III OSK 560/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 487/18 w sprawie ze skargi U.M. na czynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty recyklingowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U.M. (dalej: skarżąca) na czynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty recyklingowej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 1 grudnia 2017 r. skarżąca zwróciła się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o zwrot nienależnie wpłaconych kwot z tytułu opłat recyklingowych. Skarżąca stwierdziła, że art. 12 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2016 r., poz. 803 ze zm. – dalej: ustawa o recyklingu) jest niezgodny z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 str. 34 ze zm. – dalej: dyrektywa wrakowa).

Pismem z 6 grudnia 2017 r. organ poinformował skarżącą o braku możliwości zwrotu opłaty recyklingowej.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że uchylenie art. 12 ustawy o recyklingu, nie przesądza samo w sobie, że opłaty z tego tytułu były pobierane w sposób niezgodny z dyrektywą wrakową. Ponadto w art. 11 ust. 1 ustawy z 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 933) dopuszczono możliwość zwrotu przez Fundusz opłaty recyklingowej, ale w przypadkach szczegółowo wymienionych w tym przepisie. Skarżąca kwestionuje zasadę uiszczenia tej należności, co nie mieści się w zakresie zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej.

W ocenie Sądu I instancji, art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie stoi w sprzeczności z art. 5 ust. 4 dyrektywy wrakowej. Celem dyrektywy wrakowej jest przede wszystkim zapobieganie powstawaniu odpadów. Ponadto, ponowne użycie i recykling lub inne formy odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji i ich części, mają na celu zmniejszyć ilość odpadów do unieszkodliwienia i polepszyć wyniki działań związanych z ochroną środowiska. Regulacje dyrektywy ustanawiają na potrzeby jej stosowania zasadę przezorności oraz zasadę zanieczyszczający płaci. Celem dyrektywy jest ochrona środowiska, natomiast wybór środków służących realizacji tego celu pozostawiono ustawodawstwu krajowemu.

Ponadto art. 5 ust. 4 dyrektywy wrakowej nie nakłada bezwzględnego obowiązku przerzucenia wszystkich ciężarów finansowych na producentów pojazdów. Dyrektywa stanowi zatem o zapewnieniu możliwości dostarczania pojazdów do uprawnionych zakładów przetwarzania bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela ze względu na to, że pojazd nie posiada żadnej wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie sprzeciwia się temu obowiązkowi, ponieważ przedmiotowa opłata nie dotyczy etapu oddawania do przetwarzania.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia art. 110 Traktatu w wersji skonsolidowanej o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. UE C Nr 83 z 30 marca 2010 r. s. 47 – dalej: Traktat).

Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 30 Traktatu w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu. Wyjaśnił, że normodawca unijny przewidział wyjątki od przepisów mających na celu zapewnienie niedyskryminacji towarów sprowadzanych, a przedmiotowa opłata może być postrzegana jako środek o równoznacznym znaczeniu do przepisów nakierowanych na wprowadzenie ograniczeń ilościowych dla takich towarów. Przepis art. 90 TWE służy zagwarantowaniu całkowitej neutralności podatków wewnętrznych w aspekcie konkurencji między produktami znajdującymi się już na rynku krajowym a produktami przywożonymi. Oznacza to, że cel wprowadzenia tej opłaty, jako powiązany z ochroną środowiska, musi być brany pod uwagę jako umożliwiający sformułowanie przez krajowego ustawodawcę norm realizujących tę ochronę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym do "31 stycznia 2015 r." w związku z art. 5 ust. 4 dyrektywy wrakowej. Polegało to na podzieleniu przez Sąd I instancji stanowiska organu, że obowiązek wynikający z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie jest niezgodny z art. 5 ust. 4 dyrektywy wrakowej oraz uznaniu, że przepis ten nie stoi w sprzeczności z możliwością ustanowienia przez ustawodawcę krajowego obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej.

Po drugie, błędną wykładnię pkt 7 preambuły dyrektywy wrakowej w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu polegającą na uznaniu, że przepis ten dotyczy ostatniego etapu "istnienia pojazdu", a opłata recyklingowa ustanowiona w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie dotyczy tego etapu. W konsekwencji przyjęto, że ustawodawca prawidłowo nakłada obowiązek uiszczenia opłaty recyklingowej na podmiot dokonujący wewnątrzwspólnotowego nabycia. W ocenie skarżącej, prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić Sąd I instancji do uznania, że opłata recyklingowa powinna być nakładana na producenta pojazdu a nie na osobę dokonującą wewnątrzwspólnotowego nabycia.

Po trzecie, art. 110 Traktatu w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu przez uznanie, że przepisy ustawy o recyklingu nie nakładały na produkty nabyte wewnątrzwspólnotowo wyższych opłat niż na pojazdy nabyte na rynku krajowym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 110 Traktatu oraz art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opłata recyklingowa pobierana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie stoi w sprzeczności z zasadą niedyskryminacji wyrażoną w art. 110 Traktatu. Rozstrzygnięcie tego zarzutu sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy pobierana na podstawie obowiązującego do 1 stycznia 2016 r. art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu opłata recyklingowa stanowiła opodatkowanie przywożonych produktów w wyższym stopniu niż produktów krajowych. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r., wprowadzający pojazd, o którym mowa w art. 10 (to jest wprowadzający pojazdy wydający kartę pojazdu, o której mowa w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym – Dz.U. z 2012 r., poz. 1137), jest zobowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów (dalej: sieć), obejmującą terytorium kraju w taki sposób, żeby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 ustawy o recyklingu.

Przepis art. 12 ust. 1 ustawy o recyklingu stanowił wówczas, że wprowadzający pojazd, inny niż wymieniony w art. 10 tej ustawy, nie zapewnia sieci. W odniesieniu do takiego wprowadzającego pojazd oraz do podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, zastosowanie miało unormowanie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, zgodnie z którym, wprowadzający pojazd, który nie zapewnia sieci, oraz podmiot niebędący przedsiębiorcą, który dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazdu, są obowiązani do wniesienia, na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, opłaty w wysokości 500 zł od każdego pojazdu wprowadzonego na terytorium kraju. Dowód wpłaty powinien zawierać określenie cech identyfikacyjnych pojazdu, o których mowa w art. 66 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r., wprowadzający pojazd to przedsiębiorca będący producentem pojazdu lub przedsiębiorca dokonujący wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazd. Od 1 stycznia 2016 r. ilekroć w cytowanej ustawie jest mowa o wprowadzającym pojazd – rozumie się przez to przedsiębiorcę będącego producentem pojazdu lub przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu.

Z zestawienia tych unormowań wynika, że wprowadzenie opłaty recyklingowej z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, następowało nie z uwagi na miejsce pochodzenia pojazdu, ale z uwagi na zróżnicowanie podmiotów, które wprowadzały pojazdy bądź je nabywały lub importowały. Opłata ta stanowiła zatem zryczałtowany odpowiednik kosztów ponoszonych przez wprowadzających pojazdy wydających kartę pojazdu, o której mowa w art. 77 ust. 1 Prawo o ruchu drogowym, związanych z zapewnieniem sieci zbierania pojazdów. W obowiązującym wówczas stanie prawnym producenci i importerzy pojazdów nie byli zobowiązani do uiszczania opłaty recyklingowej, ale za to byli zobligowani do tworzenia sieci zbierania pojazdów. Natomiast podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty recyklingowej nie ponosiły kosztów związanych z tworzeniem sieci. Omawiana opłata recyklingowa nie stanowiła zatem opodatkowania przywożonych produktów w wyższym stopniu niż produktów krajowych (na co zwracano uwagę w przywoływanym w motywach skargi kasacyjnej postanowieniu Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., C-134/07), ponieważ nie była związana z ich przywożeniem spoza kraju, lecz z faktem, że podmioty zobowiązane do jej wnoszenia nie ponosiły kosztów związanych z zapewnieniem sieci zbierania pojazdów.

Ponadto należy zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wówczas Europejski Trybunał Sprawiedliwości) w wyroku z 13 lipca 2006 r. w sprawie C-290/05 rozstrzygał sprawę "opłaty rejestracyjnej" przewidzianej na gruncie ustawodawstwa węgierskiego. Trybunał orzekł wówczas, że opłata, taka jak ustanowiona na Węgrzech przez ustawę nr CX z 2003 r. o opłacie rejestracyjnej, która nie jest nakładana na samochody osobowe w związku z przekroczeniem przez nie granicy, nie stanowi cła przywozowego ani opłaty o skutku równoważnym w rozumieniu art. 23 WE i 25 WE. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE sprzeciwia się opłacie, takiej jak ustanowiona w ustawie o opłacie rejestracyjnej, o ile spełnione zostaną następujące warunki. Po pierwsze, opłata ta jest pobierana od samochodów używanych w związku z ich pierwszym dopuszczeniem do ruchu na terytorium tego państwa członkowskiego, jej wysokość zależy wyłącznie od parametrów technicznych samochodu (typ silnika, pojemność) i klasyfikacji ze względów ochrony środowiska oraz w żaden sposób nie uwzględnia utraty wartości samochodu. Po drugie, w przypadku jej zastosowania do samochodów używanych przywiezionych z innych państw członkowskich prowadzi do tego, że przewyższa opłatę rejestracyjną zawartą w wartości rezydualnej podobnych samochodów używanych, które zostały już zarejestrowane w państwie członkowskim przywozu. Nie ulega wątpliwości, że w ustawodawstwie polskim drugi z tych warunków nie jest spełniony, a więc nie można uznać, że nastąpiło również naruszenie art. 90 TWE.

Trybunał stwierdził także, że art. 33 szóstej dyrektywy Rady 77/388/EWG z 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych - wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku nie sprzeciwia się poborowi opłaty ustanowionej przez ustawę o opłacie rejestracyjnej, której podstawy wymiaru nie stanowi obrót i która w obrocie pomiędzy państwami członkowskimi nie skutkuje formalnościami związanymi z przekraczaniem granicy.

Z uwagi na powyższe przyjęta przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie narusza art. 110 Traktatu w wersji skonsolidowanej o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawnego art. 90 TWE).

Po drugie, nie doszło również do naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu w związku z art. 5 ust. 4 dyrektywy wrakowej, ponieważ ten ostatni przepis dotyczy dostarczania pojazdów wycofanych z eksploatacji do uprawnionych zakładów przetwarzania, a opłata recyklingowa z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, dotyczyła pojazdów rejestrowanych, a więc dopuszczanych do eksploatacji. Ponadto, opłata recyklingowa nie stanowi obciążenia ostatniego użytkownika kosztami przetwarzania pojazdu wycofanego z eksploatacji, ponieważ środki na utrzymanie systemu recyklingu nie pochodzą niemal w całości z opłat recyklingowych. Wynika to z tego, że obowiązek zapewnienia sieci recyklingu i związane z tym opłaty stanowią podstawowy filar utrzymania systemu recyklingu w Polsce. Oznacza to, że opłata recyklingowa stanowi tylko jego uzupełnienie i jest autonomicznym rozwiązaniem polskiego porządku prawnego.

Dyrektywa wrakowa ma w założeniu realizować zasadę rozszerzonej odpowiedzialności producenta (extended producent responsibility). Oznacza to ponoszenie odpowiedzialności prawnej za środowisko nie tylko na etapie projektowania i produkowania danego produktu, lecz także w czasie eksploatacji i w okresie poeksploatacyjnym. Natomiast obowiązki wynikające z ustawy są skierowane nie tylko do przedsiębiorców, którzy w sposób zawodowy "zajmują się" pojazdami począwszy od ich wyprodukowania po przedsiębiorców, którzy będą się zajmować zbiórką pojazdów, ich demontażem i strzępieniem, ale i właścicieli pojazdów, czyli bardzo szerokiej grupy adresatów, jak również organów administracji publicznej. Norma z art. 5 ust. 4 dyrektywy wrakowej reguluje tylko ostatni etap dotyczący danego pojazdu, a więc momentu kiedy staje się on odpadem i ma podlegać recyklingowi. Dlatego też, powyższy przepis dyrektywy wrakowej stanowi, że Państwa Członkowskie powinny podjąć środki w celu zapewnienia odpowiednich warunków dla stworzenia przez przedsiębiorców (podmioty gospodarcze) systemów zbierania, przetwarzania i odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji. Jednocześnie, Państwa Członkowskie powinny zapewnić, żeby ostatni posiadacz i/lub właściciel mógł bez żadnych opłat dostarczyć pojazd wycofany z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania, w sytuacji gdy pojazd nie ma już wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Ponadto Państwa Członkowskie powinny zapewnić, żeby producenci pokryli wszystkie lub znaczną część kosztów wprowadzenia tych środków, a także nie można przy tym ograniczać zwykłego działania sił rynkowych. W celu realizacji tych zadań ustawodawca krajowy przewidział w polskim systemie prawnym określone obowiązki przedsiębiorców (podmioty gospodarcze), uregulowane przede wszystkim w rozdziałach 4-6 ustawy o recyklingu.

Należy również zaznaczyć, że oprócz implementacji przepisów dyrektywy, ustawa o recyklingu zawiera również rozwiązania własne, w tym dotyczące obowiązków właścicieli pojazdów (rozdział 3). Przepis art. 5 ust. 4 dyrektywy wrakowej został zaimplementowany zgodnie z celem i założeniami tej dyrektywy. Natomiast opłata recyklingowa z art. 12 ust. 2 ustawy jest innym środkiem prawnym, który nie jest sprzeczny z art. 5 ust. 4 dyrektywy wrakowej. Wynika to z tego, że ustawodawca polski podjął niezbędne środki, żeby zapewnić, że dostarczanie pojazdów do uprawnionych zakładów przetwarzania zgodnie z art. 5 ust. 3 dyrektywy wrakowej odbywa się bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela ze względu na to, że pojazd nie posiada żadnej wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Ponadto, zostały podjęte niezbędne środki, aby zapewnić, że producenci pokryją wszystkie lub znaczną część kosztów związanych z realizacją tych środków i/lub będą odbierać pojazdy wycofane z eksploatacji na tych samych warunkach, jak określono w akapicie pierwszym art. 5 dyrektywy. Dlatego też, w tym celu nałożono przecież na przedsiębiorców określone obowiązki związane z zapewnieniem sieci recyklingu, do której dostęp jest bezpłatny. Natomiast art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, nakłada na każdego wprowadzającego pojazd opłatę recyklingową jako dodatkowy element systemu recyklingu. Nie oznacza to jednak, że dostarczenie pojazdu do uprawnionego zakładu wiąże się z jakimiś kosztami. Opłata jest skutkiem wprowadzenia pojazdu w rozumieniu ustawy o recyklingu, a nie jego oddania do punktu sieci recyklingu. Są to dwa różne rodzaje obowiązków, przy czym dyrektywa w art. 5 ust. 4 stanowi o obowiązkach przedsiębiorców (podmiotów gospodarczych), które zostały w polskim porządku prawnym wprowadzone w postaci obowiązku zapewnienia sieci (lub ewentualnych opłat). Przepis ten nie wyklucza jednak określonych obowiązków osób fizycznych wprowadzających pojazdy.

Niezależnie od powyższego, z art. 5 ust. 4 dyrektywy wynika, że Państwa Członkowskie podejmą niezbędne środki, aby zapewnić, że dostarczanie pojazdów do uprawnionych zakładów przetwarzania zgodnie z art. 5 ust. 3 odbywa się bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela ze względu na to, że pojazd nie posiada żadnej wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Chodzi zatem wyłącznie o koszty dostarczenia pojazdu do uprawnionego zakładu i tylko kosztów związanych z zerową bądź ujemną wartością tego pojazdu (a więc w istocie wraku). Natomiast przedmiotowa opłata recyklingowa dotyczy pojazdu sprawnego o określonej wartości i jego wprowadzenia w rozumieniu ustawy o recyklingu, a nie oddania do uprawnionego zakładu. Ponadto pkt 7 preambuły dyrektywy wrakowej również dotyczy ostatniego etapu, jakim jest dostarczenie bez opłaty wyeksploatowanego pojazdu do autoryzowanego podmiotu zajmującego się utylizacją, przy czym państwa członkowskie powinny doprowadzić do sytuacji, w której producenci pokrywają wszystkie, lub znaczącą większość kosztów takich działań. Stąd też zarzut podnoszący naruszenie pkt 7 preambuły dyrektywy wrakowej również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.