III OSK 6649/21

Wynikający z art. 16 ust. 1 ustawy o odpadach bezwzględny obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, którego zaniechanie skutkuje wydaniem decyzji administracyjnej, ma charakter publicznoprawny i stanowi realizację zasady bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wynikającej z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji. Obowiązku tego nie można zbyć, lub przenieść w drodze czynności cywilnoprawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 217/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania i składowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 217/20, po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania i składowania – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w związku z informacją o magazynowaniu odpadów Wójt Gminy D. po przeprowadzeniu oględzin stwierdził, że w budynkach gospodarczych znajdujących się na działce nr [...], obręb K., gmina D. oraz na terenie pomiędzy tymi budynkami znajdują się odpady z tworzyw sztucznych, niewielkie ilości zużytego sprzętu AGD i odpadów wielkogabarytowych. Organ ustalił, że współwłaścicielami działki są D. D. oraz A. S. i wezwał ich do usunięcia odpadów. Odpady usunięto tylko częściowo, zatem Wójt Gminy D. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego. Po przeprowadzeniu postępowania w ramach którego dopuszczono dowody z oględzin, z przesłuchania świadków, z opinii biegłego dla ustalenia ilości oraz skatalogowania odpadów, oraz dowody z dokumentów urzędowych, organ ustalił, że pierwotnie posiadaczem (wytwórcą) odpadów była "X" Spółka z o.o. która prowadziła działalność między innymi w zakresie przerobu surowców wtórnych, w tym odpadów z tworzyw sztucznych, przepracowanych olejów oraz przerób metali kolorowych (recycling). A. S. oraz Z. D. nabyli natomiast prawa rzeczowe do nieruchomości (prawo współużytkowania wieczystego gruntu z prawem własności budynków) z już zmagazynowanymi odpadami. Organ ustalił, że ww. Spółka, w dniu 3 stycznia 2019 r. została rozwiązana bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego, a w dniu 24 czerwca 2019 r. została wykreślona z rejestru przedsiębiorców. Tym samym nie jest możliwe nałożenie na nią obowiązku usunięcia odpadów. W związku z powyższym, na podstawie art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm) – dalej: "ustawa o odpadach", jako posiadaczy odpadów organ I instancji przyjął obecnych współwłaścicieli działki tj. D. D. i A. S., zaznaczając, że A. S. jest osobą fizyczną nie będącą podmiotem korzystającym ze środowiska, a D. D. prowadzi działalność gospodarczą z którą przedmiotowy teren nie ma jednak związku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S., kwestionując ją w całości i zarzucając, że bezprawnie został zobowiązany do usunięcia odpadów zlokalizowanych na działce nr [...], (których nie jest właścicielem ani posiadaczem), co wynika z faktu, że organ oparł się na nieaktualnych, w chwili orzekania, danych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu przyjęło, że A. S. oraz Z. D., a następnie jego następca prawny – D. D., byli posiadaczami nieruchomości zabudowanej budynkiem dawnej chlewni razem ze zmagazynowanymi w nim odpadami. Nabyli oni bowiem nieruchomość razem z odpadami od Spółki "X". Jako nowi właściciele nieruchomości godzili się na pozostawienie oraz dalsze ich magazynowanie w budynku. Godzili się na takie ich zagospodarowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Zdaniem tego Sądu zgromadzony przez organ pierwszej instancji obszerny materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że na działce nr [...], która w trakcie postępowania została podzielna na działki nr [...] i [...], zmagazynowane były odpady sklasyfikowane jako tworzywa sztuczne (kod 20 01 39) opakowania z tworzyw sztucznych (kod 15 0102) oraz odpady z tworzyw sztucznych (kod 07 02 13). Skład odpadów i ich ilość ustalone zostały przez biegłego. Nie budzi również wątpliwości, że odpady te zmagazynowane były w miejscu do tego nieprzeznaczonym bez wymaganych zezwoleń administracyjnych. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny prawidłowości wskazania skarżącego jako podmiotu zobowiązanego – obok D. D. – do usunięcia tych odpadów, czyli do uznania go za posiadacza odpadów. Skarżący nie kwestionuje, że w dacie wszczęcia postępowania władał nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] i był posiadaczem odpadów, podnosi jednak, że stan ten uległ zmianie już na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Z przedstawionych Sądowi meriti akt sprawy wynika, że w trakcie postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, doszło do podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy D. z dnia 25 lutego 2019 r. W dniu 8 sierpnia 2019 r. D. D. i A. S. zawarli umowę odpłatnego zniesienia współwłasności nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...] w ten sposób, że D. D. nabyła na własność działkę nr [...] a A. S. nabył własność działki nr [...].

W ocenie Sądu Wojewódzkiego kontrolowana decyzja wydana została w wyniku nieprawidłowej oceny i bez należytego wyjaśnienia skutków prawnych umowy zawartej w dniu 8 sierpnia 2019 r. w kontekście domniemania wynikającego z treści bezwzględnie obowiązującego art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Zdaniem tego Sądu organy nie powinny pomijać okoliczności zawarcia ww. umowy mającej znaczenie materialnoprawne dla wyniku sprawy.

Sąd pierwszej instancji zwrócił bowiem uwagę, że organ pierwszej instancji uznając skarżącego za posiadacza odpadów wprost oparł się na domniemaniu wynikającym z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach – skarżący uznany został za posiadacza odpadów jako władający powierzchnią ziemi (tj. działki nr [...]), na której zmagazynowane zostały odpady. Stanowiska tego nie zakwestionował organ drugiej instancji. W tej sytuacji należało uwzględnić, że z chwilą skutecznego zniesienia prawa współwłasności skarżący utracił prawa rzeczowe do nieruchomości, na której znajdują się odpady – według oświadczenia skarżącego akceptowanego przez organ odwoławczy jest to działka z zabudowaniami oznaczona po podziale nr [...] - i przestał być władającym powierzchnią ziemi (zakładając, że skutki umowy zostały niezwłocznie ujawnione w ewidencji gruntów). W konsekwencji upadło także domniemanie oparte na art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach zdanie drugie, co nie zostało uwzględnione przez organ pierwszej instancji. Tymczasem korzystając z domniemania wynikającego z ww. przepisy organy obowiązane są ustalić jaki podmiot włada gruntem na którym znajdują się odpady w dacie konkretyzacji obowiązku usunięcia tych odpadów w decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada bowiem na organy administracji obowiązek uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Pominięcie skutków zawarcia umowy z dnia 8 sierpnia 2019 r. powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do skarżącego jako posiadacza odpadów zmagazynowanych na działce obecnie oznaczonej nr [...], pomimo, że z dniem zawarcia ww. umowy przestał być władającym powierzchnią tej działki, a w konsekwencji przestało działać wobec niego domniemanie odnoszące się do odpadów zdeponowanych na tej działce. Zdaniem Sądu meriti pominięcie powyższej okoliczności mające materialnoprawne znaczenie dla wyniku sprawy oznacza, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, że zniesienie współwłasności nie rodzi skutków dla odpowiedzialności skarżącego za usunięcie odpadów. Argumentacja ta oparta jest na ocenie, że skarżący razem z D. D. jest posiadaczem odpadów, gdyż faktycznie władał (gospodarował) tymi odpadami od 20 lat. Wskazuje więc ona, że Kolegium uznaje skarżącego za posiadacza odpadów nie tylko na zasadzie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, ale przyjmuje też, że władał on faktycznie tymi odpadami – czyli był ich posiadaczem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w art 3 ust.1 pkt 19 ustawy o odpadach chodzi o podmiot, który jest aktualnie posiadaczem odpadów a nie o podmiot, który w przeszłości nim był.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie badał, czy w dacie orzekania, pomimo utraty prawa rzeczowego do działki, na której złożone są odpady, skarżący spełnia nadal znamiona posiadacza tych odpadów - faktycznie nadal nimi włada. Przyjmując, że skarżący jest podmiotem faktycznie władającym (gospodarującym) odpadami Kolegium oparło się na materiale dowodowym który odnosił się do stanu sprzed zawarcia umowy zniesienia współwłasności i nie weryfikowało tej okoliczności na dzień orzekania. Tymczasem skarżący twierdzi, że od momentu utraty tytułu prawnego do działki nr [...] nie włada odpadami i nie jest ich posiadaczem.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wykazane uchybienia dotyczą bowiem przepisów postępowania i na obecnym etapie nie można stwierdzić, że decyzja dotknięta jest wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wady procesowe postępowania powodują także, że przedwczesnym byłby obecnie odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a" orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, organ zarzucił naruszenie:

1) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach polegającej na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na A. S. było wadliwe, bo nie uwzględniało, że: "przed zakończeniem postępowania doszło do istotnych zmian co do stanu własności nieruchomości na której znajdują się odpady" oraz "że na gruncie obowiązującego prawa pojęcie "posiadacz" ma swoje normatywne znaczenie którego źródłem jest art. 336 K.c. Wobec braku w ustawie o odpadach autonomicznej definicji posiadania, konieczne było więc pozytywne zweryfikowania jego znamion w rozumieniu cywilistycznym zarówno obiektywnych (faktycznego władania) jak i subiektywnych (wola władania rzeczą dla siebie). Znamiona te winne być aktualne i muszą występować w momencie orzekania przez organ.’’, gdy tymczasem z przepisów prawa nie wynikał obowiązek uwzględnienia tych okoliczności jako przesłanek wydania decyzji;

2. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, z powodu błędnego przyjęcia, że w rozstrzyganej sprawie doszło do wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- wadliwe wskazanie skarżącego A. S. - obok D. D. - jako podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów, czyli uznania go za ich posiadacza;

- niezbadanie, czy w dacie orzekania, pomimo utraty prawa rzeczowego do działki nr [...], na której złożone są odpady, skarżący A. S. spełniał znamiona posiadacza tych odpadów;

- oparcie się na materiale dowodowym który odnosił się do stanu sprzed zawarcia umowy zniesienia współwłasności i nie weryfikowania tej okoliczności na dzień orzekania;

- zignorowanie twierdzeń skarżącego A. S., że od momentu utraty tytułu prawnego do działki nr [...] nie włada odpadami i nie jest ich posiadaczem;

- przyjęcie, że A. S. wraz z D. S. jest posiadaczem odpadów gdyż władał nimi przez 20 lat, co nie było wystarczające dla przypisana mu odpowiedzialności za ich usunięcie;

- wydanie rozstrzygnięcia przedwcześnie, bez wyjaśnienia, oceny i rozważenia skutków jakie wywołała w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach umowa z dnia 8 sierpnia 2019 r. odpłatnego zniesienia współwłasności nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...] (akt notarialny Rep [...]).

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi (jej oddalenie), zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie - na podstawie art. 185 P.p.s.a. - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął odpis skrócony aktu zgonu A. S. z dnia 19 grudnia 2022 r.

Na podstawie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 23 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, jako następców prawnych zmarłego A. S.: M. S., A. W. i D. S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego są powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, dlatego wszystkie zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.

Stosownie do treści art. 26 ust. 1, 2 i 3a ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Przepis art. 26 ust. 1 ustawy wskazuje na, powstający ex lege, obowiązek usunięcia odpadów. Posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać go bez wezwania, a w razie jego bezczynności, organ administracji publicznej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Zastosowania środka nadzorczego w formie decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest m. in. ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r" II OSK 687/17, LEX nr 2642527; zob. też Komentarz do art. 26, [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. V, WKP 2020 r, LEX/el.). Podkreślenia wymaga, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia jednak organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 663/19, LEX nr 3009351).

Ustawodawca w ustawie o odpadach zdefiniował, na potrzeby gospodarki odpadami, wyrażenie "posiadacza odpadów". Jest to definicja swoista, rozbudowana, odmienna od przyjętej w art. 336 K.c. definicji "posiadacza rzeczy". Przez posiadacza odpadów rozumie się: wytwórcę odpadów (1) lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów (2); domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (3) (por. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy). Z kolei przez wytwórcę odpadów rozumie się bowiem każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów) (1), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów (2); wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (3) (por. art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy). Wytwórca odpadów może być zatem pierwotny lub kolejny, a także jest nim podmiot świadczący określone w ustawie usługi.

Ustawa o odpadach nie zawiera definicji wyrażenia: "władający powierzchnią ziemi". Definicję tę zawiera ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.): pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (art. 3 pkt 44). Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa. Na zasadzie ww. domniemania prawnego odpowiada zatem za odpady władający powierzchnią ziemi.

Obok "wytwórcy odpadów" oraz "władającego powierzchnią ziemi" ustawa za posiadacza odpadów uważa "kolejnego posiadacza odpadów" - osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, które same nie wytworzyły odpadów, ale są w ich posiadaniu. Chodzi o podmiot, który sam nie wytworzył odpadów (w sposób pierwotny lub wtórny), ale faktycznie nimi włada. Pomiędzy jego zachowaniem, a odpadami musi wystąpić adekwatny związek przyczynowy wskazujący, że je posiada/włada nimi.

Unormowania ustawy o odpadach nie przewidują możliwości zmiany adresata obowiązku wynikającego z mocy ustawy lub nakładanego w drodze decyzji administracyjnej poprzez zawarcie cywilnoprawnej umowy. Wynikający z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach bezwzględny obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, którego zaniechanie skutkuje wydaniem decyzji administracyjnej, ma charakter publicznoprawny i stanowi realizację zasady bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wynikającej z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji. Obowiązku tego nie można zbyć, lub przenieść w drodze czynności cywilnoprawnej.

Mając na względzie powołany stan prawny należy stwierdzić, że zarówno Sąd Wojewódzki, jak i orzekające organy zasadnie uznały skarżącego jako spełniającego przesłankę podmiotową - bycie posiadaczem odpadów - na zasadzie tzw. "kolejnego posiadacza odpadów", czyli takiego, który sam ich nie wytworzył, ale był w ich posiadaniu. Taki jego status był niezależny od faktu władania powierzchnią ziemi. Co istotne, nie utracił on tego statusu w wyniku zawarcia umowy z dnia 8 sierpnia 2019 r. odpłatnego zniesienia współwłasności nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...] (akt notarialny Rep [...]). Trzeba mieć też na uwadze, że był on posiadaczem odpadów na zasadzie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. 2 zdanie drugie ustawy o odpadach, jako: "władający powierzchnią ziemi" (działki nr [...]), na której terenie znajdowały się odpady. A. S. był nim obiektywnie przynajmniej do dnia wykonania umowy z dnia 8 sierpnia 2019 r. Zatem w ustalonym stanie faktycznym sprawy, ustawowy obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania i składowania, ciążył na nim (zaktualizował się) jeszcze przed zniesieniem współwłasności w sierpniu 2019 r. Skarżący, jeszcze przed zawarciem umowy z dnia 8 sierpnia 2019 r., nie wykonał swojego obowiązku. Zaniechanie to było deliktem administracyjnym. W takim przypadku art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nakazywał zdyscyplinowanie właśnie jego jako sprawcy poprzez nałożenie, w drodze decyzji administracyjnej, restytucyjnych obowiązków prawnych niepieniężnych.

Bezspornym jest przy tym, że przywołany przez Sąd Wojewódzki akt notarialny zniesienia współwłasności nieruchomości, zawarty został już po tym jak skarżący nie wykonał obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Nie mogło też dojść do przeniesienia odpowiedzialności za popełniony delikt administracyjny na D. D. Umowa zniesienia współwłasności nieruchomości nie może być utożsamiana z czynnością przeniesienia ustawowego obowiązku usunięcia odpadów wynikającego ex lege lub nakładanego w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też powoływana w wyroku Sądu okoliczność, że skarżący na dzień wydania decyzji przestał być właścicielem nieruchomości, na której zdeponowano odpady, pozostaje bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Znaczenie prawne ma to, że nie wykonał on obowiązku usunięcia odpadów będąc ich posiadaczem w rozumieniu ustawy o odpadach. Nadmienić należy, że ustawa w art. 27 określiła precyzyjnie zasady przenoszenia odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami. Jego analiza wskazuje, że nie każdemu przypadkowi fizycznego przekazania posiadania odpadów, towarzyszy przeniesienie administracyjnej odpowiedzialności za ich gospodarowanie. Przeniesienie odpowiedzialności jest bowiem ograniczone tylko do przypadków przekazania odpadów podmiotom uprawnionym, wskazanym w art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach. Umowa zniesienia współwłasności nie czyniła D. D. takim uprawnionym podmiotem. Nie mogła, więc przejąć na jej podstawie od A. S. odpowiedzialność za odpady.

Z motywów zaskarżonego wyroku wynika, że okoliczności wymienione w hipotezie normy wynikającej z przepisu art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach nie są wystarczającymi przesłankami wydania decyzji nakazującej. Ich ziszczenie jest, co prawda warunkiem sine qua non wydania nakazu, ale jego nałożenie jest uzależnione od tego, czy przed zakończeniem postępowania doszło do istotnych zmian stosunków właścicielskich nieruchomości w postaci utraty jej własności (tu: w wyniku zawarcia umowy zniesienia współwłasności), na której znajdują się podlegające usunięciu odpady, czy też doszło do utraty znamion posiadania odpadów w rozumieniu cywilistycznym z art. 336 K.c. Przyjęcie takiego poglądu umożliwiałoby, w łatwy sposób, doprowadzenie do zakończenia postępowania względem zobowiązanego z mocy ustawy do usunięcia odpadów, który celowo traciłby tytuł prawny do nieruchomości, albo utraciłby posiadanie odpadów w rozumieniu art. 336 K.c. i do uwolnienia się w ten sposób od odpowiedzialności za nielegalnie zdeponowane w danym miejscu odpady. Tego rodzaju działanie byłoby sprzeczne zarówno z interesem publicznym, jak i interesem indywidualnym wielu osób, w stosunku do których brak realizacji obowiązku powodowałby negatywne konsekwencje natury prawnej oraz faktycznej.

Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że organy nie wyjaśniły i nie wykazały, że A. S. był - obok D. D. - podmiotem zobowiązany do usunięcia spornych odpadów. W przedmiotowej sprawie zostało bowiem ustalone i wykazane, że na skarżącym, jeszcze przed zniesieniem współwłasności w sierpniu 2019 r., ciążył obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania i składowania. Skarżący był bowiem obiektywnie: "władającym powierzchnią ziemi" przynajmniej do dnia wykonania umowy z dnia 8 sierpnia 2019 r. w postaci ujawnienia danych nowego właściciela w ewidencji gruntów i budynków. A. S. był też kolejnym posiadaczem odpadów już od 2000 r., (czyli jeszcze przed zniesieniem współwłasności nieruchomości). Nie wytworzył ich, ale za jego wiedzą i wolą odpady zebrane przez spółkę "X" sp. z o. o., na nieruchomości, którą kupił w lipcu 2000 r., nadal tam pozostały. Za jego wiedzą i wolą zostały w określony sposób zagospodarowane; zostały zmagazynowane w pomieszczeniu budynku gospodarczego. Część usunął. Gospodarował nimi. Wiedział o tym i na to się godził. Pomiędzy jego wieloletnim zachowaniem, a zaleganiem odpadów na działce nr [...] istnieje zatem adekwatny związek przyczynowy pozwalający uznać, że był ich kolejnym posiadaczem.

W przedmiotowej sprawie spełnienie przez A. S. przesłanki podmiotowej wydania decyzji - czyli bycie posiadaczem odpadów - nie wynikało z domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie drugie ustawy o odpadach, lecz z faktu bycia przez niego "władającym powierzchnią ziemi". Zatem zawarcie umowy z dnia 8 sierpnia 2019 r. odpłatnego zniesienia współwłasności nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...] skutkujące utratą statusu władającego powierzchnią działki nr [...] (na jej terenie znajdują się odpady), nie miało w sprawie znaczenia prawnego. Skarżący był i jest nadal posiadaczem tych odpadów.

Podobnie należy odnieść się do zarzutu pominięcia i nierozważenia skutków jakie wywołała, w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, umowa z dnia 8 sierpnia 2019 r. odpłatnego zniesienia współwłasności nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...]. Umowa została zawarta później niż powstał ww. obowiązek po stronie skarżącego. Umowa zniesienia współwłasności nie skutkowała też utratą przez A. S. statusu posiadacza spornych odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Umowa zniesienia współwłasności nieruchomości nie może być utożsamiana z czynnością przekazania odpadów D. D., ani ze zleceniem jej obowiązku gospodarowania tymi odpadami (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. II OSK 803/18, LEX nr 2787826). Trafna jest konstatacja skarżącego kasacyjnie organu, że zawarcie i skutki umowy zniesienia współwłasności nieruchomości, w realiach rozpatrywanej sprawy są faktem prawnie irrelewantnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki, uchylając obie decyzje z powodu błędów dowodowych, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z powołanymi powyżej przepisami, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie ustalone bowiem zostały wszelkie okoliczności istotne do jej rozstrzygnięcia i nie nastąpiło naruszenie przepisów materialnych oraz procesowych w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 P.p.s.a., stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. Brak bowiem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć następców prawnych A. S. kosztami postępowania kasacyjnego.