III OSK 3817/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Fizjoterapeutów z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 734/19 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku Pracowników Fizjoterapii z siedzibą w O. na bezczynność Krajowej Izby Fizjoterapeutów z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla punkty 1, 2, i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 734/19 i w tym zakresie oddala skargę; II. zasądza od Ogólnopolskiego Związku Pracowników Fizjoterapii z siedzibą w O. na rzecz Krajowej Izby Fizjoterapeutów z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 734/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Fizjoterapii z siedzibą w O. (dalej: "Skarżący") na bezczynność Krajowej Izby Fizjoterapeutów z siedzibą w W. (dalej: "KIF" lub "Organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał KIF do rozpatrzenia wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku); zasądził od Krajowej Izby Fizjoterapeutów na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Skarżący w dniu [...] lipca 2019 r. złożył do KIF wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu protokołu z posiedzenia Krajowej Rady Fizjoterapeutów (dalej: "KRF"), które miało miejsce [...] kwietnia 2019 r. w godzinach od 12:00 do 16:00 w W. przy ul. C.

W piśmie z [...] lipca 2019 r. Prezes KRF poinformował Skarżącego, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie nie dłuższym niż do [...] sierpnia 2019 r. z uwagi na konieczność pogłębionej analizy charakteru prawnego protokołu i bardzo szeroki zakres informacji w nim zawartych, jak również kwestie organizacyjne związane ze sposobem pracy Organu.

W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Prezes KRF poinformował Skarżącego, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, albowiem ma charakter ściśle wewnętrzny. Z kolei zewnętrzne efekty posiedzenia w postaci uchwał KRF dostępne są dla każdego zainteresowanego na stronie internetowej KRF.

Pismem z [...] września 2019 r. Skarżący wystąpił do Krajowej Izby Fizjoterapeutów o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że żądana informacja stanowi informację publiczną.

W piśmie z [...] października 2019 r. Prezes KRF podtrzymał uprzednio zajęte stanowisko.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że KIF, będąca jednostką organizacyjną samorządu zawodowego fizjoterapeutów, do którego przynależność fizjoterapeutów jest obowiązkowa, posiadająca osobowość prawną (art. 3 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty, t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 952 – dalej: "u.z.f.") jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: "u.d.i.p.") do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. W świetle przepisów u.z.f., Krajowa Izba Fizjoterapeutów wykonuje bowiem zadania publiczne. W ocenie WSA żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną.

WSA stwierdził, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Organ prowadził korespondencję ze Skarżącym i prezentował swoje stanowisko w sprawie.

Prezes KRF działając w imieniu KIF wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w zakresie pkt 1, 2 i 4, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 4 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 u.z.f. oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 (w szczególności lit. b, c oraz d), pkt 3 (w szczególności lit. f) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez zobowiązanie KIF do udostępnienia informacji z wniosku Skarżącego, tj. protokołu z posiedzenia KRF z [...] kwietnia 2019 r., podczas gdy nie stanowi on informacji publicznej, a dodatkowo KIF udostępniła stanowiska przyjęte na posiedzeniu KRF w formie odesłania do strony internetowej KIF będącej Biuletynem Informacji Publicznej;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez odniesienie się w uzasadnieniu: do przedstawionego stanu sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w sposób pobieżny i brak merytorycznego odniesienia się do podnoszonych przez KIF argumentów,

- w zw. z art. 32 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 1 (w szczególności pkt 2 i 5) u.d.i.p., wskazujących, że KIF jest jedynie jednostką organizacyjną samorządu zawodowego fizjoterapeutów, a nie organem, z pominięciem wskazania, jakie KIF, jako jednostka organizacyjna samorządu wykonuje zadania publiczne, których przedmiotem było posiedzenie KRF z [...] kwietnia 2019 r., a dodatkowo ustawodawca wskazał w przypadku samorządów zawodowych wprost, że to ich organy są obowiązane do udostępniania informacji publicznych, a także niewskazanie przez WSA, którym ze wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (zawierającym pięć jednostek redakcyjnych) podmiotów jest KIF, jako jednostka samorządu zawodowego, skoro zaliczył ją do tego katalogu i uznał jej obowiązek w zakresie udostępnienia informacji publicznej;

- iż żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a według WSA przesądzająca jest w zasadzie sama nazwa dokumentu, bez potrzeby analizy jego treści (skoro WSA się do niej nie odniósł a wskazał jedynie na przedmiot posiedzenia, którego efekty są dostępne dla wszystkich w Internecie), która wskazuje wprost na roboczy charakter, a dodatkowo wskazanie wbrew zasadom logicznego rozumowania, że informacje należy udostępnić, podczas gdy przedmiotowe informacje, o których mowa w uzasadnieniu wyroku są dostępne dla wszystkich, w tym dla strony przeciwnej, która temu nie zaprzeczyła, na stronie internetowej KIF stanowiącej Biuletyn Informacji Publicznej;

- i sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę, czy przesłanki na których oparł się WSA są trafne, w szczególności uniemożliwiający odtworzenie procesu myślowego, jaki uzasadniałby przyjęcie, iż informacje objęte żądaniem mogły być uznane za informację publiczną i zaniechanie wskazania przesłanek, które pozwalałyby zweryfikować ten pogląd WSA w kontekście treści protokołu i już udostępnionej Skarżącemu informacji publicznej, a zwłaszcza zweryfikować zasadność zastosowania norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej,

- i brak wskazania konkretnej podstawy prawnej z art. 6 u.d.i.p., ze skrótowym określeniem żądanej informacji jako dotyczącej spraw publicznych, podczas gdy przepis ten zawiera ponad trzydzieści jednostek redakcyjnych, a nie jest rzeczą strony domyślać się o jaki przepis konkretnie chodzi, na podstawie którego WSA zobowiązuje do określonego działania;

3) art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia przez WSA z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci udostępnionej skarżącemu informacji publicznej, tj. uchwał KRF w sprawach: prowadzenia dokumentacji medycznej w ramach praktyk zawodowych fizjoterapeutów, przeprowadzenia wizyty fizjoterapeutycznej w ramach świadczeń gwarantowanych finansowanych ze środków publicznych, regulaminu organizacyjnego praktyki fizjoterapeutycznej, regulaminu organizacyjnego Biura KIF, poprzez odesłanie do strony internetowej www.kif.info.pl, które stanowią załączniki do przedmiotowego protokołu i zostały Skarżącemu udostępnione, podczas gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które powstały w sprawie w zakresie udostępnionych już Skarżącemu informacji, a których WSA nie pominął.

II. Prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ust. 1 (w szczególności pkt 2 i 5) u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 4 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 u.z.f. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w postaci uznania, że KIF jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że to jedynie organy samorządów zawodowych są obowiązanie do udostępniania informacji publicznej, a KIF nie jest organem lecz jednostką organizacyjną samorządu zawodowego, a dodatkowo sprawy publiczne będące przedmiotem wniosku należą do kompetencji organu - KRF, i w konsekwencji prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że KIF nie jest podmiotem, który powinien być stroną w przedmiotowej sprawie, bowiem nie jest w przedmiotowej sprawie żadnym z podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., i któremu można stawiać zarzut bezczynności, co oznacza niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów w stosunku do KIF;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 (w szczególności lit. b, c oraz d), pkt 3 (w szczególności lit. f) w zw. z art. 4 ust. 1 (w szczególności pkt 2 i 5) u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że żądany przez Skarżącego protokół stanowi, w ocenie WSA, informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że żądana informacja jest dokumentem roboczym, bowiem określa przebieg dochodzenia do końcowego efektu w postaci stanowiska lub uchwały, a zatem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., i w konsekwencji nie mają do niej zastosowania ww. przepisy u.d.i.p. (oraz w szczególności art. 13, art. 16 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 2), a co za tym idzie nie doszło do bezczynności KIF w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego i skarga winna była zostać oddalona.

Prezes KRF wniósł o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci uchwał nr 371/1 - 375/1 KRF podjętych 9 kwietnia 2019 r. oraz wydruku informacji, że strona internetowa www.kif.info.pl stanowi Biuletyn Informacji Publicznej, bowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Prezes KRF wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi również w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes KRF przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie, o oddalenie wniosku dowodowego Prezesa KRF, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. W sprawie jest bezsporne, że skierowaną do WSA w Warszawie skargą zarzucono bezczynność KIF. Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i zobowiązał KIF do rozpoznania wniosku dostępowego z [...] lipca 2019 r.

Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy samorządów zawodowych. Krajowa Izba Fizjoterapeutów z siedzibą w W. jest jednostką organizacyjną samorządu fizjoterapeutów, posiadającą osobowość prawną – art. 3 ust. 4 u.z.f. KIF tworzą fizjoterapeuci wpisani do Krajowego Rejestru Fizjoterapeutów – art. 61 u.z.f. KIF jako byt konwencjonalny, istniejący wyłącznie z mocy ustawowo nadanej mu podmiotowości prawnej nie może wyrażać swojej woli bezpośrednio, lecz jedynie poprzez swoje organy. Zgodnie z art. 64 ust.1 u.z.f. organami KIF są: 1) Krajowy Zjazd Fizjoterapeutów; 2) Krajowa Rada Fizjoterapeutów; 3) Komisja Rewizyjna; 4) Wyższy Sąd Dyscyplinarny; 5) Sąd Dyscyplinarny; 6) Rzecznik. Z powyższego wynika więc, że stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może być wyłącznie organ KIF, a nie sama KIF. Należy odnotować, że analogiczny wniosek wynika z wyroku NSA z 28 października 2021 r., II OSK 3990/21, w którym za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uznano Okręgową Radę Lekarską a nie Okręgową Izbę Lekarską, która jest wyłącznie samorządową jednostką organizacyjną. Z kolei w wyrokach NSA z 11 maja 2017 r., I OSK 2765/16 i z 15 września 2016 r. I OSK 343/15 za zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej uznano odpowiednio Okręgową Radę Adwokacką i Radę Izby Komorniczej, a więc właściwe organy jednostek organizacyjnych samorządów. Odnotować także wypada, że wyrokiem z 8 czerwca 2020 r., II SAB/Wa 100/20 WSA w Warszawie zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej Krajową Radę Fizjoterapeutów, a nie Krajową Izbę Fizjoterapeutów.

W tym stanie rzeczy wniesiona do WSA skarga na bezczynność KIF, jako skierowana wobec podmiotu, który stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.f. nie może być zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest z założenia niezasadna.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. II SAB/Wa 734/19 w zakresie, w jakim został on zaskarżony, uchylił punkty 1, 2 i 4 tego wyroku i w tym zakresie skargę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.).