III OSK 355/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 704/22 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 11 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.7.687.2022 w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko I. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 704/22, w ten sposób, że zamiast błędnie oznaczonej formy zaskarżonego aktu tj. "na decyzję" wpisać prawidłowo "na postanowienie"; II. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Rz 704/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z 11 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.7.687.2022 w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 18 października 2021 r. spółka zwróciła się do Wójta Gminy B. (dalej: Wójt, organ I instancji) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 1 MW każda, wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości T.

W toku postępowania organ I instancji uzyskał opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z 12 listopada 2021 r. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 24 listopada 2021 r. stwierdzające brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia środowisko. Z kolei postanowieniem z 13 grudnia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Postanowieniem z 21 lutego 2022 r. nr IK.6220.9.2021/2022 Wójt, działając na podstawie art. 63 ust. 1 i 4 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa, u.u.i.ś.) stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z zapisami karty informacyjnej przedsięwzięcia, zamierzenie inwestycyjne zostało zaliczone do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Tym samym przedsięwzięcie należy zakwalifikować do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej których realizacja, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Spółka wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie Wójta.

Postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. nr SKO.4170.7.687.2022 SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta. W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga niezasadnie zarzuca naruszenie przepisów ustawy środowiskowej poprzez bezkrytyczne oparcie się organów na stanowisku wyrażonym w opinii RDOŚ z 13 grudnia 2021 r. Organy zasadnie kierowały się w sprawie opinią RDOŚ, która uwzględnia konieczne kryteria ustawowe stwierdzania obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania oraz wiążące organy przy ustalaniu treści przyszłego raportu.

Zdaniem Sądu I instancji, skarga nieskutecznie zarzuca działaniom organów obu instancji wykorzystanie w/w postanowienia RDOŚ, a w szczególności warunków jakim winien odpowiadać sporządzony przez inwestora raport, skoro obowiązek zasięgnięcia opinii w tym postępowaniu wynika dla organu wprost z przepisów prawa. Wydanie postanowienia wyrażającego opinie skutkowało koniecznością kierowania się jego treścią przy założeniu przyjętej konstrukcji współdziałania w postaci opiniowania.

W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

I. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą bezzasadnym stwierdzeniem jakoby inwestycja może w sposób negatywny oddziaływać na środowisko (w tym krajobraz, tereny siedliskowe ptactwa), podczas gdy wszelkie instalacje związane z pozyskiwaniem energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii z zasady mają korzystny wpływ na stan środowiska;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek niezastosowania, mimo, że zaskarżona "decyzja" została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art., 77 oraz art. 80 k.p.a., a w szczególności przez:

a) pominięcie zasady działania organów administracji na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przez zastosowanie norm ochrony krajobrazu dla lokalizacji i miejsca realizacji przedmiotowej inwestycji, a który to teren leży poza granicami prawnie chronionego obszaru (uzasadnienie wyroku str. 12),

b) rozstrzygnięcia wszelkich pojawiających się w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony, świadome pomijanie okoliczności przemawiających na korzyść strony skarżącej (np. brak ingerencji w krajobraz i generowania immisji w wyższym stopniu niż te towarzyszące stale prowadzonym na sąsiednich działkach pracach agrotechnicznych — zmechanizowana działalność rolnicza, - co skutkowało uznaniem przez Sąd, że: przekonywująco wykazano, że charakter, skala przedsięwzięcia, jego lokalizacja w obszarze chronionego krajobrazu, w obrębie żerowisk orlika krzykliwego generuje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z uwagi na uzasadnione wątpliwości względem wpływu przedsięwzięcia na istotne elementy przyrodnicze środowiska,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek jego niezastosowania, mimo, że zaskarżona "decyzja" została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.), przez pominięcie okoliczności faktycznych takich jak: Realizacja inwestycji nie spowoduje naruszenia zakazów określonych w § 3 uchwały nr XLVIII/997/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego. Teren nie jest objęty programem Natura 2000. Przedsięwzięcie pozytywnie wpłynie na ogólny stan środowiska naturalnego.

4. art. 151 p.p.s.a. na skutek wadliwego zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, mimo że nie zachodziły podstawy do oddalenia;

II. naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a ), a to:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. d) i i) u.u.i.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż o znaczącej skali oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko decydują takie okoliczności jak: prowadzenie prac ziemnych i montażowych, emisja zanieczyszczeń do powietrza związana ze spalaniem paliw silnikowych, hałas, praca urządzeń elektrycznych, ruch pojazdów w związku z pracami serwisowymi, koszeniem terenu. Są to jednak wyłącznie twierdzenia organów administracji, niepoparte materiałem dowodowym, sprzeczne ze zwykłymi zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska wyrażonego w opinii wydanej przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska - bez konkretnego uzasadnienia i w oparciu o teoretyczne hipotezy. Nadto w ocenie strony skarżącej opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony środowiska z 27 września 2019 r. nie spełnia wymogów wynikających z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 1 u.o.ś.;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. art. 66 ust 1 u.u.i.ś. przez określenie zakresu raportu w sposób wykraczający poza ustawowy katalog wymogów, co oznacza zastosowanie nieuprawnionej rozszerzającej wykładni obowiązujących przepisów, czego wyrazem jest m.in: - nałożenie obowiązku sporządzenia opisu wszystkich elementów przyrodniczych środowiska, podczas gdy ustawodawca wymaga realizacji analizy wyłącznie w zakresie elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz korytarzy ekologicznych w rozumieniu tej ustawy, oraz właściwości hydromorfologicznych, fizykochemicznych, biologicznych i chemicznych wód; -nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji przyrodniczej przeprowadzonej w cyklu rocznym, podczas gdy ustawodawca nie przewiduje konieczności prowadzenia rocznych obserwacji, a wybór metodologii leży wyłącznie w zakresie kompetencji autora inwentaryzacji (specjalisty przyrodnika), a nie organu administracji; - nałożenie obowiązku przedstawienia informacji dotyczących pory dnia, czasu trwania wizyt w terenie, przekazania informacji o wszystkich (niesprecyzowanych przez organ) czynnikach mających służyć weryfikacji prawidłowości inwentaryzacji — co nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach; - nałożenie obowiązku identyfikacji, diagnozy i oceny wszystkich zagrożeń i oddziaływań na środowisko, jednakże tak nieostre sformułowanie (jednocześnie szeroki i trudny do weryfikacji zakres obowiązku) nie ma oparcia w wymogach określonych przez ustawodawcę.

Z uwagi na powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Innymi słowy, to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem kasatora jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, to jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11, publ. LEX nr 1121149).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.4. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a., należy do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutu opartego o naruszenie tego przepisu powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały powołane przepisy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21, czy z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21).

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt I.1,2 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą bezzasadnym stwierdzeniem jakoby planowane przedsięwzięcie może w sposób negatywny oddziaływać na środowisko (w tym krajobraz, tereny siedliskowe ptactwa), podczas gdy wszelkie instalacje związane z pozyskiwaniem energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii z zasady mają korzystny wpływ na stan środowiska; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek niezastosowania, mimo, że zaskarżona "decyzja" została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., a w szczególności poprzez: a) pominięcie zasady działania organów administracji na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, poprzez zastosowanie norm ochrony krajobrazu dla lokalizacji i miejsca realizacji przedmiotowej inwestycji, a który to teren leży poza granicami prawnie chronionego obszaru (uzasadnienie wyroku str. 12), b) rozstrzygnięcia wszelkich pojawiających się w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony, c) świadome pomijanie okoliczności przemawiających na korzyść strony skarżącej (np. brak ingerencji w krajobraz i generowania immisji w wyższym stopniu niż te towarzyszące stale prowadzonym na sąsiednich działkach pracach agrotechnicznych — zmechanizowana działalność rolnicza, - co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd, że: przekonywująco wykazano, iż charakter, skala przedsięwzięcia, jego lokalizacja w obszarze chronionego krajobrazu, w obrębie żerowisk orlika krzykliwego generuje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z uwagi na uzasadnione wątpliwości względem wpływu przedsięwzięcia na istotne elementy przyrodnicze środowiska.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów w pkt I.1,2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Zatem strona powinna przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu.

Wskazać także należy, że zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają, bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Ocena dowodów jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym.

Powyższe oznacza, że ocena materiału dowodowego dokonana przez orzekające w sprawie organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

Następujące ustalenia dotyczącego tego, że: postanowieniem z 13 grudnia 2021 r., nr WOOŚ.4220.19.35.2021.BL.8 Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko; zgodnie z treścią Karty informacyjnej przedsięwzięcia, zamierzenie inwestycyjne zostało zaliczone do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) - zostały poczynione zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego. Natomiast skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego skutecznego kontrdowodu na ww. okoliczności.

Wójt podniósł, że łączna powierzchnia działek objętych wnioskiem wynosi około [...] ha, a oddziaływanie na środowisko w fazie realizacji przedsięwzięcia wynikać będzie m.in. z prowadzenia prac ziemnych i montażowych. Występujące oddziaływania i uciążliwości związane z realizacją przedsięwzięcia, to m.in: emisja hałasu oraz zanieczyszczeń do powietrza, w tym na skutek pracy maszyn budowlanych oraz pojazdów transportujących materiały budowlane i elementy instalacji. Na etapie eksploatacji zadania będzie występować emisja zanieczyszczeń do powietrza związana ze spalaniem paliw w silnikach pojazdów, maszyn i urządzeń obsługujących instalację, natomiast źródłem hałasu będzie praca urządzeń elektrycznych, które umieszczone będą wewnątrz kontenerowych stacji. Ponadto czynnikiem generującym hałas będzie ruch pojazdów związany z pracami serwisowymi oraz maszynami i urządzeniami wykorzystywanymi podczas prac związanych z koszeniem terenu. Działania związane z realizacją i eksploatacją przedsięwzięcia skutkować będą również powstawaniem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, związanych ze zużytymi panelami fotowoltaicznymi, a także odpady z ewentualnej likwidacji w przyszłości przedmiotowych elektrowni. Organ I instancji podniósł, że wskazane wyżej okoliczności oraz rodzaj i zakres przedsięwzięcia, jak również możliwość oddziaływania na ludzi i środowisko uprawniały do stwierdzenia, że wymóg sporządzenia raportu oraz przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest uzasadniony. W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Konieczność taką wyraził jeden spośród trzech organów uzgadniających właściwych w tej sprawie, a dodatkowo organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniósł się do kryteriów wskazanych w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, stwierdzając, że biorąc pod uwagę rodzaj i zakres przedsięwzięcia, jak również możliwość oddziaływania na ludzi i środowisko, wymóg sporządzenia raportu oraz przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest uzasadniony.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.3. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek jego niezastosowania. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zawiera normą o charakterze procesowym i może być powołany wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. Odnosząc się do sformułowanego zarzutu wskazać należy, że postanowieniem z 21 lutego 2022 r. Wójt, działając na podstawie art. 63 ust. 1 i 4 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podstawą wydania tego postanowienia nie było stwierdzenie przez organ I instancji naruszenia zakazów określonych w § 3 uchwały nr XLVIII/997/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego. Teren nie jest objęty programem Natura 2000.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że organy oparły swe rozstrzygnięcia o zgromadzony w sprawie materiał, który na etapie postępowania kontrolnego oraz administracyjnego nie był kwestionowany przez stronę. W tych okolicznościach nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej kasacyjnie dotyczącym dowolnej oceny materiału dowodowego. Zarzut taki nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Skarżąca kasacyjnie nie podjęła skutecznej próby podważenia wyżej opisanych okoliczności, ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze kasacyjnej. Wobec powyższego uznać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Nie zasługiwały zarzuty przedstawione w pkt II.1.2. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. d) i f) u.u.i.ś. przez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż o znaczącej skali oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko decydują takie okoliczności jak: prowadzenie prac ziemnych i montażowych, emisja zanieczyszczeń do powietrza związana ze spalaniem paliw silnikowych, hałas, praca urządzeń elektrycznych, ruch pojazdów w związku z pracami serwisowymi, koszeniem terenu oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez błędną wykładnię polegającą na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska wyrażonego w opinii wydanej przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska - bez konkretnego uzasadnienia i w oparciu o teoretyczne hipotezy. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Natomiast badane zarzuty postawione w pkt II.1.2. petitum skargi kasacyjnej nie odwołują się w ogóle do sposobu interpretacji art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. d) i f) u.u.i.ś. oraz art. 64 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w zaskarżonym wyroku, lecz kwestionują ustalenia, że o znaczącej skali oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko decydują takie okoliczności jak: prowadzenie prac ziemnych i montażowych, emisja zanieczyszczeń do powietrza związana ze spalaniem paliw silnikowych, hałas, praca urządzeń elektrycznych, ruch pojazdów w związku z pracami serwisowymi, koszeniem terenu oraz, że naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. polegało na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska wyrażonego w opinii wydanej przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, bez konkretnego uzasadnienia i w oparciu o teoretyczne hipotezy. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia przywołanych w pkt II.1.2 petitum skargi kasacyjnej przepisów lub jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w miejsce wymienionych w skardze kasacyjnej, a tylko prowadzi polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W istocie tak sformułowanym zarzutem skarżąca kasacyjnie podważa ustalenie dokonane w toku postępowania administracyjnego. W orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie jest przyjmowane, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.3. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust 1 u.u.i.ś. poprzez określenie zakresu raportu w sposób wykraczający poza ustawowy katalog wymogów, co oznacza zastosowanie nieuprawnionej rozszerzającej wykładni obowiązujących przepisów. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że art. 66 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) składa się z ponad dwudziestu podpunktów o rozbudowanej strukturze i zróżnicowanej treści normatywne. Skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skonkretyzowana podstawa kasacyjna przyjmuje postać zarzutu, który podlega powiązaniu z odpowiednią jednostką redakcyjną tekstu aktu normatywnego, przy czym zasadą jest, że jeżeli podstawowa jednostka redakcyjna tekstu prawnego (np. artykuł lub paragraf) jest podzielona na podjednostki, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jednostek niższego rzędu w celu powiązania ich z treścią opisową zarzutu oraz precyzyjnego wyznaczenia granic kontroli kasacyjnej. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.