III OSK 6729/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 201/21 w sprawie ze skargi J. M. na akt Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie z dnia 12 października 2020 r. nr UIR.4062.507.2.2020.ab w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 27 maja 2021 r., II SA/Lu 201/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Lublinie, po rozpoznaniu skargi J. M. na akt Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie z 12 października 2020 r., znak: UIR.4062.507.2.2020.ab,

w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej: I. uchylił zaskarżony akt;

II. zasądził na rzecz skarżącego od organu kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Z treści skargi J. M. z 13 grudnia 2020 r. wynika, że pismem z 23 sierpnia 2020 r. skarżący wystosował do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie dwa wnioski o udostępnienie w wersji elektronicznej informacji publicznej w postaci projektów organizacji ruchu na drogach wojewódzkich:

- DW835 na odcinku od granicy L. do skrzyżowania z DW858 w B.;

- DW858 na odcinku od granicy województwa lubelskiego do skrzyżowania z DW835 w B. (wraz ze skrzyżowaniem).

Pismem z 1 października 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że udzieli mu informacji publicznej w terminie do 23 października 2020 r.

Pismem z 12 października 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w związku z wytworzeniem żądanej przez niego informacji publicznej, tj. "wytworzeniem 274 plików", poniósł koszty w wysokości 267,90 zł i wezwał wnioskodawcę do wniesienia opłaty odpowiadającej powyższym kosztom, albo zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia lub wycofania wniosku w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia. Ponadto Zarząd poinformował wnioskodawcę, że w przypadku braku zmiany lub wycofania wniosku informacja zostanie udostępniona po wniesieniu opłaty.

W odpowiedzi wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie obciążenia opłatą za udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że akt o nałożeniu opłaty został wydany z naruszeniem prawa.

Pismem z 8 grudnia 2020 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie odpowiedział na wezwanie, podtrzymując stanowisko w zakresie nałożenia opłaty.

Pismem z 13 grudnia 2020 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SAB/Lu 11/21) oraz na przedmiotowe pismo organu z 12 października 2020 r. (w tej części skargę wyłączono do oddzielnego postepowania – niniejszej sprawy).

W aktach niniejszej sprawy brak jest odpowiedzi na skargę organu.

Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej dodatkowymi kosztami związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia.

Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonym akcie Zarząd Dróg Wojewódzkich

w Lublinie wskazał, że poniósł koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji i koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku oraz że łączny koszt wykonania dwustu siedemdziesięciu czterech plików zawierających zeskanowane dokumenty w formacie A3 wynosi 267,90 zł. Zdaniem sądu akt tej treści narusza prawo w sposób istotny. W ocenie sądu koszty dodatkowe, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., muszą być związane z koniecznością przetworzenia lub przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Użyte w tym przepisie sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, ale o wydatki rzeczywiście poniesione ponad koszty funkcjonowania organu. Tymczasem z treści zaskarżonego aktu wynika, że Zarząd uznał za dodatkowy koszt w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. koszt przygotowania odpowiedzi na wniosek, zatem w istocie koszt przygotowania skanów posiadanych dokumentów. Koszt dodatkowy, o którym mowa w powołanym przepisie, to koszt poniesiony przez organ ponad "zwykłe" udostępnienie informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej jest obowiązkiem organu administracji publicznej znajdującym swoje uzasadnienie zarówno w powołanym w skardze art. 61 Konstytucji RP, jak i w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie sądu I instancji nie jest uprawniony pogląd, że dla Zarządu Dróg Wojewódzkich udostępnienie informacji publicznej łączyło się w rozpoznawanej sprawie z kosztami dodatkowymi, czyli kosztami ponad zasadniczy przedmiot działania tej jednostki Art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do podstawowych zadań organu. Naliczenie opłaty mogłoby być uznane za zgodne z prawem tylko wówczas, gdyby podmiot zobowiązany wykazał, że w tym konkretnym przypadku udostępnienia informacji zachodziła konieczność pracy jego pracownika w godzinach nadliczbowych, co wykraczałoby poza zakres normalnego funkcjonowania organu. Wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych przez organ kosztów udostępnienia informacji.

Zdaniem sądu I instancji żądane w zaskarżonym akcie koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Sąd uchylił więc zaskarżony akt w całości na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). O zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd nakazał organowi, aby ten, rozpatrując sprawę ponownie, uwzględnił dokonaną przez sąd wykładnię użytego w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "dodatkowych kosztów" udostępnienia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego aktu poprzez stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 1 u.d.i.p.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 15 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przywołane przepisy prawa materialnego umożliwiają naliczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w sytuacji konieczności pracy pracownika w godzinach nadliczbowych lub konieczności zatrudnienia innej osoby celem realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niemniej w niniejszej sprawie kolejność ta zostanie odwrócona, bowiem ewentualna zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania uzależniona była od prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, który jest przedmiotem drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu, bowiem nieprawidłowo przyjął, że przepis ten umożliwia naliczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w sytuacji konieczności pracy pracownika w godzinach nadliczbowych lub konieczności zatrudnienia innej osoby celem realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzut ten należy interpretować w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, bowiem dopiero z niego można jednoznacznie wywieść, że zdaniem autora skargi kasacyjnej dla zastosowania art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie jest konieczne, aby pracownik dokonywał czynności związanych z przygotowywaniem informacji publicznej poza godzinami pracy, nie jest też konieczne zatrudnianie w tym celu dodatkowego pracownika. Zasadniczo należy zgodzić się z organem, że warunkiem sine qua non zastosowania art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie jest "konieczność" wykonywania pracy przez pracownika w godzinach nadliczbowych lub zatrudnienia innej osoby celem realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bo przepis ten nie przewiduje przesłanki "konieczności" zajścia którejś z powyższych sytuacji. Niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji nie dokonał wykładni, jaką mu przypisuje skarżący kasacyjnie. Wprawdzie w uzasadnieniu można znaleźć sformułowanie, które sugeruje wskazane w zarzucie rozumienie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ("Naliczenie opłaty mogłoby być uznane za zgodne z prawem tylko wówczas, gdyby podmiot zobowiązany wykazał, że w tym konkretnym przypadku udostępnienia informacji zachodziła konieczność pracy jego pracownika w godzinach nadliczbowych, co wykraczałoby poza zakres normalnego funkcjonowania organu."), lecz zdanie to zostało przez autora skargi kasacyjnej wyrwane z kontekstu, szerokiego wywodu odnoszącego się do wykładni tego przepisu. Wywód ten, jako całość, wpisuje się zaś w orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego zapadłe na gruncie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., które to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Należy zwrócić uwagę, że celem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej jest umożliwienie uzyskania takich informacji w sposób najmniej uciążliwy dla osoby wykonującej to prawo. Z celem tym koresponduje także bezpośrednio zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Z treści art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednakże że zasada ta nie jest bezwzględna, bowiem w art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewidziano od niej wyjątek, polegający na określeniu zapłaty z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych przez podmiot udostępniający informację, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, w sytuacji gdy poniesione koszty wykraczają poza normalne koszty osobowe lub rzeczowe podmiotu. Możliwość pobrania tej opłaty, jako wyjątek od zasady wskazanej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p., nie może być rozumiana rozszerzająco. Wyjątek ten polega na określeniu zapłaty, ale nie za informację, która jest bezpłatna, lecz z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. B. Fisher (w:) A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2023, s. 385).

Z regulacji art. 15 ust. 1 u.d.i.p., wprowadzającej wyjątek w zakresie zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej, nie wynika, że w zakresie tego wyjątku udostępnienie informacji publicznej staje się odpłatne, gdyż art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł on, realizując żądanie wniosku (zob. wyroki NSA: z 16 lutego 2022 r., III OSK 923/21 i z 6 lipca 2016 r., I OSK 662/16). Koszty, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., to koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1302/17).

W powyższym kontekście jako trafne jawi się stanowisko sądu I instancji, który dokonał prawidłowej wykładni art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślić należy, że organ w powiadomieniu z 12 października 2020 r. nie wykazał "dodatkowych kosztów", o których mowa w tym przepisie. Nie wyjaśnił dlaczego zeskanowanie 274 plików kosztowało go 267,90 zł, tj. co było tym kosztem i dlaczego ma on charakter dodatkowy, a więc na jakiej podstawie stwierdził, że czynności wykonane przez pracownika organu stanowią koszty, które wykraczają poza normalne koszty osobowe lub rzeczowe organu. Organ nie wykazał więc chociażby tego, że w sprawie w ramach przygotowywania informacji publicznej zachodziła konieczność pracy jego pracownika w godzinach nadliczbowych, co wykraczałoby poza zakres normalnego funkcjonowania organu.

Zarzut II. okazał się więc bezzasadny, w konsekwencji czego zarzut I. nie mógł zostać uwzględniony. Skuteczność zarzutu I. została bowiem uzależniona przez autora skargi kasacyjnej od skuteczności zarzutu II.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.