III OSK 4509/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 582/20 o odrzuceniu skargi Zakładu [...] na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 582/20 odrzucił skargę Zakładu [...] na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, gdyż nie ma on legitymacji procesowej do jej wniesienia. Tym samym uprawnienie takie nie przysługuje Zakładowi jako jednostce budżetowej W., będącej jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, która nie jest ze swej natury wyposażona w osobowość prawną.

Następnie Sąd wskazał, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., oz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), w art. 50 § 1 określa ściśle krąg podmiotów, które mogą skutecznie dochodzić swoich spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podmioty takie mają obowiązek wylegitymować się "interesem prawnym", który ma "charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji". Interes prawny w ujęciu P.p.s.a. jest pojęciem obiektywnym, nie wynikającym z subiektywnego przeświadczenia skarżącego czy jego interpretacji przepisów prawa administracyjnego, lecz z konkretnego brzmienia przepisu, który ustanawia dla skarżącego konkretne prawa lub nakłada na niego określone obowiązki. Bezwzględnie więc podmiot wnoszący skargę musi wylegitymować się interesem prawnym opartym na przepisach prawa. W innym przypadku jego skarga podlega odrzuceniu.

W rozpatrywanej sprawie Zakład [...] nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...], gdyż przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako "u.d.i.p."), nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu zobowiązanego, na podstawie art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie informacji.

Przepisy u.d.i.p. są rozwinięciem przepisu art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Przepis konstytucyjny przyznawał zatem prawo do informacji tylko obywatelom polskim. Obywatelem polskim, zgodnie z unormowaniami rozdziału 2 ustawy z dnia 16 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), jest tylko osoba fizyczna, która z urodzenia lub na wniosek nabyła polskie obywatelstwo. Przepis konstytucyjny ograniczał zatem uprawnienia do otrzymania informacji publicznej tylko do osób fizycznych, będących obywatelami polskimi. Przepis konstytucyjny w żaden sposób nie odnosi się do funkcjonowania organów administracji publicznej.

Przepisy u.d.i.p. konkretyzują konstytucyjne uprawnienia obywatelskie. Ustawodawca w treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., używając słowa "każdy", rozszerza to pojęcie, wskazując, iż prawo do informacji publicznej ma obywatel polski, obywatel kraju należącego do Unii Europejskiej, ale także obywatel innego państwa oraz osoba nieposiadająca obywatelstwa. Uprawnienie to jest bardzo szerokie. Oznacza ono, bowiem wgląd do informacji osobom mieszkającym w Polsce, ale także osobom spoza terytorium Polski.

W dotychczasowym orzecznictwie, sądy administracyjne stosowały wykładnię rozszerzającą przytoczonego wyżej przepisu, uznając, że skoro prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, oznacza to poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych, w stosunku do art. 61 Konstytucji RP i obejmuje zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Jednak termin ten nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż u.d.i.p. ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniający aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku (Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej Druk Sejmowy nr 2094, z dnia 30 czerwca 2000 r., s. 18). Celem u.d.i.p. jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens u.d.i.p., Sąd wskazał, że sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. o sygn. akt SK 54/08, zgodnie z którym "termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym", a nadto zostało potwierdzone przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podsumowując sąd stwierdził, że Zakładowi jako jednostce budżetowej miasta realizującej zadania z zakresu finansów publicznych nie przysługuje uprawnienie do żądania od innego podmiotu informacji publicznej, bowiem Zakład nie mieści się w kategorii podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, określonych w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. To z kolei powoduje, iż nie ma on interesu prawnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zakresie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., skargę odrzucił jako niedopuszczalną.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że jednostka budżetowa nie posiada prawa dostępu do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP kształtuje dostęp do informacji publicznej jako prawo obywatelskie. Natomiast przepisy u.d.i.p. służą realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym termin "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. o sygn. akt SK 54/08.

Zwrócić należy bowiem uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej (wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10). Ponadto celem u.d.i.p. jest informowanie obywateli o stanie, a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Dlatego też termin "każdy" użyty w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie może odnosić się do organów władzy publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwianie tym organom uzyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub wykonujących zadania publiczne. Zgodzić się należy z poglądem doktryny, iż: "przepisy u.d.i.p. nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Przede wszystkim przepis art. 7b K.p.a. przewiduje ogólną zasadę zawierającą nakaz współdziałania organów administracji w toku postępowania w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy. Sposób współdziałania powinien być odpowiedni do sytuacji. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo". (patrz: P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s. 197).

Skoro skarżący kasacyjnie Zakład działa w ramach struktury organizacyjnej Miasta [...] i wykonuje zadania publiczne, to oznacza to, że nie jest podmiotem prawa prywatnego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że Zakładowi nie przysługuje uprawnienie do żądania od innego podmiotu publicznego informacji publicznej, bowiem Zakład nie mieści się w kategorii podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, określonych w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. To z kolei powoduje, iż nie ma on interesu prawnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zakresie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.