III OSK 4494/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1632/20 o odrzuceniu skargi R. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1632/20 odrzucił skargę R. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca Spółka została założona w Wielkiej Brytanii. Jej jedynym przedstawicielem i założycielem jest zgodnie z przepisami prawa brytyjskiego, F.S. - Company Director. Sądowi z urzędu wiadomo jest, że F.S. urodził się [...] października 2002 r., a zatem w dacie złożenia skargi (30 lipca 2020 r.) był osobą niepełnoletnią.

Przepis art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. F.S. w dniu złożenia skargi nie był uprawniony do działania w imieniu Spółki przed sądem, nie posiadał, w myśl art. 26 § 1 P.p.s.a., pełnej zdolności procesowej. Zdolność procesowa w danej sprawie sądowoadministracyjnej podlega ocenie na podstawie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II CSK 323/09 (LEX nr 602680), "tylko przepis prawa materialnego, stanowiącego podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony". Spółka wniosła skargę na decyzję wydaną w sprawie dotyczącej informacji publicznej, a zatem zagadnienie zdolności procesowej należy rozpatrywać na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176).

W orzecznictwie sądowym dotyczącym dostępu do informacji publicznej przyjmuje się, że wniosek o udostępnienie takiej informacji może złożyć wyłącznie osoba pełnoletnia. Osoby małoletnie nie mają uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności również w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym tego przedmiotu. Pogląd ten ma uzasadnienie w specyfice postępowania przed sądami administracyjnymi, które są sądami prawa. Prawo do uzyskania informacji publicznej - jakkolwiek szerokie - nie ma charakteru prawa absolutnego.

Dalszej analizy wymaga jednakże okoliczność, czy F.S., jako osoba nieposiadająca pełnej zdolności sądowej na podstawie prawa polskiego, może skutecznie występować przed sądem jako przedstawiciel ustawowy osoby prawnej - Spółki utworzonej na podstawie przepisów prawa brytyjskiego.

Zdaniem Sądu, F.S. działający jako reprezentant (przedstawiciel) Spółki, jako osoba niepełnoletnia nie jest uprawniony do podejmowania samodzielnie przed sądem administracyjnym czynności procesowych w imieniu Spółki w niniejszej sprawie.

Istota przedstawicielstwa ustawowego na gruncie prawa polskiego wyraża art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, dalej: "k.c."). Ten przepis określa je jako "umocowanie do działania w cudzym imieniu". Oznacza to, że ustawa przyznaje określonej osobie, o określonym statusie, prawo do dokonywania czynności prawnych w imieniu reprezentowanego podmiotu z bezpośrednim skutkiem prawnym dla niego.

W analizowanym przypadku F.S., działając jako Company Director, dąży do dokonania w imieniu Spółki określonej czynności prawnej polegającej na wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Musi on być zatem osobiście uprawniony do wniesienia skargi, by skutecznie wnieść ją również w imieniu Spółki. Inaczej mówiąc - w ramach podejmowania w charakterze pełnomocnika czynności prawnych w cudzym imieniu nie można czynić więcej niż działając we własnym imieniu.

Zgodnie z treścią art. 26 § 1 P.p.s.a., zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych przyznaje się tylko osobom fizycznym mającym pełną zdolność do czynności prawnych. Jak stanowi z kolei art. 11 k.c. pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości.

Jednakże na podstawie przepisów prawa brytyjskiego - Companies Act 2006, Section 157 - na stanowisko Company Director może zostać powołana osoba, która ukończyła 16 lat.

Wobec niezgodności w tym zakresie norm prawa brytyjskiego z prawem polskim, w sprawie zachodzi konieczność zastosowania norm kolizyjnych. Te wyrażone zostały w art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. z 2015 r., poz. 1792, dalej jako "P.p.m."). Zgodnie z tym przepisem, prawa obcego nie stosuje się, jeżeli jego stosowanie miałoby skutki sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II OPS 1/19 stwierdził, że "klauzula wyrażona w art. 7 ustawy Prawo prywatne międzynarodowe, stanowi zabezpieczenie przed skutkami zastosowania prawa obcego przewidującego rozwiązania sprzeczne z podstawowymi (m.in. konstytucyjnymi) wartościami akceptowanymi w polskim porządku prawnym". Prawa obcego nie stosuje się zatem, jeżeli jego stosowanie miałoby skutki sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu, skoro F.S. nie posiada według prawa polskiego zdolności procesowej do podejmowania czynności w postępowaniu prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, to nie może również skutecznie działać w tym postępowaniu jako przedstawiciel ustawowy Spółki, z powołaniem się na prawo brytyjskie. Twierdzenie przeciwne kolidowałoby niewątpliwie z podstawowymi zasadami krajowego porządku prawnego, określającymi zdolność do samodzielnego działania w ramach stosunków prawnych, w tym stosunków o charakterze procesowym.

Według art. 58 § 2 P.p.s.a., z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego lub braku w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącym, uniemożliwiającego jego działanie, sąd odrzuci skargę wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony. Jest oczywiste, że żądanie uzupełnienia tego braku może mieć miejsce wówczas, gdy istnieje jakiekolwiek możliwość jego usunięcia.

Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Spółka w chwili wniesienia skargi do Sądu posiadała jednoosobową radę dyrektorów w osobie F.S., wobec czego niemożliwe jest konwalidowanie przez Spółkę czynności prawnych podejmowanych w jej imieniu przez niepełnoletniego wówczas F.S.

W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a, odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi , ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który nie wyjaśnia przyczyn powołania się na klauzulę porządku publicznego z art. 7 P.p.m.;

2. art. 7 P.p.m. poprzez jego zastosowanie, chociaż brak ku temu podstaw;

3. art. 58 § 2, art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 3 pkt 4 i 6 P.p.m., art. 157 (1) brytyjskiego Companies Act z 2006 r. i art. 26 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 33, art. 38 i art. 96 k.c., poprzez odrzucenie skargi z powodu rzekomego zaistnienia nieusuwalnego braku zdolności procesowej po stronie skarżącej, chociaż brak taki nie występował;

4. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące pozbawieniem skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd oraz nieuprawnionym pozbawieniem skarżącej prawa od informacji;

5. art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1-3 Traktatu o Unii Europejskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewywiązywaniu się z obowiązku lojalnej współpracy celem realizacji celów Unii Europejskiej, w tym urzeczywistniania swobód będących fundamentem wspólnego rynku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć orzeczenie Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji kiedy wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie wyjaśnił dlaczego powołał się na klauzulę porządku publicznego z art. 7 P.p.m. Wskazał, że na gruncie prawa brytyjskiego F.S. może reprezentować osobę prawną mając ukończone 16 lat, natomiast w prawie polskim pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności, zatem w sprawie wystąpiła kolizja (sprzeczność przepisów) w zakresie zdolności procesowej na gruncie prawa brytyjskiego i prawa polskiego. Sprzeczność ta obligowała zaś Sąd do zastosowania klauzuli porządku publicznego, gdyż według prawa polskiego brak zdolności procesowej koliduje z zasadami krajowego porządku prawnego, określającymi zdolność do samodzielnego działania w ramach stosunków prawnych.

Klauzula porządku publicznego stanowi zabezpieczenie przed skutkami zastosowania prawa obcego przewidującego rozwiązania sprzeczne z podstawowymi (m.in. procesowymi) zasadami akceptowanymi w polskim porządku prawnym. Klauzula ta gwarantuje zatem ochronę krajowego porządku prawnego przed jego naruszeniem. Taka sytuacja zaś wystąpiła w niniejszej sprawie – sprzeczność przepisów w zakresie zdolności procesowej. Z tych też względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 P.p.m. Skarżący kasacyjnie w sposób nieuprawniony lekceważy ustawodawstwo krajowe w zakresie zdolności procesowej.

Jednym z warunków formalnych skutecznego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest posiadanie przez stronę tego postępowania zdolności procesowej. Stosownie do treści art. 26 § 1 P.p.s.a. zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Innymi słowy zdolność procesowa oznacza zdolność do samodzielnego podejmowania czynności procesowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie natomiast z art. 28 § 1 P.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Z treści tego przepisu wynika, że do skutecznego przeprowadzenia postępowania z udziałem osoby prawnej konieczne jest, by przy każdej czynności procesowej posiadała ona zdolność procesową. Działanie osoby prawnej przez osobę uprawnioną w postępowaniu sądowym nie jest związane ze zdolnością sądową tej osoby, ale z jej zdolnością procesową w tym sensie, że brak zdolności procesowej osoby uprawnionej do reprezentacji osoby prawnej uniemożliwia osobie prawnej korzystanie z posiadanej zdolności procesowej.

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że osoba uprawniona do reprezentacji skarżącej spółki nie posiada na gruncie prawa polskiego zdolności procesowej, to skarżąca spółka nie może skutecznie działać w tym postępowaniu sądowym, a tym samym korzystać z posiadanej zdolności procesowej. Brak zdolności procesowej stanowi natomiast podstawę do odrzucenia skargi.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na art. 58 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym z powodu braku (...) zdolności procesowej i niedziałania przedstawiciela ustawowego (...) sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak w tym zakresie nie zostanie uzupełniony. Słusznie WSA w Warszawie podniósł, że żądanie uzupełnienia tego braku może mieć miejsce gdy istnieje jakakolwiek możliwość jego usunięcia. Z akt sprawy niespornie wynika, że skarżąca spółka w chwili wniesienia skargi posiadała jednoosobową radę dyrektorów w osobie F.S., który nie posiadał zdolności procesowej, wobec czego niemożliwe było konwalidowanie przez spółkę czynności prawnych podejmowanych w jej imieniu przez wówczas niepełnoletnią osobę uprawnioną do jej reprezentacji. Sąd pierwszej instancji zobligowany był zatem do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe za niezasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 58 § 2 , art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., art. 26 § 1 P.p.s.a., gdyż w sprawie zaistniały nieusuwalne braki w zdolności procesowej osoby uprawnionej do reprezentacji skarżącej spółki, która tym samym nie mogła prawidłowo skorzystać z posiadanej zdolności procesowej.

Z powyższych względów też nie mogły zostać uwzględnione podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 17 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 i 6 P.p.m.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.