III OSK 5749/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 53/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasto I. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy I. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala, II. odstępuje od zasądzenia na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, III. oddala wniosek Gminy Miasto I. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 53/21, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto I. uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nadania ulicy o nazwie [...] położonej w I. nazwę [...].

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji przywołując treść art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1- 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103) zwanej dalej w skrócie ustawą dekomunizacyjną wskazał, że ustawodawca uprawnia i zobowiązuje organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku łącznego zaistnienia dwóch przesłanek: 1) istnienia obowiązku zmiany przez jednostkę samorządu terytorialnego nazwy ulicy lub placu, która upamiętnia osobę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób, 2) niewykonania tego obowiązku w terminie ustawowym.

Ponieważ bezsporne jest, że strona skarżąca nie dokonała w terminie ustawowym zmiany nazwy ulicy, kluczowe dla oceny legalności działania organu nadzoru jest stwierdzenie, czy taki obowiązek na jednostce samorządu terytorialnego ciążył. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie wykazał swojego uprawnienia do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, ponieważ nie wykazał, że obowiązek dekomunizacyjny ciążył w tej sprawie na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda bezkrytycznie oparł się na opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej w skrócie IPN) z dnia 23 września 2020 r. - która co prawda zawiera konkluzję, że osoba [...] stanowi symbol komunizmu, ale podstaw do sformułowania takiej tezy jednoznacznie nie wykazuje - i w konsekwencji wydał zaskarżone w sprawie zarządzenie zastępcze, nie czyniąc w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek ustaleń własnych, co stanowi o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia.

Podkreślono, że ustawodawca nakaz ingerencji nadzorczej sformułował jako wyjątek od zasady i ograniczył do przypadków, gdy w przestrzeni publicznej upamiętniono osoby będące symbolami komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Ustawodawca wprowadził w ten sposób bardzo istotne ograniczenie, nakazując ingerencję nadzorczą wyłącznie w sytuacjach jednoznacznych. W ocenie Sądu Wojewoda nie wykazał swojego uprawnienia do ingerencji nadzorczej w formie zarządzenia zastępczego przewidzianego dla wyjątkowych sytuacji, gdyż nie wykazał, że patron ulicy [...] jest postacią symbolizującą komunizm. Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i ustalenia na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej sprawie, opierając się wyłącznie na opinii IPN, która ma zbyt ogólnikowy charakter i wskazuje jedynie na krótki życiorys [...] z którego wynika przede wszystkim, że służył on w Armii Czerwonej, nie wskazując jednocześnie jakichkolwiek okoliczności sugerujących to, że mógłby on symbolizować komunizm - przedwcześnie organ nadzoru stwierdził, że nazwa nadana ulicy spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Organ winien kierować się wrażliwością na głos lokalnej społeczności, która deklarując przywiązanie do nazwy, wykazuje jednocześnie jakie względy i historyczne uwarunkowania przemawiają za jej pozostawieniem, czego nie uczyniono. Wnikliwe rozpatrzenie argumentacji obu stron sporu doprowadziło do uznania, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda naruszył art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, dokonując niewłaściwej jego interpretacji. Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazuje, że w sprawie nie zaistniały podstawy lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie, do zastosowania regulacji art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej i wydania zarządzenia zastępczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 148 w związku z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie aktu nadzoru, mimo że akt nadzoru nie jest obarczony wskazanymi przez Sąd pierwszej instancji wadami prawa materialnego, co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli czynności Wojewody Kujawsko-Pomorskiego;

2) art. 148 w związku z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie aktu nadzoru, mimo że akt nadzoru został wydany na podstawie dokonanej przez organ nadzoru wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym opinii IPN z dnia 23 września 2020 r., co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli czynności Wojewody Kujawsko-Pomorskiego;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki głos "lokalnej społeczności" będzie uzasadniał dopuszczalność wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, a więc nadanie dodatkowej przesłanki, która nie pojawia się w ustawie dekomunizacyjnej;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, czy dokumenty dołączone przez skarżącego kasacyjnie do odpowiedzi na skargę zostały uznane za dowód w sprawie, czy i z jakiej przyczyny sąd odmówił im mocy dowodowej;

5) art. 133 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej tym przepisem analizy akt sprawy, w której zgromadzono materiał dowodowy wskazujący na czynności organu nadzoru poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego z których wynika, że organ dokonał analizy i oceny nazwy ulicy i zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej wystąpił do IPN o opinię potwierdzającą, że nazwa ulicy tj. [...] w I. jest sprzeczna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i w oparciu o ocenę tego materiału dowodowego wydał akt nadzoru uchylony przez Sąd pierwszej instancji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej w związku art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz 713) zwanej dalej w skrócie u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydając zarządzenie zastępcze naruszył samodzielność gminy w zakresie nadawania nazw ulic;

2) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że nazwa ulicy [...] nie narusza zakazu z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę, pomimo że opinia prowadzi do odmiennych wniosków;

3) art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej przez błędne uznanie, że stanowiący kluczowy materiał dowodowy potrzebny organowi do wydania zarządzenia zastępczego w postaci dokumentu opinii IPN ma charakter ogólnikowy, przytacza krótki życiorys [...] i nie wskazuje, że nazwa ulicy [...] stanowi symbol komunizmu oraz poprzez błędne uznanie, iż organ jej nie ocenił uznając, że ma ona charakter wiążący.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w tym zakresie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto I. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w tej skardze zarzuty są usprawiedliwione.

Należy uznać za zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisów ustawy dekomunizacyjnej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązująca w dniu wejścia tej ustawy nazwa ulicy upamiętniająca osobę, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub propagującą taki ustrój w inny sposób, powinna być zmieniona przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w terminie 12 miesięcy od tej daty. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy w razie niewykonania przez radę gminy obowiązku zmiany nazwy ulicy upamiętniającej osobę propagującą komunizm, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodnie z art. 1 w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin ustawowy do zmiany nazwy ulicy. Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze obowiązany jest do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie jest związany taką opinią. Znajdująca się w aktach sprawy opinia IPN w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera logiczną treść wskazującą, że [...] był lejtnantem (porucznikiem) Armii Czerwonej, dowódcą czołgu T-34, który zginął w dniu [...] stycznia 1945 r. w I.. Następnie zostały opisane tytuły i ordery uzyskane przez ww. żołnierza przed jego śmiercią, jak i przyznane pośmiertnie. W opinii IPN wskazano także, że uznanie za patrona ulicy nazwiska żołnierza Armii Czerwonej stanowi wyraz legitymizowania tej Armii, będącej narzędziem państwa totalitarnego i zarazem stanowiącej zaplecze partii komunistycznej w Polsce.

W zarządzeniu zastępczym z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski uznał ww. opinię za logiczną i zawierającą przekonywującą argumentację, a także wskazał, że jednoznacznie negatywna ocena Armii Czerwonej i jej obecności na ternach Polski powinna uzasadniać przekonanie o tym, że honorowanie jednego z żołnierzy tej Armii może być postrzegane jako symbolizujące ustrój totalitarny Związku Radzieckiego. Tym samym należało wskazać, że art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej odnosi się także do komunizmu jako jednego z typów ustroju totalitarnego.

Takie stanowisko zawarte w ww. zarządzeniu zastępczym spełnia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki zawarte w art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i pozwalało na uznanie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, że nazwa ulicy [...] jako żołnierza Armii Czerwonej stanowiła symbolizowanie ustroju totalitarnego jakim był komunizm. Tym samym pogląd zawarty w zarządzeniu zastępczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego był prawidłowy.

Także przywoływana przez Sąd pierwszej instancji ochrona samodzielności samorządu terytorialnego nie może podważyć faktów, które stanowią o wypełnieniu zakazu ustawowego z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Granice samodzielności wyznaczają przepisy ustaw nakładające na samorząd zadania publiczne. Niewątpliwie ustawa dekomunizacyjna wprowadziła ograniczenia w zakresie nadawania nazw ulicom, jak i zobowiązywała organy samorządu gminnego do zmian tych nazw ulic, które upamiętniały osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propagowały. Wprawdzie wykładnia ww. powinna mieć charakter zawężający, tym niemniej w tej sprawie nazwisko żołnierza Armii Czerwonej spełnia ww. przesłanki wynikające z art. 1 ust. 1 ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedstawiona opinia IPN potwierdziła w sposób jednoznaczny, że nazwa ulicy [...] jest nazwą niezgodną z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Oparcie się na jej treści przez organ nadzoru nie może być uznane za wadliwe.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolując zarządzenie zastępcze poddał ocenie prawidłowość wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i prawidłowość zastosowania tych przepisów. Prawidłowość stosowania tych przepisów to ocena prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. W przypadku, gdy przepis prawa do elementu stanu faktycznego wprowadza fakty historyczne, to Sąd nie może odstąpić od oceny, czy odpowiadają one hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tym przepisie prawa. Wskazane w opinii IPN fakty są na tyle wyczerpująco wykazane, że przyjęcie przez Wojewodę, że należy tę opinię w pełni podzielić było wystarczającą podstawą do wydania zarządzenia zastępczego. W przypadku nazwy [...] nie można w świetle faktów historycznych odesłać do bliżej nieokreślonego odbioru społeczności lokalnej.

Także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy są w znacznym zakresie zasadne.

Trafnym jest zarzut naruszenia art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Skoro zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] nie było obarczone wadami, to tym samym nie było podstaw do jego uchylenia.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest zasadny. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. elementy. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie może być uznany za prawidłowy.

Art. art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08, opub. w Lex nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637). Żadna z powyższych sytuacji stanowiących naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. nie zaistniała w tej sprawie.

Z kolei art. 3 § 2 P.p.s.a. określa przedmiot kontroli sądu administracyjnego i zawiera dziesięć odrębnych punktów określających akty, czynności i bezczynność organów podlegających zaskarżeniu. Brak sprecyzowania tego zarzutu poprzez wskazanie, który z punktów art. 3 § 2 P.p.s.a. miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnego na jego skontrolowanie.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy Miasto I. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy. Kontrolując zaskarżone zarządzenie zastępcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ono prawa, a sama skarga jest niezasadna.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

W punkcie drugim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia od Gminy Miasto I. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego jako strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W punkcie trzecim Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Gminy Miasto I. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej art. 203 P.p.s.a. nie przyznaje możliwości zasądzenia takich kosztów od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz strony skarżącej przed sądem pierwszej instancji.