III OSK 902/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 834/22 w sprawie ze skargi T.G. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, postanowieniem z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 834/22, odrzucił skargę T.G. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lutego 2022 r. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Rada Miejska [...] uchwałą z dnia 24 lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) oraz art. 223 § 1, art. 238 § 1 w związku z art. 247 oraz art. 244 § 2 k.p.a., negatywnie rozpatrzyła wniosek w sprawie propozycji nadania nazwy dla ronda [...]. Na uchwałę tę T. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Następnie WSA w Szczecinie przytoczył treść art. 3 § 2, art. 3 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") i wskazał, że przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Rady Miejskiej [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku, w której negatywie ustosunkowano się do propozycji złożonej przez skarżącego co do nadania nazwy dla ronda przy cmentarzu w R. Propozycja nazwy dla ronda została złożona przez skarżącego pismem z dnia 25 listopada 2021 r. i organ potraktował to pismo jako wniosek z Działu VIII k.p.a. Stosownie do art. 241 k.p.a., przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Zdaniem Sądu, nadając pierwszeństwo problematyce, którą szczegółowo pismo dotyka, to przyjąć należało, że uchwałą rozpatrzono faktycznie nie wniosek, o którym mowa w art. 241 k.p.a., lecz petycję przewidzianą przepisami ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r., poz. 870). Pismo złożone przez skarżącego nie dotyczyło bowiem szeroko rozumianej kwestii usprawnienia działania administracji publicznej, lecz stanowiło zgłoszenie propozycji (wniosku, żądania) przyjęcia określonej nazwy dla ronda, co odpowiada przedmiotowi i funkcji petycji. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o petycjach, petycja może być złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną lub grupę tych podmiotów do organu władzy publicznej, a także do organizacji lub instytucji społecznej w związku z wykonywanymi przez nią zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji (art. 2 ust. 3 ustawy o petycjach). Z kolei w art. 3 powołanej ustawy wskazano, że o tym, czy pismo jest petycją, decyduje treść żądania, a nie jego forma zewnętrzna. Jednocześnie WSA w Szczecinie wyjaśnił, że petycja jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, zaś ustawa o petycjach określa zasady składania i rozpatrywania petycji oraz sposób postępowania organów w sprawach dotyczących petycji, jednocześnie odsyłając w zakresie nieregularnym do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 15). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o petycjach, podmiot rozpatrujący petycję zawiadamia podmiot wnoszący petycję o sposobie jej załatwienia wraz z uzasadnieniem w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Na mocy art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi.

Z powyższych przepisów wynika, że petycja uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia o sposobie załatwienia tego środka prawnego. Przy czym załatwienie petycji przez radę miejską, która jest organem kolegialnym, następuje w formie uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei uchwały, będące formą załatwienia petycji, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podobnie jak i zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku czy skargi, o których mowa w Dziale VIII k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że sposób procedowania w przedmiocie petycji, skarg i wniosków pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych.

W świetle powyższych uwag Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie jest tożsama z uchwałami wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 5-6 P.p.s.a., ani nie jest decyzją lub postanowieniem czy innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Również brak jest przepisu szczególnego przewidującego kontrolę takiej uchwały. Dlatego też, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. WSA w Szczecinie skargę odrzucił.

Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez ustalenie, że akt miejscowy wydany przez Radę Miejską [...] nie podlega ocenie sądu administracyjnego. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi, ma obowiązek zbadania dopuszczalności skargi. Badanie to obejmuje w szczególności ustalenie czy w określonej sprawie dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna, tj. czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji publicznej mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zakres ten określony jest w art. 3 § 2 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że złożona do niego skarga nie należy do spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego.

Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej [...], wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 223 § 1, art. 238 § 1 w związku z art. 247 i art. 244 § 2 k.p.a. Uchwałą tą organ, w trybie wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a., negatywnie rozpatrzył wniosek skarżącego zawierający propozycję nadania nazwy dla ronda usytuowanego w R.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowo-wnioskowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. W postępowaniu w sprawie wniosku, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku. W postępowaniu tym nie zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, a skoro tak, to inicjator takiego postępowania nie ma prawnej możliwości skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego na wynik postępowania skargowo-wnioskowego. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.

Fakt, że w sprawie wniosek skarżącego został rozpatrzony przez Radę Miejską [...] w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi/wniosku czy też petycji wniesionej na podstawie art. 227, art. 244 k.p.a. czy to art. 2 ustawy o petycjach, mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi/wniosku/petycji.

Oznacza to, że uchwały podjęte w postępowaniu w sprawie wniosku wniesionego na podstawie art. 241 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia wniosku, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że uchwały nie podlegają ocenie Sądu, ale stwierdził, że uchwała podjęta w trybie Działu VIII k.p.a. nie podlega jego kognicji. Z tych też względów, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., gdyż zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Tym samym nie może być uznana za akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).