III OSK 5021/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1226/20 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1226/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

T. G. (dalej: "skarżący") został zwolniony z zawodowej służby wojskowej [...] stycznia 2020 r. na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. Skarżący [...] lutego 2020 r. złożył do wojskowego organu emerytalnego w Bydgoszczy wniosek o jednorazową wypłatę świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330, dalej: "ustawa pragmatyczna"), należnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.

Dyrektor WBE w B. decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] przyznał skarżącemu prawo do przedmiotowego świadczenia pieniężnego, stosując regulację zawartą w art. 97a ustawy pragmatycznej, która stanowi, że w przypadku wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie dwunastu miesięcy od dnia objęcia przez tego żołnierza wyższego stanowiska służbowego lub stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia - do podstawy wymiaru tego świadczenia pieniężnego przyjmuje się uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym.

Minister Obrony Narodowej (dalej także: "Minister" lub "organ odwoławczy"), w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora WBE w B. z [...] lutego 2020 r. i przyznał T. G. świadczenie pieniężne z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w kwocie wynoszącej za cały okres jednego roku - [...] zł brutto, przy uwzględnieniu następujących składników uposażenia: uposażenia zasadniczego w kwocie - [...] zł, dodatku za długoletnią służbę wojskową - [...] zł, dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego - [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że skarżący spełnił kryteria nabycia prawa do świadczenia określonego w art. 95 pkt 1 ustawy pragmatycznej ze względu na posiadanie ponad 15-letniego stażu nieprzerwanej służby wojskowej. Powołując treść art. 97a ustawy Minister wskazał, że przesłankami do jego zastosowania są: złożenie przez żołnierza zawodowego wypowiedzenia stosunku służbowego w myśl art. 111 pkt 9 lit. a ustawy; objęcie obowiązków przez żołnierza zawodowego na wyższym stanowisku służbowym albo na stanowisku służbowym w tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia w okresie dwunastu miesięcy od daty złożenia przedmiotowego wypowiedzenia.

Ponadto wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono, że skarżący:

– do [...] marca 2019 r. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku [...] w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do niższej grupy uposażenia - [...],

– [...] kwietnia 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku [...] w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do wyższej grupy uposażenia - [...],

– [...] maja 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na [...] w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do tożsamej grupy uposażenia – [...],

– [...] czerwca 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku eksperta w [...] w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do tożsamej grupy uposażenia - [...]

– [...] lipca 2019 r. złożył wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.

W ocenie organu odwoławczego z zestawienia dat objęcia stanowiska służbowego z wyższą grupą uposażenia ([...] kwietnia 2019 r.) z datą złożenia wypowiedzenia ([...] lipca 2019 r.) wynika, że wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie normy przewidzianej w art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej, ponieważ T. G. dokonał wypowiedzenia stosunku służbowego w okresie 12 miesięcy od dnia objęcia obowiązków na stanowisku zaszeregowanym do wyższej grupy uposażenia.

Analizując decyzję Dyrektora WBE w B. z[...] lutego 2020 r. Minister stwierdził jednak, że organ emerytalny, określając wysokość przysługującego świadczenia pieniężnego, rażąco naruszył przepis art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej, ponieważ wysokość ww. świadczenia ustalił w oczywistej sprzeczności z tym przepisem i tym samym przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne w zawyżonej wysokości.

Minister zaznaczył, że stosownie do treści art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidywana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Minister podniósł, że możliwość odstępstwa od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie z uwagi na ich oczywistą sprzeczność.

Minister wyjaśnił nadto, że rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, organ odwoławczy zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a., dopuszczający rezygnację z zakazu reformationis in peius. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W ocenie organu odwoławczego, treść przepisu art. 97a ustawy pragmatycznej jest oczywista. W przypadku stwierdzenia przesłanek do zastosowania ww. przepisu wojskowy organ emerytalny, ustalając wysokość świadczenia pieniężnego, winien uwzględnić uposażenie, które przysługiwało żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, w dacie zajmowania tego stanowiska, zgodnie z grupą uposażenia określoną odrębnymi przepisami i uposażeniem, które zostało mu wypłacone.

Minister podniósł zatem, że w sprawie należy uwzględnić kwoty uposażenia zasadniczego i dodatków stałych, które przysługiwały skarżącemu na stanowisku [...] SKW w dacie [...] marca 2019 r, tj.:

– uposażenie zasadnicze według stopnia wojskowego (grupa [...]), tj. w kwocie [...]zł;

– dodatek za długoletnią służbę wojskową w kwocie [...] zł;

– dodatek specjalny za pełnienie służby w SKW w wysokości [...] zł.

Natomiast z decyzji z [...] lutego 2020 r. wynika, że Dyrektor WBE w B. ustalił następującą wysokość poszczególnych składników spornego świadczenia pieniężnego:

– uposażenie zasadnicze według stopnia wojskowego (grupa [...]), tj. w kwocie - [...] zł;

– dodatek za długoletnią służbę wojskową w kwocie [...]zł;

– wysokość dodatku specjalnego w kwocie [...] zł.

Minister wyjaśnił, że mając na uwadze przepis art. 97a ustawy pragmatycznej wysokość uposażenia zasadniczego według stopnia wojskowego według grupy zaszeregowania [...] przysługująca skarżącemu w marcu 2019 r. wyniosła [...] zł. Natomiast [...] marca 2019 r., na poprzednim stanowisku służbowym skarżący legitymował się stażem służby wynoszącym [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. Minister ustalił, że wysokość tego dodatku winna stanowić wypadkową iloczynu [...] zł x [...]%, tj. wspomnianą wyżej kwotę [...] zł, zamiast kwoty [...]zł uwzględnionej w decyzji z [...] lutego 2020 r.

Minister wskazał też, że zgodnie z decyzją Szefa Służby Kontrwywiadu z [...] lipca 2018 r., nr [...]wysokość przyznanego skarżącemu dodatku specjalnego od [...] sierpnia 2018 r. do [...] marca 2019 r. wynosiła [...]kwoty bazowej, tj. [...] zł ([...] zł x[...]). Zatem wysokość dodatku specjalnego winna wynieść [...] zł, zamiast kwoty [...] zł. Stąd też wysokość przysługującego skarżącemu świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku wynosi [...]zł ([...]), zamiast wskazanej w zaskarżonej decyzji kwoty [...]zł.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, że skarżący na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, zaszeregowanym do grupy [...], nigdy nie otrzymywał dodatku za długoletnią służbę wojskową i dodatku specjalnego z tytułu służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, w stawkach wyszczególnionych w decyzji Dyrektora WBE w B. Wobec powyższego, mając na uwadze zaprezentowaną wyżej analizę przepisów art. 97a ustawy pragmatycznej oraz przedstawione ustalenia dotyczące poszczególnych składników pieniężnych spornego świadczenia Minister stwierdził, że wojskowy organ emerytalny dopuścił się rażącego naruszenia tych przepisów, co z kolei umożliwia wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że środki pieniężne, z których wypłaca się świadczenia pieniężne dla żołnierzy zawodowych, w tym świadczenia z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, pochodzą z budżetu państwa, a właściwe gospodarowanie tymi środkami leży w interesie społecznym.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] maja 2020 r., nr [...].

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z [...] maja 2020 r. wydana została z naruszeniem prawa (art. 139 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że Minister Obrony Narodowej w decyzji z [...] maja 2020 r., uchylając w całości decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w B. z [...] lutego 2020 r. przyznającą skarżącemu prawo do świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w kwocie [...]zł brutto oraz przyznając to świadczenie w kwocie [...]zł brutto, orzekł w istocie na niekorzyść strony skarżącej. Rozstrzygnięcie to pogorszyło ustaloną w decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z [...] maja 2020 r. sytuację prawną strony.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organ odwoławczy podzielił co do zasady stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie ma zastosowanie norma zawarta w przepisie art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019) oraz, że w związku z tym przy ustalaniu prawa do świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej należało uwzględnić uposażenie zasadnicze według grupy uposażenia [...] należne skarżącemu do [...] marca 2019 r. na stanowisku [...]w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego.

Sąd podniósł, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że skarżący [...] kwietnia 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku [...] w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do wyższej grupy uposażenia - [...], następnie [...] maja 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku [...] w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do tożsamej grupy uposażenia – [...], a [...] czerwca 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku eksperta w [...]w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do tożsamej grupy uposażenia - [...]. Natomiast [...] lipca 2019 r. złożył wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.

Zestawiając powyższe okoliczności faktyczne z wykładnią językową art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przypadku skarżącego organy orzekające zasadnie zastosowały normę określoną w wyżej przywołanym przepisie, bowiem zainteresowany dokonał wypowiedzenia stosunku służbowego w okresie 12 miesięcy od dnia objęcia obowiązków na stanowisku służbowym zaszeregowanym do wyższej grupy uposażenia. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżący w okresie 12 miesięcy przed wypowiedzeniem stosunku służbowego był kilkukrotnie awansowany. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (odmiennie niż Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego) uznał jednak, że w świetle art. 97a ustawy pragmatycznej nie tylko uposażenie zasadnicze, ale także pozostałe składniki uposażenia, tj. dodatek za długoletnią służbę oraz dodatek specjalny powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu prawa do świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w wysokości należnej skarżącemu do [...] marca 2019 r. na stanowisku [...]w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego.

W ocenie Sądu takiego wniosku nie da się wprost wywieść z literalnej wykładni art. 97a ustawy pragmatycznej. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez organ pierwszej instancji, że przepis ten dotyczy tylko grupy uposażenia zasadniczego należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, a nie pozostałych składników uposażenia, jest zdaniem Sądu, możliwa do przyjęcia na gruncie literalnej wykładni tego przepisu. Dlatego też nie można zarzucić Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego, że wydając decyzję z [...] lutego 2020 r. rażąco naruszył przepis art. 97a ustawy pragmatycznej.

W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na punkt 23 uzasadnienia ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1355), z którego wynika, że wprowadzenie do wojskowej ustawy pragmatycznej przepisu art. 97a miało za zadanie ograniczyć liczbę wypowiedzeń stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez żołnierzy wyznaczonych na wyższe stanowiska służbowe, którzy bezpośrednio po takim wyznaczeniu wypowiadają stosunek zawodowej służby wojskowej. Stąd też propozycja wprowadzenia dodatkowego przepisu, który wprowadza zasadę ograniczającą uprawnienia tych żołnierzy w zakresie ustalenia podstawy wymiaru świadczeń przysługujących z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, uwzględniając uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym (stanowisku służbowym zaszeregowanym do niższej grupy uposażenia).

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że dodatek za długoletnią służbę naliczany jest w wysokości 1% należnego uposażenia zasadniczego za każdy rok służby (do osiągnięcia 35 lat służby), a zatem jego procentowa wysokość jest uzależniona wyłącznie od długości lat służby, a nie od objęcia przez żołnierza zawodowego wyższego stanowiska służbowego albo stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia. Odnośnie z kolei dodatku specjalnego z tytułu pełnienia służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego to zgodnie z art. 80 ust. 5c wojskowej ustawy pragmatycznej jest on przyznawany na czas określony lub nieokreślony, nie dłuższy jednak niż na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby na stanowisku służbowym. Skarżący decyzją Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z [...] lipca 2018 r., nr [...]miał przyznany dodatek specjalny na czas określony od [...] sierpnia 2018 r. do [...] marca 2019 r., a zatem niezależnie od tego, czy skarżący objąłby wyższe stanowisko służbowe albo stanowisko służbowe o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia, to i tak od [...] kwietnia 2019 r. zachodziła konieczność przyznania mu na nowo dodatku specjalnego. Przy czym fakt objęcia przez skarżącego od [...] kwietnia 2019 r. stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia nie miał bezpośredniego wpływu na wysokość dodatku specjalnego, gdyż zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 853 ze. zm.) jest on naliczany od stałej kwoty bazowej 1 500 zł.

Końcowo Sąd wskazał, że w sytuacji zatem, gdy mamy do czynienia z możliwością odmiennej interpretacji przepisu art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej, np. przy zastosowaniu wykładni celowościowej, systemowej, to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym i orzekania na niekorzyść strony. Nie chodzi tu bowiem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Minister Obrony Narodowej wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1226/20, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 97a w zw. art. 95 pkt 1 i art. 72 ust. 2 ustawy pragmatycznej, przez błędną wykładnię pojęcia uposażenie na gruncie wskazanej normy, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest przyjęcie, że art. 97a dotyczy wyłącznie uposażenia zasadniczego, a nie dodatków do uposażenia, podczas gdy pojęcie uposażenie na gruncie ustawy pragmatycznej zostało zdefiniowane w sposób jednoznaczny i jest pojęciem szerszym (obejmującym) pojęcie uposażenia zasadniczego - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania;

II. na zasadzie art. 173 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 139 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na stwierdzeniu, że organ wydał decyzję z naruszeniem prawa z uwagi na możliwość odmiennej interpretacji przepisu art. 97a ustawy pragmatycznej, a wybór jednej z interpretacji, choćby błędnej nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa oraz uznaniu przez Sąd, że nie doszło do rażącego naruszenia interesu społecznego, bo samo właściwe gospodarowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa nie pozwala na wywiedzenie, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza interes społeczny, podczas gdy przepis art. 97a ustawy pragmatycznej jest jasny i nie powoduje rozbieżności interpretacyjnych, zaś prawidłowa gospodarka środkami publicznymi jest w pełni zgodna z interesem społecznym i przez społeczeństwo wymagana od organów administracji publicznej;

b) art. 8 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa, przy czym Sąd nie wyjaśnił na czym dokładnie to naruszenie miałoby polegać.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w piśmie procesowym z [...] maja 2021 r. wniósł o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej w stopniu oczywistym. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 97a ustawy pragmatycznej w sposób rażący, co pozwalało organowi odwoławczemu na zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 139 k.p.a. i orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej.

Przepis art. 139 k.p.a. formułuje zakaz reformationis in peius, który uznawany jest za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. W przepisie tym określono dwie przesłanki upoważniające organ drugiej instancji do odstąpienia od zasady działania na niekorzyść strony odwołującej się. Są to rażące naruszenie prawa i rażące naruszenie interesu społecznego. Oznacza to, że dopuszczalność reformacji decyzji organu pierwszej instancji została uzależniona od przesłanki, której treścią jest ochrona praw nabytych strony odwołującej się od decyzji. Zakaz reformationis in peius nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z 25 lutego 1998 r., IV SA 771/96). W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się na konieczność nadania szerokiego znaczenia pojęciu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu omawianego przepisu. W zakresie tego pojęcia będą się mieścić naruszenia prawa wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 156 § 1 (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., II OSK 772/14; W. Chróścielewski, Recenzja pracy A. Skóry, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, PiP 2002, nr 12, s. 83). Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu przyjęcie tożsamości zakresowej pojęcia rażącego naruszenia w art. 139 i 156 § 1 pkt 2 in fine jest błędne (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, art. 139, pkt 4).

Pojęcie "rażące naruszenie interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym, w związku z czym organ odwoławczy ma szeroką swobodę wartościowania rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak j.w.). Rażące naruszenie interesu społecznego nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 226). Decyzja taka może być uchylona z powodu rażącego naruszenia interesu społecznego oraz naruszenia prawa, które nie ma charakteru rażącego (zob. A. Skóra, Reformatio in peius..., s. 153–154 i podana tam literatura).Podkreślić należy, że zasada reformationis in peius nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej lecz na zakazie orzekania na jej niekorzyść (por. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II GSK 2428/13). Zakaz z art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji powodów, dla których przyjął, iż rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne w świetle komentowanego przepisu (por. wyroki NSA z: 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88; 11 stycznia 2018 r., II OSK 1159/17).

Poglądy doktryny i orzecznictwa nie wykluczają więc możliwości zastosowania przepisu art. 139 k.p.a., jeśli stan faktyczny sprawy i jego ocena uzasadnia przyjęcie, że w sprawie wystąpiła jedna z dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek.

W rozpoznawanej sprawie w uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Minister zawarł szczegółowe rozważania co do możliwości zastosowania art. 139 k.p.a. Konkluzje wyprowadzone przez organ są prawidłowe.

Zgodnie z art. 97a ustawy pragmatycznej w przypadku wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie dwunastu miesięcy od dnia objęcia przez tego żołnierza zawodowego wyższego stanowiska służbowego albo stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia podstawę wymiaru należności, o których mowa w art. 94 oraz art. 95 pkt 1 i 2, ustala się, przyjmując uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 95 pkt 1 ustawy żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie od odprawy, o której mowa w art. 94, przysługują następujące należności pieniężne przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Natomiast stosownie do art. 72 ust. 1 ww. ustawy uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia.

Z zestawienia powyższych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 95 pkt 1 ustawy pragmatycznej w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 97a ustawy, ustalane jest w wysokości uposażenia, a więc uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia należnego żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku. Oznacza to, że świadczenie to składa się z uposażenia zasadniczego w wysokości przysługującej (wypłacanej) żołnierzowi na tymże stanowisku oraz z dodatków w wysokości otrzymywanej (wypłacanej) przez żołnierza na tymże stanowisku. To zaś prowadzi do wniosku o nieprawidłowości poglądu Sądu pierwszej instancji dopuszczającego możliwość takiej wykładni art. 97a ustawy pragmatycznej, zgodnie z którą przepis ten dotyczy tylko grupy uposażenie zasadniczego należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca rozróżnił i wyjaśnił pojęcie uposażenia i uposażenia zasadniczego, nie dając podstaw aby w przypadku art. 97a ustawy pragmatycznej rozumieć je odmiennie. To rozróżnienie Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął.

Sąd pierwszej instancji na poparcie swojego stanowiska odwołał się do uzasadnienia wprowadzenia do ustawy pragmatycznej art. 97a, lecz z motywów tych wyprowadził błędne wnioski. Wskazują one bowiem jednoznacznie, że ratio legis tego przepisu było ograniczenie wypowiedzeń stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez żołnierzy wyznaczonych na wyższe stanowiska służbowe, którzy bezpośrednio po takim wyznaczeniu wypowiadają stosunek zawodowej służby wojskowej. Ograniczeniu temu ma służyć przyjęcie jako podstawy ustalenia wysokości świadczeń przysługujących z tytułu zwolnienia ze służby uposażenia należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Celem wprowadzonych zmian było zatem przyjęcie do wyliczeń całego uposażenia należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, a nie tylko uposażenia zasadniczego. Tylko wówczas możliwe było osiągniecie celu zakładanego przez ustawodawcę.

Powyższe prowadzi do wniosku, że rozumienie określenia uposażenia na gruncie art. 97a ustawy pragmatycznej w zgodzie z wykładnią językową znajduje potwierdzenie zarówno w wykładni celowościowej, jak i systemowej. Przepis art. 97a ustawy pragmatyczne jest jednoznaczny w swej treści. Uprawnione było zatem stanowisko organu drugiej instancji o rażąco błędnym rozumieniu i zastosowaniu tego przepisu przez organ pierwszej instancji, co pozwalało na odstąpienie przez organ odwoławczy od zakazu reformationis in peius.

O możliwości przeprowadzenia odmiennej wykładni powyższego przepisu nie przekonują wywody Sądu pierwszej instancji odnoszące się do dodatków do uposażenia. Zgodzić się należy wprawdzie, że dodatek za długoletnią służbę naliczany jest w wysokości 1 % należnego uposażenia zasadniczego za każdy rok służby (do osiągnięci 35 lat służby). Ale wysokość tego dodatku jest zależna nie tylko – jak wskazuje Sąd pierwszej instancji – od lat służby, ale jest też uzależniona od wysokości uposażenia. Taka sytuacja występuje m.in. przy objęciu stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia. Wówczas dodatek ten jest wyższy.

Stosownie do art. 80 ust. 5c ustawy pragmatycznej decyzję w sprawie przyznania dodatku o charakterze stałym wydaje się na czas określony lub nieokreślony, nie dłuższy jednak niż na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby na stanowisku służbowym. Oznacza to, że wraz ze zmianą stanowiska służbowego zmianie może ulec mnożnik kwoty bazowej. I taka sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącego. [...] kwietnia 2019 r. skarżący został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku zaszeregowanym do wyższej grupy uposażenia ([...]). Z tym też dniem został przyznany skarżącemu dodatek specjalny ze zmienionym mnożnikiem kwoty bazowej z 1,70 na 2,00. Mnożnik ten był zatem wyższy od przyznanego na poprzednio zajmowanym stanowisku.

Podsumowując, skoro celem wprowadzenia rozwiązania przyjętego w art. 97a ustawy pragmatycznej było ograniczenie odchodzenia ze służby żołnierzy zawodowych zaraz po otrzymanym awansie, to niewątpliwie cel taki można osiągnąć wówczas, gdy wszystkie składniki uposażenia przy wyliczaniu należności związanych z odejściem ze służby uwzględnione będą w wysokości należnej na poprzednio zajmowanym stanowisku. Zamierzony efekt byłby trudniejszy do osiągnięcia przy uwzględnieniu jedynie obniżonego uposażenia zasadniczego. W sposób jednoznaczny wynika to z treści powyższego przepisu. Tym samym przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego z [...] lutego 2020 r. doszło do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że prawidłowa gospodarka środkami publicznymi jest w pełni zgodna z interesem społecznym i przez społeczeństwo wymagana od organów administracji publicznej.

Dodatkowo dodać można jedynie, że przedstawione powyżej rozumienie przepisu art. 97a ustawy pragmatycznej nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, na co wskazują przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądowoadministracyjne.

Uwzględniając powyższe, skoro nie ma możliwości odmiennej interpretacji przepisu art. 97a ustawy pragmatycznej przy zastosowaniu wykładni celowej czy systemowej, uznać należy zasadność zarzutu naruszenia przepisów art. 97a w zw. z art. 95 pkt 1 i art. 72 ust. 2 ustawy pragmatycznej, a także zarzutu naruszenia art. 139 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. zważyć należy na jego nieprawidłowe sformułowanie. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05). Art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów o różnej treści normatywnej i brak sprecyzowania, do którego z nich odnosi się zarzut skargi kasacyjnej uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni wyrażone powyżej stanowisko i przeprowadzi kontrolę zaskarżonej decyzji w jej warstwie merytorycznej, oceniając przy tym zasadność zarzutów skargi, w tym problemu jak się wydaje zasadniczego, eksponowanego również w odpowiedzi na skargę kasacyjną, tj. jakie stanowisko zajmowane przez skarżącego powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu należności związanych ze zwolnieniem skarżącego ze służby.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.