III OSK 502/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1182/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa N. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Nadleśniczego Nadleśnictwa N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1182/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa N. z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej "w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy" (pkt I), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II) oraz zasądził od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo N. na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zwane dalej "Stowarzyszeniem", zwróciło się do Nadleśnictwa N. o udostępnienie informacji publicznej. W zakresie zaskarżonym do sądu administracyjnego wniosek dotyczył dwóch kwestii, tj.:

1) udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób oraz

2) udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w odniesieniu do pierwszej kwestii odmowa udostępnienia informacji publicznej była zasadna. Art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm., zwanej dalej "u.d.i.p.") stanowi podstawę odmowy w zakresie danych o kontrahentach – osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami lub osobami pełniącymi funkcje publiczne. Decyzja w tym zakresie nie była przez Stowarzyszenie kwestionowana w skardze, jak i nie budzi ona wątpliwości Sądu. Natomiast w odniesieniu do drugiej kwestii Sąd pierwszej instancji wskazał, że Nadleśniczy Nadleśnictwa N. (dalej jako "Nadleśniczy") nieprawidłowo odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi o ograniczeniu prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie, w jakim wymaga tego m.in. tajemnica przedsiębiorcy, a nie o całkowitym wyłączeniu tego prawa. Organ nie dokonał analizy i nie wyjaśnił, z czego wywodzi tajemnicę przedsiębiorcy i jakich postanowień wnioskowanych umów to utajnienie dotyczy.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest w części obarczona mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także naruszeniem przepisu postępowania w zakresie wymogów uzasadnienia decyzji administracyjnych określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie również miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktu II i III. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawo do informacji publicznej obejmującej imiona i nazwiska osób zawierających umowy zakupu drewna od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśniczego Nadleśnictwa N. podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób, podczas gdy osoby te, nabywając mienie państwowe, jakim jest drewno z publicznego lasu, powinny były się liczyć z ujawnieniem ich tożsamości, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na usankcjonowaniu odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w części, tj. w zakresie pkt. II i III oraz o orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w części, tj. w zakresie pkt. II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że transakcje prowadzące do nabycia mienia publicznego mogą budzić zrozumiałe zainteresowanie opinii publicznej. Podejrzenia o faworyzowanie kontrahentów i nierówny dostęp do dóbr publicznych mogą dotyczyć nie tylko kontrahentów będących przedsiębiorcami. Tym samym zdaniem pełnomocnika Stowarzyszenia prawo dostępu do informacji publicznej powinno przeważyć nad prawem do prywatności kontrahentów podmiotów publicznych, w tym osób nieprowadzących działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśniczy Nadleśnictwa N. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa N. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto Nadleśniczy wniósł o wezwanie Stowarzyszenia do uiszczenia wpisu od wniesionej skargi kasacyjnej oraz, z ostrożności procesowej, o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, odpowiadającego na pytanie: "Czy, w świetle art. 16 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 7 i 8 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz motywu 72 Preambuły i art. 5, 6, 7 oraz art. 13 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych ("Dyrektywa 95/46/WE"), przepis prawa krajowego dotyczący dostępu do informacji publicznej powinien być interpretowany w ten sposób, że dane osobowe osób fizycznych (konsumentów), którzy na cele osobiste, w celu niezwiązanym z działalnością gospodarczą ani zawodową, jak również bez związku z wykonywaniem funkcji publicznych nabyli odpłatnie w drodze umowy sprzedaży drewno w jednostce organizacyjnej Lasów Państwowych, nie powinny zostać przekazane podmiotowi trzeciemu bez zgody tych osób fizycznych?".

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że wyrok w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. II i III sentencji jest prawidłowy. Konsumenci nabywający drewno nie byli osobami pełniącymi funkcje publiczne ani osobami mającymi związek z pełnieniem takich funkcji. Osoby te nie zrezygnowały także z ochrony swojej prywatności. Odmowa udostępnienia informacji dotyczy danych, które zasługują na szczególną ochronę z uwagi na ich charakter. Zwrócono uwagę, że ochronę prywatności konsumentów gwarantuje także art. 76 Konstytucji RP. Zdaniem organu powoływana przez Stowarzyszenie zasada jawności nie może pozbawić ochrony prywatności osób niezwiązanych w żaden sposób z funkcjami publicznymi. Do ochrony tej prywatności organ był zobowiązany także na gruncie obowiązującej w dacie wniosku ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Ponadto, w ocenie autora odpowiedzi na skargę kasacyjną należy mieć na uwadze obowiązek wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zgodzie z przepisami prawa Unii Europejskiej, w szczególności wskazanymi powyżej przepisami Dyrektywy 95/46/WE.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z 9 sierpnia 2021 r., poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi na powyższe, zarówno Nadleśniczy Nadleśnictwa N. jak i skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Istota zagadnienia które wyłoniło się przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej koncentruje się wokół zagadnienia konfliktu pomiędzy dwoma wartościami wyrażonymi w art. 61 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, tj. uprawnieniem obywatela do kontroli podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz prawem do ochrony prywatności. Oba uprawnienia wywodzą się z przepisów Konstytucji RP i zdają się mieć taką samą wartość. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że prawo dostępu do informacji publicznej jest elementem ważnym z punktu widzenia funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele będąc źródłem władzy są jednocześnie jej kontrolerem. Demokracja we współczesnym świecie nie może polegać tylko na uczestnictwie w procesie wyborczym, ale wymaga stałego angażowania się obywateli w sprawy o charakterze publicznym, a co za tym idzie ciągłego rozliczania osób sprawujących władzę lub wydatkujących środki pochodzące z danin publicznych. Z kolei prawo do prywatności, jak podnosi się w doktrynie, oznacza "przymioty, wewnętrzne przeżycia osobiste (jednostkowe) człowieka i ich oceny, refleksje dotyczące wydarzeń zewnętrznych i jego wrażenia zmysłowe, a także stan zdrowia. Nie są one w założeniu przeznaczone do upowszechniania i sam zainteresowany decyduje o kręgu osób, z którymi zechce się nimi podzielić. Samo życie prywatne jako element prawa do prywatności zaczęło dopiero niedawno odgrywać poważniejszą rolę w regulacjach konstytucyjnych i orzecznictwie sądowym. Od dłuższego czasu wywierało jednak coraz silniejszy wpływ na pozycję jednostki we współczesnych państwach demokratycznych. Tak rozumiane życie prywatne odnosi się generalnie do życia: osobistego, towarzyskiego, nienaruszalności mieszkania, tajemnicy korespondencji i ochrony informacji dotyczących danej osoby – lakonicznie można ją opisać jako "prawo do pozostawienia w spokoju" czy "prawo jednostki do bycia pozostawioną samej sobie" (por. B. Banaszak, Konstytucja RP, Komentarz, Warszawa 2012, Legalis). Uprawnienie, o którym mowa w art. 47 Konstytucji RP oznacza, że ochronie podlegają te informacje o osobie fizycznej, które dotyczą jej najbliższej sfery życia, wyznaczonej przez nią samą, o której decydować powinna tylko ona lub ewentualnie osoby jej najbliższe. Sfera ta w istocie stanowi o tożsamości tej osoby i określa jej godność statuującą jaką jako człowieka. Stąd jak podnosi się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że choć prawo do prywatności – nie posiada charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom (por. wyrok TK z 13 grudnia 2011 r., K 33/08), to jednak ingerencja w prawo do prywatności oraz autonomię informacyjną powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc możliwa jest wyłącznie przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw są dopuszczalne tylko wówczas, gdy są ustanawiane w ustawie oraz gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób oraz pod warunkiem, że nie naruszają istoty wolności i praw. Prawo do prywatności i prawo do informacji publicznej są równoważne i niejednokrotnie się krzyżują, a zatem decydujące znaczenie przy określeniu prymatu jednego z praw w konkretnej sprawie będzie miała zasada proporcjonalności. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. W przypadku kolizji dwóch praw powinny być brane pod uwagę dwie zasadnicze wartości: dobro ogółu i godność jednostki. Ochrona interesu ogólnego nie może nigdy naruszać niezbywalnej godności człowieka (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/06). Oznacza to, że ingerencja w prawo do prywatności jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, gdy jest to niezbędne dla kontroli, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Podniósł to również Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, w którym stwierdził, że nie każda informacja dotycząca konkretnej osoby jest informacją z dziedziny jej życia osobistego. Sąd Najwyższy uznał, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób. Jednak jednocześnie Sąd Najwyższy podkreślił, że relacje między prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej mogą być rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy. Kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. W zależności od rodzaju świadczonej usługi osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych w zróżnicowanym stopniu. W żadnym jednak wypadku nie zwalnia to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na jej realizację. Tak więc w sytuacji konfliktu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do prywatności w sprawach, w których o ujawnienie danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem wykonującym zadania publiczne lub wydatkującym środki publiczne należy każdorazowo ocenić, czy ujawnienie takich danych jest koniecznym dla realizacji zasady jawności życia publicznego oraz czy takie ujawnienie nie byłoby nadmierną ingerencją w prawo do prywatności osób podpisujących taką umowę (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., I OSK 1309/17).

W rozpoznawanej sprawie Nadleśniczy Nadleśnictwa N. powołał się na ochronę prywatności osób fizycznych, czyli ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przywołanego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Może bowiem podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym. Powyższe oznacza, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". W orzecznictwie sądowym wypracowano stanowisko, iż osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniącą funkcję publiczną uznać należy osobę, która wykonuje powierzone jej przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskującą znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą taką osobę jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 613/19).

Powyższe rozważania skonfrontowane z okolicznościami faktycznymi sprawy prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje publiczne. Za takie nie można bowiem uznać konsumentów - osób fizycznych, które nabyły od podmiotu publicznoprawnego na podstawie umowy sprzedaży drewno bez związku z ich działalnością gospodarczą, jak i zawodową. Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznoprawnym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do uznania, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną, narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Konsument nie realizuje natomiast żadnych zadań publicznych. Tym samym konsument korzysta z prawa do prywatności polegającego na nieujawnianiu jego imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwolą na jego identyfikację. Podobne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym między innymi w wyrokach: z 25 września 2019 r. sygn. akt I OSK 613/19, z 20 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3187/18 i z 2 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3263/18.

Jak już wskazano wyżej, nie każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. Z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej lub zawodowej, nabywająca mienie od podmiotu dysponującego majątkiem publicznym, po pierwsze, nie realizuje zadań publicznych (nabywa to mienie dla użytku własnego). Po drugie, nie otrzymuje na jego zakup wynagrodzenia ze środków publicznych, jak również nie wydatkuje na jego zakup środków publicznych lecz prywatne. Po trzecie nie czerpie korzyści z jego dysponowania. Ponadto osoba taka nie świadczy usług na rzecz podmiotu publicznego, lecz nabywa na własność określone składniki majątku publicznego. Zatem sytuacja osoby fizycznej nabywającej drewno od Nadleśnictwa jest diametralnie odmienna od sytuacji, w których podmioty publiczne nabywają jakieś dobra na rynku w drodze zamówień publicznych. Zatem nie zachodzi tu konieczność zachowania symetrii pomiędzy dostępem do danych tych podmiotów, ponieważ mają różny status.

Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Cel ten spełniony będzie także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności, informacja publiczna będzie pomijać dane osobowe osób fizycznych (konsumentów). Wystarczające zatem jest poinformowanie wnioskodawcy, że pozyskane drewno zostało również zbyte na rzecz osób fizycznych i o warunkach tego zbycia, bez wskazywania danych osobowych. Brak jest bowiem interesu publicznego w ujawnianiu danych osobowych tych osób, które nabyły drewno do własnego użytku. Ujawnienie zaś tych danych stanowiłoby nadmierną ingerencję w konstytucyjne prawo do prywatności. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, ograniczenie żądanej informacji do innych danych związanych ze zbywaniem drewna osobom fizycznym niż ich dane osobowe nie wpłynie na pożądaną przez społeczeństwo sprawność kontroli społecznej obrotu drewnem przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.

Uwzględniając powyższe, Nadleśniczy Nadleśnictwa N. wydał częściowo prawidłową decyzję dotyczącą odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci). Dlatego za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust 1 u.d.i.p.

Poczynione dotychczas rozważania pozwalają stwierdzić zbędność wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o co wnioskował z ostrożności procesowej Nadleśniczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przyjmuje się bowiem, że między postępowaniem krajowym a prejudycjalnym musi istnieć taki związek, że wydanie orzeczenia prejudycjalnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, sąd krajowy stosuje w danym postępowaniu konkretną normę prawa unijnego, a jej wykładnia lub stwierdzenie nieważności są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W rozpatrywanej sprawie nie towarzyszy również spór o obowiązywanie lub treść prawa unijnego, co ponadto tylko w sytuacji towarzyszących mu wątpliwości sądu orzekającego w sprawie odnośnie do stosowania i/lub interpretacji prawa unijnego mogłoby uzasadniać potrzebę wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oddalono wniosek Nadleśniczego Nadleśnictwa N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie wykazał aby takie koszty poniósł.