III OSK 705/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 435/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód powierzchniowych dla potrzeb zbiornika retencyjnego postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 435/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [....] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni W L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód powierzchniowych dla potrzeb zbiornika retencyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję, określającą [...] opłatę stałą w wysokości 18.250,00 zł za okres 01.01 – 31.12. 2018 r. za pobór wód powierzchniowych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Pismo [...] z dnia [...] marca 2021 r., zatytułowane "wniosek o zmianę postanowienia z dnia 4 lipca 2018 r." dotyczącego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z tej daty o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny potraktował jako wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. We wniosku skarżący wskazał, że zaszła zmiana okoliczności w odniesieniu do będących podstawą rozstrzygnięcia w postanowieniu z dnia 4 lipca 2018 r. w ten sposób, że rozpoczęto egzekwowanie opłat ustalonych decyzją i zachodzi ryzyko wyrządzenia znacznej szkody podmiotowi zarządzającemu mieniem Skarbu Państwa. Ściągnięcie bowiem nienależnych opłat opisanych w uchylonej decyzji jest na aktualnym etapie postępowania nieuchronne i pociąga za sobą dodatkowe koszty, jak odsetki i koszty egzekucyjne, które również musi ponieść [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, przesłankami wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda, o której w tym przepisie mowa, nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie, przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W piśmiennictwie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając jednak obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. M. Jagielska, pkt 7 komentarza do art. 61 § 3 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, Warszawa 2017, str. 406-407 oraz powołane tam orzecznictwo). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 40/16). Działanie sądu na zasadzie oficjalności ograniczone musi zostać tylko do okoliczności mogących wynikać z akt sprawy, a które mogą uzasadniać zgłoszony wniosek.

W kontekście przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy również podkreślić, że w judykaturze wielokrotnie zwracano uwagę, że skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji takich okoliczności nie wskazał. W odpowiedzi na argumentację zażalenia dotyczącą kosztów ogólnych i dodatkowych, jakie strona skarżąca poniesienie wskutek wykonania zaskarżonej decyzji, wymaga podkreślenia, że strona skarżąca jest organem reprezentującym Skarb Państwa, zaś art. 164 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który reguluje zobowiązania Skarbu Państwa, stanowi, że wydatki nieprzewidziane, których obowiązek płatności wynika z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych, mogą być wykonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel (w trybie przeniesień lub uzyskania rezerw celowych). Realizacja wydatków nieprzewidzianych jest zatem możliwa przy zastosowaniu jednego z dwóch mechanizmów przewidzianych w cytowanym przepisie. Celem komentowanego przepisu jest dążenie ustawodawcy, aby wydatki, o których mowa w dyspozycji komentowanego przepisu, były dokonywane bez opóźnień, bez względu na poziom środków finansowych aktualnie dostępnych na ten cel w budżecie. Pozwala to uniknąć ewentualnych dodatkowych strat wynikłych z zapłaty odsetek za zwłokę i kosztów postępowania egzekucyjnego (por. W. Miemiec [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 164, LEX 2020). W obowiązujących regulacjach prawnych istnieją zatem mechanizmy prawne umożliwiające wywiązanie się przez skarżącego z nałożonych nań w tej sprawie zobowiązań bez ziszczenia się niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w tym kosztów dodatkowych, na które wskazuje strona skarżąca. Nie można przyjąć zatem, aby we wniosku skarżący wykazał, aby wykonanie zaskarżonej decyzji miało spowodować dla niego znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Ewentualny zwrot spełnionego świadczenia pieniężnego w tej sprawie będzie tym bardziej możliwy, że zapłata opłaty określonej zaskarżoną decyzją następuje na rzecz podmiotu działającego na rzecz Skarbu Państwa. Mimo deklarowanych przez skarżącego zmian w okolicznościach faktycznych sprawy, związanych z wykonywaniem zaskarżonej decyzji, przedstawione przez Sąd I instancji wywody pozostają aktualne. Każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwości finansowe, jednak nie oznacza to automatycznego stosowania w takich sytuacjach ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zaś skarżący nie wykazał, aby w tej sprawie mogło zachodzić ryzyko, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.