III OSK 5057/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 64/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nazwy rondu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 lutego 2021 r. II SA/Rz 64/21, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nazwy rondu: I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądził koszty postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r., poz. 1103; dalej: u.z.p.k.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że osoba, która była:

a) długoletnim członkiem Egzekutywy Komitetu Zakładowego PZPR,

b) członkiem Plenum Komitetu Centralnego PZPR,

c) Przewodniczącymi Miejskiego Komitetu Frontu Jedności Narodu,

d) posłem na Sejm z ramienia PZPR,

e) kandydatem na senatora z ramienia PZPR,

f) udekorowana Orderem Sztandaru Pracy I Klasy za wybitne zasługi dla budowy socjalizmu w Polsce Ludowej,

- nie symbolizuje komunizmu w przypadku, w którym oddała zasługi dla regionu, w którym ma dojść do upamiętnienia ronda jej nazwiskiem.

2. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 1960 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. Nr 10, poz. 66 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji brak ustalenia, że warunkiem sine qua non przyznania przez Radę Państwa Orderu Sztandaru Pracy było położenie wybitnych zasług dla budowy socjalizmu w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej;

II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne, albowiem Sąd przy wydawaniu rozstrzygnięcia pominął fragmenty:

a) wniosku o nadanie T. R. Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski, z którego wynika, że to jedno z najwyższych ówczesnych odznaczeń państwowych zostało mu przyznane m.in. za to, że "chętnie angażuje się w pracę partyjną jako długoletni członek Egzekutywy Komitetu Zakładowego PZPR oraz jako członek Plenum Komitetu Centralnego PZPR";

b) wniosku Komitetu Zakładowego PZPR o nadanie T. R. Orderu Sztandaru Pracy I Klasy z którego wynika, że przez wiele kadencji był on członkiem egzekutywy powiatowej i zakładowej instancji partyjnej w [...], a także Komitetu Wojewódzkiego PZPR, w latach 1970-1983 pełnił funkcję Przewodniczącego Miejskiego Komitetu Frontu Jedności Narodu (instytucji absolutnie podporządkowanej PZPR i realizującej jej cele), posłem na Sejm z ramienia PZPR, a także kandydatem na senatora.

Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu ze skierowanego do Wojewody [...] pisma z [...] marca 2021 r. działaczy podziemia antykomunistycznego represjonowanych w stanie wojennym.

Ostatecznie Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o oddalenie wnioskowanego dowodu z dokumentu. Zrzekła się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Przed odniesieniem się do zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy zauważyć, że "W postępowaniu przed NSA, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania" (zob. wyrok NSA z 13.12.2021 r. II GSK 318/21, LEX nr 3273083). Stąd też wniosek skarżącego kasacyjnie organu nie mógł zostać uwzględniony. Tym bardziej, że w ogólności "Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego" (wyrok NSA z 23.02.2022 r. II OSK 610/19, LEX nr 3330694). Jaki miałby być cel wnioskowanego dowodu strona skarżąca kasacyjnie w ogóle nie tłumaczy.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty procesowe, to zauważyć należy, że nie zostały one poprawnie zredagowane oraz w dostateczny sposób uzasadnione, co ma zasadniczy wpływ na ich skuteczność. Gdy strona zarzuca naruszenie przepisów postępowania to oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (zob. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II GSK 2162/13; wyrok NSA z 3.12.2021 r. III FSK 4425/21, LEX nr 3284198.).

W niniejszej sprawie natomiast, wymienione w pkt II. skargi kasacyjnej przepisy postępowania zostały, w ocenie autora skargi kasacyjnej, naruszone poprzez pominięcie fragmentów wniosków o nadanie T. R. Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski i Orderu Sztandaru Pracy I Klasy. Zauważyć wobec tego należy, że skarga kasacyjna w ogóle nie tłumaczy, jak rozumieć wskazaną "zbitkę" przepisów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a.), jaką normę one tworzą i w jaki sposób została ona naruszona, nie mówiąc o wyjaśnieniu wskazanego wyżej wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej, że na str. 12 i 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odnosi się do znaczenia przyznania T. R. wspomnianych odznaczeń, na tle innych dowodów zebranych w sprawie. Nie bez znaczenia jest też fakt, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, a za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można podważać ustaleń faktycznych w sprawie. Nie jest więc w ogóle jasne, w jaki sposób skarżący upatruje naruszenia wskazanych przepisów postępowania, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do postawionych zarzutów, a co w konsekwencji czyni je nieuzasadnionymi.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 u.z.p.k. wyjaśnić należy, że przepis ten stanowi, że "Nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować." Propagowanie, w odniesieniu do osób, oznacza natomiast osoby symbolizujące represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2 u.z.p.k.).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd, że "Nazwa danej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jej oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne (...). Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa takiej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny" (zob. wyrok NSA z 3.04.2019 r. II OSK 3079/18, LEX nr 2673707). Innymi słowy, dla ustalenia, że dana nazwa symbolizuje komunizm potrzebne jest wykazanie, że w odbiorze społecznym wywołuje ona takie skojarzenie (zob. wyrok NSA z 30.10.2020 r. I OSK 3019/19, LEX nr 3167344). Propagowanie komunizmu przez osobę, której imieniem nazwano w tym wypadku rondo na jednej z ulic [...], musiałoby natomiast symbolizować także represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce.

Tymczasem T. R., mimo że był – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – długoletnim członkiem Egzekutywy Komitetu Zakładowego PZPR, członkiem Plenum Komitetu Centralnego PZPR (to ostatnie z opinii IPN nie wynika), Przewodniczącym Miejskiego Komitetu Frontu Jedności Narodu, posłem na Sejm z ramienia PZPR, kandydatem na senatora z ramienia PZPR, oraz został odznaczony Orderem Sztandaru Pracy I Klasy, to nie był w żaden sposób (a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy) kojarzony z represjami, czy autorytaryzmem ówczesnej władzy. Przeciwnie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, imię i nazwisko T. R. nie jest powszechnie kojarzone z wykonywanymi przez niego funkcjami partyjnymi, lecz z wyjątkowymi jak na ten okres historii Polski dokonaniami menadżerskimi jako wieloletniego Dyrektora WSK [...]. Waga zasług T. R. (opisanych przez inicjatorów uchwały) zdecydowanie przekonuje do uznania tej osoby za postać ważną dla społeczności miasta [...], lecz nie z uwagi na eksponowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym przynależność do PZPR, lecz z powodu całego szeregu inicjatyw, jakie zrealizował on na rzecz swojej zakładu i wspólnoty lokalnej, a ówczesne uwarunkowania polityczne wymuszały udział w strukturach partyjnych w stosunku do tych, którzy chcieli i byli w stanie dokonywać znaczących osiągnięć w gospodarce i na rzecz wspólnot lokalnych. Niewątpliwie na przestrzeni wielu lat, kiedy T. R. pełnił funkcję Dyrektora WSK [...], przyczynił się do społecznego i gospodarczego rozwoju regionu i na to kładli nacisk inicjatorzy podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ronda, a nie z uwagi na jego działalność stricte partyjną. Nie można więc uznać, że postać T. R. jest jednoznacznie kojarzona z komunizmem oraz symbolizuje ten ustrój w odbiorze społecznym, nawet jeśli jego przynależność do PZPR, udział w strukturach partyjnych i we władzy ustawodawczej jest znana społeczności lokalnej. We wniosku o nadanie T. R. Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski, oprócz końcowej wzmianki o pracy partyjnej (a tylko to eksponuje skarga kasacyjna), zdecydowana część uzasadnienia tego wniosku odnosi się do jego pracy na rzecz WSK [...], wiedzy ekonomicznej i umiejętnego jej wykorzystania oraz dobrej współpracy ze społecznością. To samo dotyczy wniosku o nadanie Orderu Sztandaru Pracy I Klasy, który koncentruje się na zasługach gospodarczych i społecznych T. R., a zatem w tym wypadku tylko tak należy rozumieć zasługi dla budowy socjalizmu w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 1960 r. o orderach i odznaczeniach.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.