III OSK 6125/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 14/21 w sprawie ze skargi R. spółka z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2020 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 14/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca Spółka") na bezczynność Prezydenta Miasta K. (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); zobowiązał organ do załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. (pkt III wyroku); zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] listopada 2020 r. skarżąca Spółka zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii lub skanu operatu szacunkowego wraz z informacją o wysokości należnego odszkodowania dla nieruchomości nr [...] obr. [...] w K. obj. Kw nr [...].

W odpowiedzi na wniosek pismem z [...] grudnia 2020 r. organ poinformował skarżącą Spółkę, że operat szacunkowy zawierający wycenę nieruchomości stanowi informację publiczną, niemniej nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisem takim jest art. 156 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), który odrębnie reguluje dostęp do danych operatu szacunkowego i ma charakter szczególny w stosunku do przepisów u.d.i.p. Organ wyjaśnił również, że jest w posiadaniu jedynie kopii operatu szacunkowego, natomiast postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia części działki pod planowaną drogę, prowadzone jest przez Wojewodę, który jest zleceniodawcą i właścicielem przedmiotowej wyceny.

Skarżąca Spółka wniosła do WSA skargę na bezczynność organu w udzieleniu żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

1) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji,

2) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne ustalenie, że do wnioskowanego przedmiotu informacji stosuje się regulacje odrębne,

3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa strony skarżącej do uzyskania informacji publicznej w trybie indywidualnego wniosku,

4) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji na wniosek w sytuacji, kiedy informacja ta nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej ani w centralnym repozytorium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując na udzieloną w sprawie odpowiedź w piśmie z [...] grudnia 2020 r. Zdaniem organu skarga jest bezprzedmiotowa i nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych, prezydent miasta mieści się bowiem w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponadto operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu administracji publicznej na potrzeby prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niewątpliwe posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem, na podstawie jakich danych organy administracji doszły do ustalenia wartości nieruchomości. WSA stwierdził, że organ jest w posiadaniu żądanego dokumentu.

W ocenie WSA dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi przepis, który odrębnie reguluje dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zwolennicy koncepcji zaprezentowanej również przez organ w niniejszej sprawie wskazują, że przepis ten określa zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex specialis względem regulacji u.d.i.p. WSA przychylił się jednak do wykładni rozważanych przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18, zgodnie z którą przepisy u.g.n., w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

WSA stwierdził więc, że organ pozostawał w bezczynności i zobowiązał go do dokonania czynności bądź wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy. Jednocześnie WSA uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przyjąć należy, że zaniechanie realizacji części wniosku nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia osoby wnioskującej, a spowodowane było przekonaniem organu o wyłączeniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej z uwagi na uregulowanie odrębnego trybu jej udostępnienia. Zagadnienie to jest niejednolicie wykładane w orzecznictwie, nie można więc czynić organowi zarzutu, że opowiedział się za odmiennym niż WSA poglądem.

Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. polegające na jego błędnej wykładni prowadzącej do niewłaściwego uznania, że ten ostatni przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w rezultacie czego organ powinien udostępnić skarżącej Spółce operat szacunkowy,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1a u.g.n. polegające na jego błędnej wykładni prowadzącej do nieprawidłowego uznania, że ten ostatni przepis nie ustanawia odmiennej regulacji niż zawarta w u.d.i.p. i że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponadto nie stanowi lex specialis wobec tej ostatniej ustawy - co doprowadziło do błędnego wniosku o bezczynności organu.

Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wbrew stanowisku WSA, przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. w sposób odrębny reguluje dostęp do danych operatu szacunkowego i ma charakter szczególny w stosunku do przepisów u.d.i.p. W tej sytuacji uprawnienia dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym nie można dochodzić powołując się na u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone na zasadzie art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Ponadto stwierdził, że wniosek o udostępnienie operatu szacunkowego nie został skierowany do właściwego organu. Postępowanie w przedmiocie ustalenia na rzecz Gminy Miejskiej K. odszkodowania z tytułu utraty prawa własności części działki nr [...] obr. [...] w związku z wydaniem decyzji ZRID jest prowadzone przez Wojewodę i na zlecenie tego organu został sporządzony operat szacunkowy, który zgodnie z właściwymi przepisami jest jego właścicielem. Gmina Miejska K. otrzymała jedynie kopię tego operatu. Nie można się zatem zgodzić ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku, że Gmina była zleceniodawcą wykonania operatu szacunkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłączenie zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji, albowiem możliwość ich kwestionowania dopuszczalna jest wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., polegającego na błędnej wykładni wskazanych przepisów, która w rezultacie doprowadziła do niewłaściwego uznania, że ten ostatni przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Dla porządku należy podać, że art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem prawa procesowego. Jest to przepis wynikowy, wyznaczający formułę jurysdykcyjną dla sądu administracyjnego w razie uwzględniania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto, art. 149 § 1 p.p.s.a. dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne – punkty, tworzące samodzielne podstawy prawne rozstrzygnięć sądu administracyjnego. Sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej poprzez powołanie się na jednostkę redakcyjną aktu prawnego, która dzieli się na konkretne przepisy czyni ją nieprecyzyjną i z założenia nieskuteczną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do odtwarzania intencji autora skargi kasacyjnej, jeżeli podniesione w niej zarzuty nie zostały sformułowane w sposób jednoznacznie identyfikujący zarzucaną wadliwość kwestionowanego nią wyroku sądu pierwszej instancji.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W jego ramach skarżący kasacyjnie próbuje wykazać, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż ma on zastosowanie w sprawie. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Cytowany przepis wyraża normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie przepisów u.d.i.p. zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Unormowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy zatem rozumieć w ten sposób, że wyłącza on stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępu do informacji publicznych – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 865/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, (https://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływana dalej w skrócie: "CBOIS".

Uwzględniając wyłożoną kwestię odnotować trzeba, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, WSA nie przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji wyszedł z założenia, że art. 156 ust. 1a u.g.n. nie jest przepisem szczególnym, który autonomicznie reguluje kwestię dostępu do informacji, jaką stanowi operat szacunkowy, a zatem nie może wyłączyć stosowania przepisów u.i.d.i.p. na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Negatywnie należało zweryfikować również zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1a u.g.n. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że wadliwe zrozumienie art. 156 ust. 1a u.g.n. doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnej konkluzji, że przepis ten nie stanowi lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie reguluje autonomicznie dostępu do informacji, jaką jest operat szacunkowy.

Dla porządku należy podać, że przedmiotowa kwestia była już przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zwrócił uwagę, że przewidziane treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenie ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny, w odmienny sposób, całościowo reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. Argumentacyjnym wsparciem tego stanowiska jest wykładnia systemowa art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonana przez NSA w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ. CBOIS, w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił w tej uchwale, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej".

Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano. Z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten został wprowadzony do ustawy 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 k.p.a. – taka intencja wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Druk Nr 1468, Sejm V Kadencji, tekst za Systemem Informacji Prawnej LEX). Tylko pozornie może się więc wydawać, że art. 156 ust. 1a u.g.n. jest lex specjalis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej – zob. wyroki NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1057/14, z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18 i z 7 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1316/21.

Podsumowując stwierdzić należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 156 ust. 1a, nie normują odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych i w konsekwencji nie są przepisami o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wniosek dostępowy został skierowany do niewłaściwego podmiotu. Prezydent Miasta K. niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Bezsporne jest również, że operat szacunkowy stanowi informację publiczną. Obowiązku udostępnienia operatu szacunkowego, jako informacji publicznej nie może dezawuować fakt, że operat ten nie został sporządzony przez Prezydenta Miasta K., lecz przez Wojewodę M., w ramach prowadzonego przez niego postępowania. Z perspektywy zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej istotny jest wyłącznie fakt dysponowania tą informacją przez Prezydenta Miasta K. Z akt sprawy wynika przyznana przez Prezydenta okoliczność, iż dysponuje on kopią operatu szacunkowego. Wniosek dostępowy z [...] listopada 2020 roku również dotyczył kopii operatu szacunkowego, stąd wywodzenie, iż Prezydent nie dysponuje jego oryginałem nie może odnieść oczekiwanych przez skarżącego kasacyjnie skutków procesowych. Znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma również fakt, że to nie Prezydent a Wojewoda M. był zleceniodawcą przedmiotowego operatu i tym samym to ten organ jest jego właścicielem. Kwestia prawa własności do dokumentu stanowiącego informację publiczną jest irrelewantna, w kontekście obowiązku jego udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.