III OSK 5140/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 1/21 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w K. na rzecz A.C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Op 1/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. (skarżąca) na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. (organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 27 listopada 2020 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 27 listopada 2020 r. A.C. zwróciła się w korespondencji mailowej do Komendanta Powiatowego Policji w K. z zapytaniem w trybie dostępu do informacji publicznej o następujące kwestie: "1. Skąd (od kogo) powzięto informacje o działaniach 14-latka z K., wskutek których podjęto czynności w dniu 17 listopada w jego mieszkaniu. Proszę o dokumentację; 1.2. Na jakiej podstawie i kto powziął informacje o organizacji wydarzenia przez 14-latka? Na podstawie jakich informacji, dowodów? Proszę o dokumentację; 1.3. W związku ze słowami: "W ich trakcie policjanci ustalili, że jedną z osób, które na portalu społecznościowym czynnie propagują i nawołują do zgromadzenia, jest 14-letni chłopiec" - na czym polegało czynne propagowanie i nawoływanie do zgromadzenia? Wnoszę o dokumentację. 1.4. Wobec ilu osób, które "czynnie propagowały i nawoływały do zgromadzenia" podjęto czynności i jakie, kiedy? Proszę także o dokumentację. 2. czy KPP otrzymała jakiekolwiek pisma, polecenia, rozkazy, związane z kontrolowaniem protestów inspirowanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października i ich uczestników, propagatorów bądź organizatorów, czy też była to własna inicjatywa? Proszę o kopię dokumentacji/korespondencji. 3. kopia dokumentacji z podjętych czynności w w/w sprawie 14-latka. 4. informacja o skargach i/lub postępowaniach dyscyplinarnych jakie wpłynęły na: kom. K.G., mł. asp. I.K., w ciągu ostatnich 5 lat do dnia realizacji wniosku. 5. Czy komendant podjął działania w celu ustalenia, który z policjantów poinformował obywatela, że grożą mu 4 lata zakładu poprawczego i więzienia, o czym informowały media? Jeśli tak, to proszę o informację, który. 6. Czy na skutek czynności, o których mowa powyżej i które opisywały media, zostały poczynione jakieś kontrole, działania wyjaśniające, nadzorcze, pouczenia lub inne, w stosunku do tych policjantów? Czy wyciągnięte zostały jakieś konsekwencje, upomnienia, inne działania? 7. Informacja o wynagrodzeniach p. G. i K., wypłaconych w okresie styczeń - listopad, z wyszczególnieniem składników (premie, nadgodziny, dodatki, nagrody itp.)".

Organ w dniu 2 grudnia 2020 r. wystosował odpowiedź na zapytanie skarżącej, w której wniósł o uzupełnienie braków formalnych poprzez wskazanie, na jakiej podstawie prawnej skarżąca żąda udzielenia informacji, bowiem powołany przez skarżącą we wniosku przepis art. 61 Konstytucji RP w ust. 4 wskazuje, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 określają ustawy. Organ podkreślił, że zadane przez skarżącą pytania godzą w wolności i prawa podległych funkcjonariuszy organu, a niektóre z informacji w ogóle nie mają charakteru informacji publicznej. Organ poinformował, że jeżeli skarżąca w ciągu 14 dni nie złoży wniosku określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy organ umorzy postępowanie.

Pismem datowanym na dzień 12 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o charakterze bezczynności, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca uznała, że nie ma wątpliwości co do kwestii, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej. Wezwanie przez organ do sprecyzowania podstaw wniosku w opinii skarżącej jest niezasadne, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej jest podstawowym aktem wykonującym art. 61 Konstytucji RP, a pozostałe ustawy stanowią lex specialis. Co więcej, brak jest wymogu powoływania podstawy prawnej przez wnioskujących o informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przede wszystkim organ wskazał, że informacja żądana przez skarżącą nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca została poinformowana o tym fakcie, zatem należy stwierdzić, że organ wywiązał się ze swoich obowiązków i nie pozostaje w bezczynności.

Dodatkowo stwierdzono, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie dostępu do informacji o sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania każdego pisma, które w ocenie wnioskodawcy stanowi wniosek o informację publiczną. Wnioski niesprecyzowane, chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo – ogólnie niepozwalające na ustalenie ich treści, nie stanowią wniosków o informację publiczną zgodnie z w/w ustawą. W opinii organu wniosek skarżącej został sformułowany w sposób chaotyczny i nieprecyzyjny, przez co niemożliwe było "rozszyfrowanie" intencji wnioskodawczyni. W sytuacji natomiast, gdy ustalenie treści wniosku nie jest możliwe, brak jego realizacji nie może stanowić o bezczynności organu.

Powołując się na art. 20 § 1 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich organ uznał, że co do części wniosku dotyczącej nieletniego sprawcy czynu karalnego, należy w tej sprawie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, który ogranicza dostęp do informacji publicznej. Co więcej, w art. 32d w/w ustawy określono, że dostęp do akt sprawy zawisłej przed sądem rodzinnym ma jedynie zamknięty katalog osób uprawnionych.

Odnosząc się do pytań 4 i 7 organ wskazał, że dotyczyły one skarg, postępowań dyscyplinarnych i wynagrodzenia wskazanych funkcjonariuszy, a w opinii organu takie informacje nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że organ należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem jest organem władzy publicznej na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jako organ administracji rządowej na terenie województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W opinii Sądu również przedmiotowo należy uznać, że wnioskowane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, przez którą rozumieć należy każdą informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, dotyczące sfery faktów. Zgodnie z tą definicją w opinii WSA w Opolu kolejno informacje objęte pytaniami z punktów 1, 1.2, 1.3, 1.4, 2 i 3 mieszczą się w szeroko rozumianych działaniach władzy publicznej, sposobach załatwiania spraw oraz danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy), natomiast informacje z punktów 4, 5, 6 i 7 wniosku dodatkowo dotyczą też informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2), a informacje z punktu 7 też informacji o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy), tj. wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia.

Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym wniosek sporządzony został chaotycznie – wręcz przeciwnie, stwierdzono, że skarżąca sformułowała konkretne pytania, które dotyczyły określonych informacji, w tym odnoszących się do konkretnych czynności interwencyjnych podjętych w dniu 17 listopada 2020 r. wobec małoletniej osoby w związku z organizacją protestu. Z treści wniosku nie wynikało, aby żądanie dotyczyło odrębnego trybu dostępu do akt prowadzonego postępowania, np. na podstawie Kodeksu postępowania karnego. Skarżąca nie domagała się bowiem wglądu do określonych akt i pytała nie tylko o dokumenty, ale także o podjęte przez organ Policji określone działania oraz o informacje dotyczące określonych funkcjonariuszy. W konsekwencji więc uznać należy, że jej wniosek powinien był być rozpoznany na zasadach określonych w ustawie. W przypadku, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a jej udostępnienia domaga się podmiot niebędący uczestnikiem postępowania, zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli zatem skarżąca żąda przekazania informacji pochodzących od organu, z wytworzonych akt danego postępowania, a nie wglądu do całości akt sprawy, to uznać należy, że dostęp do informacji wynikających także z akt postępowania karnego, odbywa się na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy, informacją publiczną jest także informacja o majątku publicznym. W skład tego majątku wchodzą natomiast m.in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej. Zatem pytanie punktu 7 z wniosku skarżącej również mieści się w pojęciu informacji publicznej, przy czym nie ma możliwości powołania się przez organ na art. 5 ust. 1-2a ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wyłączenia te nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji będącej w dyspozycji organu w drodze dokonania czynności materialnotechnicznej - w terminie 14 dni, w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy, bądź wydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy - w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy); bądź wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, albo też organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Organ nie podjął odpowiedniego działania w ustawowym terminie, zatem Sąd I instancji uznał, że pozostaje on w bezczynności. Stwierdzono, że bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, ma miejsce w razie oczywistego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a takie działanie nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Powiatowy Policji w K. zaskarżając przedmiotowy wyrok w części, w której skarga została uwzględniona i w jej wyniku została stwierdzona bezczynność organu oraz w części, w której organ został zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 27 listopada 2020 r., a także w zakresie orzeczonych kosztów postępowania sądowego, którymi obciążony został organ skarżący kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięciu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i uznanie, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia 27 listopada 2020 r. stanowią informację publiczną, wobec czego zobowiązano Komendanta Powiatowego w K. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 27 listopada 2020 r., podczas gdy w istocie informacja, której udzielenia żąda skarżąca nie może być uznana za podlegającą ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie będąc informacją publiczną, również z uwagi na fakt, że nie dotyczą one sfery faktów a działań organu lub wyjaśnienia przyczyn podjęcia określonych działań przez Policję;

- naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie zachodzi bezczynność organu, podczas gdy organ nie pozostawał w bezczynności i udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej stanowiącej prośbę o uzupełnienie wniosku wobec istniejących jego braków, pod rygorem umorzenia postępowania;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia polegające na zastosowaniu art. 149 § 1 w zw. z art. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 37 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez częściowe uwzględnienie skargi A.C. i stwierdzenie bezczynności organu skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy do bezczynności nie doszło, a organ na wniosek skarżącej zareagował wzywając do uzupełnienia jego braków pod rygorem nierozpoznania wniosku, z kolei skarżąca na rzeczone wezwanie organu nie zareagowała, a także nie wniosła ponaglenia w związku z rzekomo powstałym stanem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku, które jest niezbędne do stwierdzenia bezczynności organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że pozostaje w bezczynności, bowiem podjął on czynności zmierzające do załatwienia wniosku, lecz z uwagi na bierne zachowanie skarżącej nie było możliwe zakończenie sprawy. W odpowiedzi powtórzono argumentację przedstawioną w poprzednich pismach, zgodnie z którą żądane informacje nie miały charakteru informacji publicznej, a wniosek o udostępnienie informacji był niejasny, co uniemożliwiało określenie jego treści. Ponownie podniesiono, że część wnioskowanych przez skarżącą danych dotyczy informacji o konkretnych czynnościach procesowych podejmowanych przez organ czy czynnościach operacyjnych, bądź informacji operacyjnych, dotyczących procesów decyzyjnych z taktyki pełnienia służby przez funkcjonariuszy Policji oraz dokumentacji i/lub informacji o konkretnej sprawie o charakterze indywidualnym – które nie stanowią informacji publicznej.

Organ wskazał dodatkowo, że według jednego z poglądów, skargę na bezczynność organu można wnieść dopiero po złożeniu ponaglenia/zażalenia na bezczynność i wyczerpaniu drogi administracyjnej. W niniejszej sprawie natomiast skarżąca tej drogi nie wyczerpała, więc skarga nie powinna być merytorycznie rozpoznana.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnie przepisów, w wyniku czego Sąd przyjął, że żądana informacja jest informacją publiczną, a organ pozostaje w stanie bezczynności w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek skarżącej.

W pierwszej kolejności organ skarżący kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej: u.d.i.p., w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia 27 listopada 2020 r. stanowią informację publiczną". W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy, że zarzutem podnoszonym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej można kwestionować błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie, przy tym zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono zarówno konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może być dokonana wyłącznie na podstawie obiektywnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie tego przepisu przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii jego określonego rozumienia uznając jedynie, że żądane informacje nie miały takiego waloru. Przesądza to o nieskuteczności zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego.

Zarzut ten nie mógłby odnieść skutku, gdyby w oparciu o jego treść i uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjąć, że w istocie dotyczy on niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Podnosząc bowiem, że "informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia 27 listopada 2020 r. stanowią informację publiczną, wobec czego zobowiązano Komendanta Powiatowego w K. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 27 listopada 2020 r., podczas gdy w istocie informacja, której udzielenia żąda skarżąca nie może być uznana za podlegającą ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie będąc informacją publiczną, również z uwagi na fakt, że nie dotyczy ona sfery faktów a działań organu lub wyjaśnienia przyczyn podjęcia określonych działań przez Policję", organ skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę treści konkretnego dokumentu, tj. wniosku z dnia 27 listopada 2020 r., a zatem kwestionuje oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju oceny i ustalenia można kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. W związku z konstrukcją omawianego zarzutu należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). W sytuacji, gdy organ skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie, tj. m.in. we właściwym trybie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Nieskuteczny okazał się również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego. W jego ramach, błędnej wykładni art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ skarżący kasacyjnie upatruje w "uznaniu, że w sprawie zachodzi bezczynność organu, podczas gdy organ nie pozostawał w bezczynności i udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej stanowiącej prośbę o uzupełnienie wniosku wobec istniejących jego braków, pod rygorem umorzenia postępowania".

W odniesieniu do tego zarzutu należy stwierdzić, że podobnie, jak w przypadku pierwszego zarzutu, organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie przez Sąd I instancji przepisów objętych treścią zarzutu, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich określonego rozumienia uznając jedynie, że "organ nie pozostawał w bezczynności i udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej". Przesądza to również i w tym przypadku o nieskuteczności zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego.

Ponadto należy zwrócić uwagę na treść przepisów objętych omawianym zarzutem. Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowiąc, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek" określa tryb dostępu do informacji publicznej, a zatem ma charakter przepisu postępowania, a nie przepisu prawa materialnego. Z kolei przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowiąc, że "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2" ma charakter mieszany, bo obok kwestii proceduralnych można upatrywać w nim podstaw kształtowania terminu czynienia użytku z kompetencji administracyjnej. Z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak ponad wszelką wątpliwość, że organ skarżący kasacyjnie koncentruje się na kwestiach proceduralnych związanych z prowadzeniem ze skarżącą korespondencji w związku z jej wnioskiem. W istocie zatem podnosząc omawiany zarzut naruszenia w/w przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, wadliwie przyporządkowuje zarzut do właściwej podstawy kasacyjnej. Wprawdzie, jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 52/11), to niewątpliwie tego rodzaju konstrukcja zarzutu nie spełnia podstawowych wymogów profesjonalnego sporządzenia skargi kasacyjnej.

Zarzut powyższy nie mógłby jednak odnieść skutku nawet przy przyjęciu, że jest to zarzut – gdy chodzi o jego treść – podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Organ skarżący kasacyjnie twierdząc, że naruszenie powyższych przepisów u.d.i.p. doprowadziło do uznania, że w sprawie zachodzi bezczynność organu, nie odnosi się bowiem w treści zarzutu w żaden sposób do treści przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., które stanowiły podstawę zaskarżonego wyroku. Na marginesie jedynie należy wskazać, że zastosowanie bądź sposób zastosowania przedmiotowych przepisów zależy od uprzedniego stwierdzenia, czy wnioskowane informacje mają walor informacji publicznej, a oceny, że tak jest, organ skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował w realiach niniejszej sprawy. Sam fakt udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udostepnienie informacji publicznej nie przesądza o braku bezczynności organu. Treść tej odpowiedzi jest zależna od wcześniejszych ustaleń, czy adresat wniosku jest zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej i czy treść wniosku dotyczy tego rodzaju informacji, a także, czy nie ma ustawowych przeszkód w udostepnieniu informacji publicznej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, "skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego Komendant powinien udostępnić żądane informacje, wydać odpowiednią decyzję odmowną lub w przypadku braku określonych informacji poinformować o tym skarżącą. Sam fakt, że określona informacja w ocenie organu zawiera prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ustawy, prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom, o czym należy orzec w drodze decyzji".

Nie mógł wreszcie odnieść skutku ostatni zarzut skargi kasacyjnej. W jego ramach naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie upatruje w zastosowaniu art. 149 § 1 w zw. z art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. "poprzez częściowe uwzględnienie skargi A.C. i stwierdzenie bezczynności organu skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy do bezczynności nie doszło, organ na wniosek skarżącej zareagował wzywając do uzupełnienia jego braków pod rygorem nierozpoznania wniosku, podczas gdy skarżąca na rzeczone wezwanie organu nie zareagowała, a także nie wniosła ponaglenia w związku z rzekomo powstałym stanem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku, który jest niezbędny do stwierdzenia bezczynności organu".

Również w odniesieniu do tego zarzutu zachowują aktualność uwagi odnoszące się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej. Ponadto należy zauważyć, że wprawdzie w treści omawianego zarzutu organ skarżący kasacyjnie wskazuje już na art. 149 § 1 p.p.s.a., nie dostrzega jednak, że przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, których w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano. Niezależnie jednak od tego uchybienia, konstrukcja zarzutu nie daje podstaw do jego uwzględnienia.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. ma podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia w/w przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). O skutecznym powiązaniu można mówić dopiero wówczas, gdy wskazane przepisy mogły mieć zastosowanie w realiach danej sprawy. Tymczasem organ skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności wskazuje na art. 6 p.p.s.a. Nawiązanie do tego przepisu jest niezrozumiałe. Stanowi on bowiem, że "Sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań". Treść tego przepisu nie pozostaje w jakimkolwiek związku z kwestią bezczynności organu i oceny tej bezczynności przez Sąd I instancji, a w toku postępowania sądowoadministracyjnego obydwie strony reprezentowane były przez pełnomocnika profesjonalnego.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązano również z przepisem art. 37 § 1 k.p.a. stanowiącym o prawie strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W treści zarzutu organ skarżący kasacyjnie wskazuje, że "skarżąca nie wniosła ponaglenia w związku z rzekomo powstałym stanem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku, który jest niezbędny do stwierdzenia bezczynności organu".

W odniesieniu do stanowiska organu skarżącego kasacyjnie należy wyjaśnić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga jej poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co oznacza, że przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie nie przewiduje. Z kolei przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. nie można odczytywać z pominięciem treści art. 52 § 2 p.p.s.a. O ile unormowania zawarte w art. 52 § 1-3 p.p.s.a. odnoszą się do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, to unormowania art. 53 § 1-4 p.p.s.a. dotyczą terminu do wniesienia skargi. Z art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" wynika, poza wymogiem uprzedniego wniesienia ponaglenia, nieograniczony w czasie termin do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie odrębny w stosunku do treści art. 52 § 1-3 p.p.s.a. rodzaj środków zaskarżenia oraz tryb i wymóg składania takich środków. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych jednolicie i niezmiennie wskazuje, że art. 53 § 2b p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu. Jeśli ponaglenie, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a., stronie nie przysługuje, to nie ma podstaw do jego wymagania w oparciu o art. 53 § 2b p.p.s.a., co oznacza, że w takich sytuacjach skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, o ile nadal trwa stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz uchwały NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21).

Należy zatem stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. z zarzutami naruszenia przepisów, które mogłyby odnieść skutek, co nie dało podstaw do uznania skuteczności całego omawianego zarzutu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.