III OSK 511/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 336/21 sprawy ze skargi A.P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 16 listopada 2020 r., nr BP-DZ.413.31.2020/10 w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2021 r., II SA/Wa 336/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 16 listopada 2020 r., nr BP-DZ.413.31.2020/10 w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego [...] Agencji Mienia Wojskowego nr OW-DZ.413.12.2020/7 z 9 czerwca 2020 r. oraz zasądził od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz A.P. kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

A.P. (dalej: "skarżąca"), jako żołnierz zawodowy służby stałej 5 lutego 2020 r. złożyła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] (dalej: "Dyrektor AMW" lub "organ pierwszej instancji") wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, podając, że jej były małżonek, P.W. otrzymał odprawę mieszkaniową.

Dyrektor AMW decyzją z 9 czerwca 2020 r., nr OW-D2.413.12.2020/7 odmówił skarżącej wypłaty świadczenia mieszkaniowego od 1 lutego 2020 r., powołując się na negatywną przesłankę realizacji prawa do zakwaterowania, o której mowa w art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 133, dalej: "ustawa o zakwaterowaniu").

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z 16 listopada 2020 r.,

nr BP-DZ.413.31.2020/10 utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, realizacja prawa do zakwaterowania nie może nastąpić w przypadku, gdy zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu żołnierz lub jego małżonek, otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od 1 lipca 2004 r.

Prezes AMW ustalił, że P.W. – były mąż skarżącej, 7 września 2016 r. wystąpił z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Dyrektor AMW 3 stycznia 2017 r., orzekł o wypłacie odprawy mieszkaniowej, w której uwzględnił normę z tytułu stanowiska służbowego oraz stanu rodzinnego. Normy te ustalone zostały według stanu z 30 października 2013 r. Mąż skarżącej został zwolniony ze służby 31 października 2013 r. Decyzja o wypłacie odprawy została mu doręczona 4 stycznia 2017 r., stała się prawomocna 19 stycznia 2017 r., a kwota odprawy mieszkaniowej została wypłacona 23 stycznia 2017 r. Ustalono także, że małżeństwo pomiędzy P.W. a skarżącą zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego [...] [...] listopada 2016 r. Wyrok stal się prawomocny 6 stycznia 2017 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zwolnienie ze służby męża skarżącej nastąpiło 31 października 2013 r. W tym dniu byli oni małżeństwem. Zatem istniały okoliczności faktyczne i prawne, aby w podstawie do ustalenia kwoty odprawy uwzględnić normę na skarżącą. Dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest dniem nabycia praw do odprawy mieszkaniowej. Skorzystanie przez małżonka z tej formy pomocy z uwzględnieniem normy na żonę (niezależnie od faktu, że stało się to tuż przed rozwiązaniem związku małżeńskiego) wyłącza możliwość skorzystania przez skarżącą z prawa do zakwaterowania, w tym również z wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Skarżąca, nie zgadzając się z powyższą decyzję, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a") uchylił decyzje organu obu instancji. Wskazał, że rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy w oparciu o art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu można odmówić skarżącej prawa do świadczenia mieszkaniowego, jeżeli były mąż skarżącej otrzymał na podstawie decyzji Dyrektora OR WAM [...] z 3 stycznia 2017 r. odprawę mieszkaniową, do której prawo przysługiwało mu w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej 31 października 2013 r., w sytuacji gdy wyrok Sądu Okręgowego [...] z [...] listopada 2016 r., [...], orzekający rozwód małżonków stał się prawomocny 6 stycznia 2017 r.

Sąd pierwsze instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie tak ukształtowanego problemu wymaga ustalenia i porównania dat uprawomocnienia się decyzji z 3 stycznia 2017 r., orzekającej o prawie P.W. do odprawy mieszkaniowej i wyroku Sądu Okręgowego [...] orzekającego rozwód małżonków. Decyzja z 3 stycznia 2017 r. stała się ostateczna 19 stycznia 2017 r., zaś wyrok Sądu Okręgowego [...] uprawomocnił się 6 stycznia 2017 r.

Z powyższego wynika, iż 19 stycznia 2017 r., a więc w dacie, w której decyzja z 3 stycznia 2017 r. stała się ostateczna, małżeństwo skarżącej z P.W. było już prawomocnie rozwiązane na mocy wyroku Sądu Okręgowego [...]. W dacie zatem, gdy decyzja z 3 stycznia 2017 r. orzekająca o prawie P.W. do odprawy mieszkaniowej stała się ostateczna skarżąca nie pozostawała w związku małżeńskim. Decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Odprawę mieszkaniową otrzymał zatem były małżonek skarżącej.

Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że w opisanej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, iż spełniona została przesłanka negatywna z art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu.

Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji i decyzji organu pierwszej instancji, w następstwie błędnie dokonanej wykładni art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy i uznania, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ww. przepis nie ma zastosowania.

W oparciu o podniesiony zarzut, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm obowiązujących. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.

Sąd pierwszej instancji interpretując powyższy przepis przyjął, że prawo do zakwaterowania, o którym mowa w tym przepisie, nie może zostać zrealizowane jedynie w sytuacji, gdy odprawa mieszkaniowa zostanie wypłacona bądź żołnierzowi zawodowemu, bądź jego małżonkowi. Takie rozumienie przepisu wyprowadził ze sformułowania w nim użytego "otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą".

Przepis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu w ust. 1 statuuje prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej. W ust. 2 ustalone zostały formy, w jakich to prawo jest realizowane. Ust. 6 określa natomiast sytuacje, w jakich prawo to nie przysługuje. Analiza wszystkich przypadków wyłączenia prawa do zakwaterowania zawartych w punktach 1-5 ust. 6 art. 21 ww. ustawy wskazuje, że istotny jest fakt uzyskania pomocy publicznej w określonej formie (ekwiwalentu, odprawy, bonifikaty w cenie nabycia) przez któregokolwiek z małżonków. W przypadku przewidzianym w pkt 2 przepisu rozstrzygające jest otrzymanie odprawy mieszkaniowej. Następuje to w drodze decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej co wynika z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U 2016 r., poz. 1196) wypłata odprawy mieszkaniowej następuje w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o jej wypłacie stała się ostateczna. Jest to czynność materialno-techniczna i wtórna wobec decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Nie jest zatem poprawnym, jak czyni to Sąd pierwszej instancji, przypisywanie szczególnej wagi dacie wypłaty otrzymanej odprawy mieszkaniowej. Wypłata odprawy, tak jak i jej realizacja w formie rzeczowej, są jedynie sposobami urzeczywistniającymi przyznane prawo.

Dla przyznania prawa do wypłaty świadczenia mieszkaniowego istotny jest natomiast stan faktyczny istniejący w dacie orzekania przez organ. W przypadku jego zmiany miarodajne są okoliczności faktyczne z daty rozstrzygania przez organ drugiej instancji, nie zaś z daty uprawomocnienia się decyzji orzekającej o wypłacie odprawy mieszkaniowej, jak przyjął Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny, może natomiast zostać ewentualnie wzięta pod uwagę przez organ administracji publicznej w sytuacji ponownego prowadzenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie aktualnie były już małżonek skarżącej otrzymał odprawę mieszkaniową w związku z wypowiedzeniem stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby. Przedmiotowe świadczenie to samoistne prawo podmiotowe przysługujące uprawnionemu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w omawianym przepisie. Prawo podmiotowe rozumiane jest natomiast jako przyznaną przez przepisy prawne i wynikającą ze stosunku prawnego możliwość postępowania osoby fizycznej lub prawnej w określony sposób, umożliwiający ochronę interesów uprawnionego tylko w granicach określonych przez przepis prawa, którego realizacji służy roszczenie. Z powyższego wynika zatem, iż samo wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do niej prawa i służy jedynie do jego realizacji.

Zgodnie ze złożonym przez P.W. wnioskiem wszczynającym postępowanie w przedmiocie wypłaty przysługującej z mocy ustawy odprawy mieszkaniowej, odprawa mieszkaniowa została wyliczona przy uwzględnieniu norm należnych P.W. i jego małżonce A.P. – skarżącej w przedmiotowej sprawie. Stosownie bowiem do regulacji art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu przy obliczaniu odprawy mieszkaniowej przyjmuje się liczbę norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. P.W. podał jako miarodajny 30 października 2013 r. , czyli dzień poprzedzający jego zwolnienie ze służby. W tej dacie, jak i w dniu zwolnienia P.W. z zawodowej służby wojskowej skarżąca była jego żoną. To zaś prowadzi do wniosku, że skarżąca była także beneficjentką przyznanej odprawy mieszkaniowej i ma do niej prawo. Tym bardziej, że w dacie orzekania przez organ małżeństwo P.W. i skarżącej nie było jeszcze prawomocnie zakończone. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odprawa mieszkaniowa, jest prawem podmiotowym żołnierza zawodowego oraz że podmiotem tego prawa jest również jego małżonek. W konsekwencji, prawo do odprawy mieszkaniowej, tak, jak prawo do korzystania z kwatery stałej - stanowi składnik majątku wspólnego małżonków (zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 21 grudnia 2006 r., III CZP 131/06, OSNC 2007, Nr 10, poz. 152 oraz postanowienie Sadu Najwyższego z 26 listopada 2009 r., III CZP 96/09, niepubl.). Wskazuje się, że skoro przepisy ustawy o zakwaterowaniu nie przesądzają tej kwestii, to powinna ona zostać rozstrzygnięta w oparciu o ogólne zasady określające przynależność poszczególnych przedmiotów i praw do majątku wspólnego lub osobistego (odrębnego), przewidziane w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Regulacja ta określa zamknięty katalog składników majątku osobistego, a zatem wszystkie prawa, które do niego nie należą, wchodzą w skład majątku wspólnego. Jeżeli prawo do odprawy mieszkaniowej zostało nabyte w czasie trwania wspólności ustawowej, to - zgodnie z ogólną zasadą przewidzianą w art. 31 § 1 i 2 k.r.o. - stanowi dorobek małżonków (por. postanowienie SN z 16 kwietnia 2014 r., V CSK 268/13).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w sprawie przyznania skarżącej świadczenia mieszkaniowego zaistniało przewidziane w art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu wyłączenie, nie pozwalające na pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Mąż skarżącej otrzymał bowiem odprawę mieszkaniową, w której uwzględnione zostało także prawo skarżącej.

Z tych wszystkich względów, przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.